基于PPP模式下农村生活垃圾处理的研究

付达 刘款 王哲 朱博轩

摘 要：近几年，我国大力发展村镇经济，农村经济得到迅速发展，随着人们生活水平的提高，农村地区生活垃圾量不断增加，对农村环境造成严重破坏，也阻碍了我国建设“美丽乡村”的进程。2017年中央一号文件提出，深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设，推进农村生活垃圾治理专项行动，促进垃圾分类和资源化利用。本文通过研究正定在农村垃圾处理中采取市场化运作的PPP模式，并提出推行的对策建议。

关键词：PPP模式 农村垃圾处理 对策建议

一、我国农村垃圾处理现状及模式

1.我国农村垃圾处理现状。随着我国农村经济发展和人民生活水平的不断提高，农村垃圾的制造量越来越多，由于村民生产方式粗放、环保意识较差，生产生活垃圾并没有得到有效和及时处理。一方面分农村地区自身经济发展落后，政府财政投入长期不足，导致垃圾回收的基础设施不健全，因此村民大多通过焚烧、随意倾倒等粗放方式处置垃圾，对农村环境造成严重污染。另一方面城镇政府未能建立明确的垃圾管理法规以及成立专门的垃圾回收处理机构，农村垃圾处理的公共服务项目缺失，城镇与农村在垃圾处理方面缺乏积极性。

我国一些发达地区已经实施城乡一体化的垃圾处理模式，将城市垃圾管理体系扩展应用到农村，如通过村收集、镇转运、县处理三个环节，对农村垃圾进行回收整理。但由于农村地区居民居住相对分散，人均垃圾产量比城市低，实施效果并不理想，部分地区也仅仅是对垃圾进行区域转移，并未进行垃圾的无害化处理，反而造成了二次污染。

2.农村垃圾处理可以采取PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），翻译为中文为“政府和社会资本合作”，是公共基础设施中的一种项目运作模式。PPP管理模式具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。它泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

对于农村垃圾处理，“村收集、镇转运、县处理”垃圾处理模式的一大缺点是收集运输成本较高，因此资金问题成为该模式推行的瓶颈。以目前情况来看，农村环境日趋恶劣，亟需整治和改善，对基础设施建设的需求日益强烈。另一方面，农村垃圾处理项目本身资本需求量大、回报周期长，政府在项目支持上具有资金和运营管理的阻碍，因此在农村垃圾处理中可应该采取PPP模式，即社会资本参与农村垃圾处理运营。

二、正定县垃圾处理在PPP模式中的运用

在农村垃圾处理方面，目前正定县采取的是政府和社会资本相结合，“公司外包”城乡一体化垃圾处理模式，即采取PPP模式对农村垃圾处理实行市场化运作，由天津某环保科技有限公司和北京某公司等环保公司负责全县村庄和道路进行日常保洁并进行垃圾的转运，实现了日产日清和环境卫生常态化管理。

1.“公司外包”城乡一体化垃圾处理模式。正定县农村较多，分布相对分散，生活垃圾处理在资金方面需求量较大，仅通过政府部分资金投入难以维持治理。政府采取“政府购买服务”形式，以项目资金由政府和公司共同出资为条件对农村垃圾处理项目进行市场招标。一方面，公司提供垃圾收集的基础设施，对农户配备垃圾箱和雇佣环保人员清洁村内卫生等。另一方面，公司负责建设所承担区域的垃圾收运系统，建设压缩式垃圾转运站，运输至县垃圾填埋场，做到垃圾收集点垃圾日集日清和无害化处理。

2.完善的农村垃圾收运系统。 正定县在垃圾处理过程中，拥有一套较完善的垃圾收运系统。户分类：全县农村居民负责房前屋后的环境卫生保洁，并将建筑垃圾与生活垃圾统一整理，放置环保公司配备的垃圾箱中。村收集：各村建立环卫小队，负责村内街道清扫，定时收集垃圾并清运到村垃圾收集点。村环卫成员由环保公司支付，提高垃圾的的收集效率，促进垃圾收集的市场化运作。公司转运：环保公司与村环卫小队工作交接，负责将各村垃圾收集点的垃圾进行压缩处理，每天定点将压缩处理后的垃圾运至县垃圾处理场。公司处理：由专业公司运营县垃圾处理场，负责压缩处理的垃圾进行无害化处理。

3.严格的管理监督机制。在治理过程中，正定颁布了《正定县农村垃圾管理暂行办法》，农村垃圾要按照分类标准明确划分，根据垃圾所在地实行属地管理。城市管理综合执法局负责指导、监督，重点对各村建筑垃圾、工业垃圾、农村垃圾实施监督检查。要求环卫公司提高垃圾清运标准，做到清扫干净，清运及时，并对环卫公司清运生活垃圾流程进行督导，列入考评范畴。

三、 PPP模式参与农村垃圾处理的对策建议

1.加快PPP法律法规体系建设 。PPP项目具有投入大、期限长的特点，社会资本在进入这样的项目时会考虑市场进入风险，如果没有相关的政策制度、法律法规作为监督与指导，会对社会资本参与形成阻碍。因此，建议我国立法机构针对 PPP模式出台相关法规，提出规范化的PPP项目实施细则，以提高社会资本参与的积极性。在PPP模式参与农村生活垃圾处理过程中，协调国家层面的制度和地方性法律法规的统一性，促进PPP机制的健康发展。

2.可以将垃圾处理分散为多个PPP项目。政府可以把农村垃圾处理的各整个流程分解为收集、运输、处理环节，将对应的垃圾分类、中转运输、场站建设流程划为独立的项目，面向社会进行独立项目招标，通过公司招标形式可以降低农村垃圾的处理成本，提高基础设施的建设效率和环卫公司服務效率，促进市场资源的优化配置。同时协调处理各环节衔接关系，增强各环节处理主体间的信息对称，保持各个垃圾处理环节顺畅，提高垃圾清运和处理效率。

3.加强农村垃圾处理各环节的监督。由于PPP项目属于公共投资项目，涉及公共利益，在监督管理方面不同于一般项目的监管，并且PPP模式在农村生活垃圾处理领域的试验较少，缺乏实践经验，所以政府部门应充分发挥作用，建立健全监督管理体系和承担责任，加强垃圾处理中对各个环节的监管，保证公共利益。另一方面，政府应该建立合理的考核机制和治理标准，将参与公司的垃圾治理工作纳入考核体系中，加强对招标公司治理工作的监管。

4.加大垃圾处理项目中的补贴力度。不同PPP项目在资金需求、投资期限和回收周期等方面存在差异性，直接制约了各环保公司的参与程度。政府在公开招标时，可以给予投标公司一定的财政补贴或者优惠，如出让土地、减免税收等形式吸引公司投标，增加公司参与的积极性。对于公司而言，前期投资较大的项目，可采用建设期补贴模式；而成本较低的项目，则可以采用运营期补贴模式。 同时，政府应尽快制订和完善现有专项资金管理办法，通过多种形式对PPP项目予以支持。

5.加大环保宣传力度，提高环保意识。村民作为农村垃圾的制造者，环保意识淡薄，在没有监管机制和利益的诱导下，缺乏自觉参与性。乡镇机构可以开展多层次、多形式的科普活动， 宣传农村环保知识，改变村民对垃圾处理和改善农村环境的态度，鼓励更多的人积极参与农村环保工作。同时加强农村垃圾处理流程各环节环保人员的培训和教育，提高其自身在环保方面的的专业知识。

参考文献：

[1]张宝伟《3R原则下农村生活垃圾处理模式研究》《资源节约与环保》 2016年7期.

[2]周正祥《新常态下PPP模式应用存在的问题及对策》《中国软科学》 2015年9期.

[3] 唐若诗《我国PPP模式的发展现状及问题》《黑河学刊》2016年5期.

[4]张永艳《基于公共选择理论的我国PPP项目政府政策机制研究》重庆大学 2011.

[5]宋士豹《基于PPP模式的小城镇基础设施项目融资方式研究》《商品与质量·建筑与发展》 2014年2期.