自组织协同视角下的出口退税监管与治理思考

马宏

摘 要 我国在出口退税的实际监管工作中，涉及海关、税务机关、公安机关等多个监管部门，同时，在具体工作上，还涉及工商、检验检疫、外汇管理、诚信监管、银行等非法定监管部门的合作治理。目前，各个部门间甚至单一部门内部尚且缺乏有效的衔接和配合，部分监管主体之间还存在职能交叉或职责不清等问题，由此导致了整体监管与治理水平低下，容易产生区域性、行业性的监管漏洞。本文旨在结合自组织协同理论对此现状开展思考。从如何完善各部门间的协作配合，健全各部门间信息共享机制和常态化协同工作机制，解决信息共享不充分、风险防控水平落后、职能条块分割等弊端，摆脱各部门监管与治理的局限性等方面提出应对策略，进而增强整体监管与治理能力。

关键词 出口退税 监管与治理 自组织协同

自组织协同理论是20世纪60年代末期开始建立并发展起来的一种系统理论。其理论由耗散结构理论、突变论、超循环理论和协同学组成。其研究对象主要是复杂自组织系统的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序的。20世纪70年代到80年代，美国学者詹奇、拉兹洛和德国学者的哈肯都开始使用相关的协同学等理论来解释相应的社会现象，从而扩展了自组织协同理论。目前，自组织协同理论已经成为一种重要的理论工具，应用于各类研究实践中。

本文认为，根据自组织协同理论的有关内容，针对某些特定情况下（出口退税监管与治理）的管理实践问题，如何促进管理工作的有序发展，提升管理效率与管理水平，节约管理成本等方面，自组织协同理论都具有积极的借鉴与指导作用。

总的来看，出口退税监管治理与自组织协同理论相关契合度如下：

第一，协同监管与治理主体具有一定的开放性。开放性是自组织系统形成的基本条件之一。对于出口退税监管与治理工作，根据出口退税所涉及的相关监管要素与环节，如货物情况、物流信息、成交价格、资金流向与诚信状况等方面，要实现全面有效地监管与治理，监管主体不仅局限于具有法定管辖权的海关、税务机关和公安机关等部门，均需要与其他非法定管辖权的部门如：工商、检验检疫、银行与行业协会等进行协作。在开放条件下，发挥各部门自身长处和特点，进一步挖掘协同治理主体，强化主体间的信息交流、相互配合和学习，自觉形成取长补短的协作模式，从而以达到更好的监管与治理效果。

第二，协同监管与治理机制由各监管主体自觉形成。鉴于出口退税的管理效果直接或间接影响到了多方的利益，产生了如减少国家税收流失、维护贸易秩序、提供公平竞争的市场环境，完善诚信信息，防范金融风险等积极效果，其必然会推动各相关收益部门自觉地参与到监管与治理的工作中，最终形成一定的协同工作机制。这种主体之间的自觉性结合也是自组织协同的基础，故应充分利用此特点，建立与之相适应的部门间协同工作体系。

第三，协同监管与治理水平受涨落机制的影响。涨落是指在自组织协同过程中出现的波动。其表现形式犹如河水的涨落，可以概括为急缓、高低等。对于出口退税的协同监管与治理成效，其明显也受涨落机制的影响，例如某一环节（对出口货物所申报的退税率核查）监管水平较低，导致监管漏洞的产生与扩大，其治理成效必然有所下降，最终引起相关部门对该监管漏洞的修补，而后，该环节的监管水平得以上升。故应充分注意这种涨落机制，激发监管主体在各环节的监管积极性。

第四，协同监管与治理成效是非线性机制作用的产物。非线性机制是指自组织系统内部各要素间的综合作用机制。对于出口退税协同监管与治理工作而言，各要素和成果间只能用非线性机制来说明，各要素包括政策制度、人员数量、专业素质与后勤保障等，最终的监管与治理成效是各类内外要素共同作用的结果。在具体衡量相关绩效时，应将这种非线性过程作为背景来考虑，详细分析各因素对最终结果的影响，从而科学合理地制定相关绩效考核制度。

综上所述，为更好地开展出口退税的监管与治理，相关对策及建议如下：

第一，完善协同监管与治理工作的业务体系。深化出口退税监管与治理方面的交流反馈，扩大部门与人员的交流范围，建立多层次的业务协同途径。不仅在案件信息的交流方面，更要在风险排查、货物核查、企业稽查与行业规范等方面建立更为广阔的协同交流体系。同时要进一步畅通有关案件线索的移交渠道，形成系统化、制度化与规范化的移交流程，构建更为高效和实用的协同配合机制，增强对涉及出口退税违法行为的整体治理能力。

第二，理順各类监管与治理部门间的工作关系。对于各部门在监管与治理工作中的职责、分工与相互关系等，都要有清晰、明确的定位。完善相关政策与法规制度，在各个环节杜绝监管漏洞，形成各司其职、全面覆盖、紧密协同的工作链条，使协同监管与治理体系适应不同的工作需要，加强长效监管与治理机制建设，促使企业守法经营。

第三，加强协同监管与治理工作的信息化建设。关于系统建设层面，要尽快建立起全国范围的海关、税务、公安等部门之间互联互通的信息网络，与多部门联动的电子取证与执法系统，通过各类大数据、云计算等技术，不断提高工作效率和管理水平。关于系统应用层面，要提高对相关数据、信息的收集能力，提升风险分析与防控水平，进一步提升整体监管与治理水平。

第四，统筹协同监管与治理工作的绩效激励机制。要重视对监管与治理成效的考核与奖励，除了科学地设置相关绩效考核指标，体现各类监管与治理部门自身的业务特点外，还要考虑不同业务类型之间的差异权衡等方面的问题，把各类可量化的业务指标与监管治理成效进行综合评判，在设置具体考核指标时应将政策、业务、人力与保障等内容作为通盘进行考虑，客观科学地反映出整体的监管与治理效果。

（作者单位为上海理工大学）