实施全民健身国家战略的政策法规体系研究

陈华荣

CHEN Hua-rong

争鸣与探索

实施全民健身国家战略
的政策法规体系研究

陈华荣

CHEN Hua-rong

通过文献资料调研，梳理出我国30多年来形成的全民健身国家战略的政策法规体系。该体系以《中华人民共和国宪法》为龙头，以《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》为核心，以《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》和《学校体育工作条例》为主干，以地方性全民健身法规和政府规章为支持，以中央政策和部门规范性文件为保障。研究认为，该体系为实施全民健身国家战略提供了较好的制度基础和依据，也存在如下不足：1）全民健身的目标定位偏实用主义，缺乏超前意识和人本关怀；2）没有突破条块分割的行政权力体系；3）对现有政策资源缺乏具体明确的指向性，更缺乏全民健身融合发展的前瞻性、系统性认识。建议：从构建全民健身法治体系，提高全民健身治理能力和政策协调机制，提升全民健身政策创新和应用水平等3方面完善我国全民健身政策法规体系，全面实施全民健身国家战略。

全民健身；国家战略；政策法规；体系

随着体育运动的不断发展，它在增强身体素质、改善生活质量、融洽人际关系、推动社会经济发展等方面的多元功能与价值逐渐为人们所认识。近年来，健康中国、全民健身这2个国家战略将体育和全民健身事业提升到了一个前所未有的发展高度。尽管全民健身国家战略是个非常重要而又内涵丰富的体系，但是，对该国家战略的解读、体系建设、法治保障、制度配套等方面的研究和实施仍十分薄弱。作为国家战略的全民健身其所需的各种资源如何得到法律的全面支持，公民的健身权利如何得到法律的有效保障，政府对全民健身的责任如何受到法律的约束，都没有获得很好的答案。笔者以为，在依法治国和治理体系与治理能力现代化的背景下，运用法治思维和法治方式，研究实施全民健身国家战略的政策法规保障是极为必要的。

1 全民健身国家战略的法治需求

1.1全民健身需要以法治的方式动员各种力量

全民健身是全社会的事业，需要动员各种社会力量、调动各种公共资源，各方协力共同推进，才能形成合力有效推动发展。根据2014年第6次全国体育场地普查数据显示，体育系统内的体育场馆数量和面积仅占1.43%和4.79%，这从一个侧面说明，仅靠体育系统是发展不了全民健身事业的。从开展实际工作的层面看，全民健身与卫生、养老、工会、共青团、市政、财政、城建、能源、环境、教育、文化、旅游和对外交往等方面都有较大的交叉联系。要开展好全民健身，一方面需要体育系统与上述各领域做好沟通协调；另一方面，也需要借力各系统的工作，搭上政策便车，利用好各系统的资源措施，实现跨界整合、融合发展。比如，过去10年“社会主义新农村建设”和“新型城镇化”大幅提升了我国农村全民健身场地设施条件；当下“美丽（特色）小镇”创建工作也是嵌入全民健身元素的极佳机遇［26］。在城市社区体育设施建设方面，原国家体委与城乡建设环境保护部于1986年联合颁布的《城市公共体育设施用地定额指标暂行规定》，为城市公共体育设施用地提供了定额指标。2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号，以下简称“国发46号文”）进一步将2025年人均体育场地面积的目标设定为2 m2，为争取体育用地提供了政策依据。总之，体育部门要依靠各级政府部门、社会组织和市场的力量完成全民健身事业。体育部门主要任务是谋划、协调、组织，要善于联合力量和资源，推动全民健身发展［8］。

全民健身上升为国家战略是国家积极应对国民体质持续下滑、倡导健康生活、推进健康关口前移、激发全民健身热情的重要举措，也是履行政府责任的分内之事。这就要求在制度上妥善处理中央与地方在发展全民健身方面的职权和责任，协调好部门之间的利益。由于具体推进过程中涉及中央与地方在人事、财政等方面的权限调整，也带来政府部门之间的权力交叉、协同配合问题，需要以法律法规的方式妥善处理制度创新问题，需要运用法治思维和方式，规范、有序、全面地推动全民健身与社会各项事业的融合发展。

1.2全民健身需要以法治的方式克服各种阻力

从现状来看，落实全民健身国家战略存在诸多短板，比如：政策法规体系有待健全，政策落地不够；全民健身公共服务供给能力有待加强；全民健身消费体量偏小，结构有待优化，产业融合发展有待加强；全民健身开展的基础条件还比较薄弱，人民群众的健身意识有待加强；全民健身工作经费筹集渠道有待拓宽等［21］。面对各种阻力，需要进一步完善全民健身政策法规体系，发挥政府在资源配置、宏观调控方面的作用，积极推动政策落地，严格执行全民健身“三纳入”，加强全民健身公共服务供给能力，鼓励社会资本进入全民健身领域，拓宽全民健身经费筹集渠道，共同助推全民健身事业发展。

相较于经济社会发展工作，全民健身在政府工作中不是主流，也不容易成为重点工作。为了确保全民健身国家战略的推进，有时也需要体育部门“红红脸、出出汗”，为全民健身据理力争。比如，侵占、破坏、拆除体育设施，改变体育设施性质、功能的情况在各地也不少见，这时体育部门就要敢于“亮剑”，将法律法规作为全民健身工作顶住压力的“挡箭牌”、破除阻力的“推进器”。全民健身上升为国家战略后，就成为全局性、全面性、全国性的工作，各种利益博弈、关系权衡在所难免，只有运用法治方式、法治能力才能更好地解决这些问题，破除障碍。

1.3全民健身需要以法治的方式形成各种机制

全民健身上升为国家战略，这是全民健身发展的历史机遇和时代使命，有必要将这样的机遇和使命转化成长效机制。从社会治理方式来看，法治是最稳定的制度创设方式，因此，以法治方式稳固全民健身国家战略的实践成果，是最理想的一种选择。实现全民健身国家战略目标必须转变发展方式和管理方式，立足中国特色社会主义国情，推进体育领域治理体系和治理能力现代化［22］。

以全民健身计划的出台、实施为例：1995年，国务院颁布实施《全民健身计划纲要》；同年，“国家推行全民健身计划”写入《中华人民共和国体育法》；2009年，《全民健身条例》专章规定“全民健身计划”；2011年，国务院印发《全民健身计划（2011—2015年）》，实现“纲要”到“计划”的升级；2014年，国发46号文将“全民健身上升为国家战略”。从“纲要”到“国家战略”，中国全民健身事业走过的20年，公民体育健身意识显著增强，参与体育健身活动已经成为更多人的生活方式［23］。笔者以为，全民健身计划的发展轨迹，是可以复制，可以推广的全民健身经验。在推进全民健身国家战略实施的过程中，应当运用法治思维和法治能力，建立各种长效实施机制，切实保障全民健身权益，推动全民健身持续、健康、稳定发展。

2 全民健身国家战略的合法性依据

合法性问题涉及法律依据、伦理正当和分配正义等几个方面。实施全民健身国家战略具备较清晰的法律依据，下文也将具体展开讨论。从伦理正当角度看，国发46号文是从创造发展条件角度，谈营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，从而将全民健身上升为国家战略。虽然，1995年，《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划》颁布，但是，金牌至上的观念使得全民健身工作发展滞后，国民体质持续下滑，因此，该雷霆之举有伦理正当性和时代紧迫性。从分配正义角度看，全民健身上升为国家战略，国家将从资源配置、工作重心、扶持力度等方面向全民健身倾斜，该转向势必惠及广大民众。

表1是笔者在现行法律法规中整理的与全民健身直接相关的部分依据。从体系上看，各法律位阶都有相应的全民健身相关规定。这是实施全民健身国家战略的基本合法性依据。以下结合相关规定，按照法律位阶从宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章择要解析。

表1 全民健身国家战略的法律法规依据Table 1 List of the Laws and Regulations Supporting Sports For All National Strategy

2.1《中华人民共和国宪法》依据

宪法是最高法、母法，居于国家法律体系的最高地位。宪法对某领域的明文规定，也成为该项社会事务进入国家政治法律视野的重要标志［2］。我国现行《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）在总纲、公民权利和国家机构等3个章节5个条文涉及体育内容，即第21条、46条、89条、107条、119条。从条款内容来看，第21条第2款规定，国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质。这是国务院实施全民健身国家战略的基本宪法依据，该纲领条款为国家权力的行使提供了指引［3］。在此指引下，第89条、107条、119条规定了中央政府、地方政府以及民族区域自治地方管理体育事务的权力和职责，这3个条文也是政府进行体育行政管理的直接宪法依据。除此以外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也明确规定了县级以上的地方各级人民政府和各乡、民族乡、镇的人民政府，行使管理本行政区内体育事业的职权［31］。《宪法》第46条第2款规定：国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。该款规定将发展青少年体质纳入公民的受教育权利之一，这使得提升人民体质工作成为教育和体育的交叉领域。我国长期以来，对体质工作的管理，教育部门主抓学生体质，体育部门主抓社会一般成员的体质。随着2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）的发布落实，青少年体育工作在体育系统得到了加强。2010年，国家体育总局成立了青少年体育司，“统筹规划青少年体育发展，指导和推进青少年体育工作”，提升青少年学生体质的职责在体育部门中得到进一步重视。

2.2法律依据

实施全民健身国家战略的基本法律依据是1995年颁布实施的《中华人民共和国体育法》（以下简称“《体育法》”）。2017年3月1日起，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称“《公共文化服务保障法》”）施行，为实施全民健身国家战略再添新的法律依据。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》中涉及提高学生体质的规定也是重要依据。在全民健身活动中还涉及物权、债权、知识产权、刑事犯罪等问题，因此，从广义上讲，全民健身与整个法律体系都息息相关。

2.2.1《中华人民共和国体育法》相关规定

《体育法》突显了全民健身在体育工作中的基础地位，反映了以全民健身为主流的体育发展趋势，从结构与内容上均体现了对全民健身的侧重，强调了国家与社会发展全民健身的责任［30］。《体育法》第2条规定：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。该条规定就全民健身工作而言，首先设定了国家开展群众性体育活动的职责义务，其次确立了全民健身在体育工作中的基础地位，最后，该条规定是正确看待体育工作内部关系的法律定性。因此，该条规定是全民健身国家战略实施的重要依据。

更具体的是《体育法》专设“第二章社会体育”，对开展全民健身和群众性体育活动做了制度安排。第11条规定：国家推行全民健身计划，实施体育锻炼标准，进行体质监测。国家实行社会体育指导员技术等级制度。社会体育指导员对社会体育活动进行指导。该款规定的全民健身计划、体育锻炼标准、体质监测和社会体育指导员技术等级制度这4项工作，也成为体育部门工作中的重要抓手和基本制度。第12条第1款规定：地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。该款规定为制定全民健身相关的财政、税费、土地等优惠政策提供了法律依据，也为全民健身纳入国家各项社会事业统筹创造了条件。随着体育改革的深入，地方各级人民政府及其主管体育的行政部门，在对体育工作实施宏观调控的同时，最重要的是创造条件，提供服务，扎扎实实地为群众性体育活动的开展多办实事［24］。从性质而言，“第三章学校体育”规范的亦属全民健身领域事务，此外，“体育社会团体”、“保障条件”、“法律责任”等各章也有涉及全民健身的内容。因此，《体育法》无论是立法宗旨、指导思想，还是结构、内容均体现了对全民健身工作的重视，为国务院实施全民健身国家战略提供了基本的法律基础。

2.2.2《中华人民共和国公共文化服务保障法》相关规定

2016年12月25日，《公共文化服务保障法》颁布，并于2017年3月1日起施行。该法的颁布实施对于全民健身的开展具有重要意义。该法共6章65条，明确了各级人民政府是承担公共文化服务的责任主体，规定了政府在公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、措施保障中的职责，确立了基本公共文化服务标准制度、公共文化服务设施免费或优惠开放制度、公共文化服务公示制度、公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度、公共文化资金使用监督和公告制度、公共文化机构资产统计报告制度、公共文化机构开展服务情况的年报制度等。

该法第14条对公共文化设施进行了界定，将体育场馆纳入其中，要求县级以上地方人民政府将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布。第27条要求各级人民政府应当充分利用公共文化设施，支持开展全民健身活动。第5条和第28条共同确立了基本公共文化服务标准制度，国务院制定国家公共文化服务指导标准，省级政府制定地方实施标准，县级政府公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施。这意味着全民健身公共服务的国家指导标准、省级实施标准和县级实施目录，未来几年也将落实出台。今后，政府将以公布标准、目录的形式向公众公开承诺普遍均等的全民健身公共服务的内容、种类、数量和水平［19］。

2.3行政法规依据

按照国家体育总局官网2016年12月27日公布的《现行有效的体育法律法规、部门规章和规范性文件目录》（体政字〔2016〕150号），现行有效体育行政法规共8部，即《国家体育锻炼标准施行办法》《学校体育工作条例》《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》《外国人来华登山管理办法》《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》和《彩票管理条例》。其中，《国家体育锻炼标准施行办法》已被2017年3月21日公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国令第676号）废止，且该施行办法的内容已被国民体质监测和学生体质测试相关实施办法所覆盖，国家体育总局也制定了详细的体育锻炼标准的规范性文件，此处不再介绍。《外国人来华登山管理办法》《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》和《彩票管理条例》与全民健身工作的联系较少，本研究不再述及。以下就《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》和《学校体育工作条例》的情况做一简析。

2.3.1《全民健身条例》相关规定

《全民健身条例》自2009年10月1日起施行，是我国第1部专门针对全民健身领域系统、全面的立法。该条例共6章40条，从保障人民群众在全民健身活动中的合法权利，促进全民健身活动开展，提高人民身体素质的角度，对全民健身涉及的各个方面进行了规范［1］。《全民健身条例》规范的内容主要包括如下方面：

1.规定公民参加全民健身的权利。该条例第4条规定：公民有依法参加全民健身活动的权利。这是公民体育健身权利第1次得到中央层级立法的确认，也有学者认为，该条例明确规定了公民在全民健身活动中的权利［7］。因为，该条例第1条规定：为了促进全民健身活动的开展，保障公民在全民健身活动中的合法权益，提高公民身体素质，制定本条例。所以，结合条例第1条和该条例中的其他具体规定，将合法权益解释成相应的在全民健身活动中的权利，也有一定的理据。

2.明确各级政府发展全民健身的责任。如该条例第4条第2款要求地方各级人民政府依法保障公民参加全民健身活动的权利。第5条规定了中央和地方政府负责全民健身工作的职责，确认了国家对开展全民健身工作的管理职责与发展义务。该条例在《体育法》基础上还规定了如下全民健身制度：全民健身“三纳入”制度（即纳入本级国民经济与社会发展规划、纳入本级财政预算、纳入政府工作报告）、全民健身计划制度、公民（国民）体质监测制度、全民健身活动状况调查制度、全民健身计划实施情况评估制度、全民健身日制度、学生在校每天1小时体育活动制度、社会体育指导员技术等级制度和社会体育指导人员职业资格证书制度等。其中，全民健身计划制度、公民（国民）体质监测制度、社会体育指导员技术等级制度在《体育法》中已做安排，学生在校每天1小时体育活动制度在《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号）中确立，全民健身日在2009年1月《国务院关于批准设立“全民健身日”的批复》（国函〔2009〕6号）中已确立。

3.保证全民健身的体育场地设施。条例规定县级以上人民政府有计划地建设公共体育设施，方便群众就近参加健身活动。《〈全民健身计划纲要〉第二期工程（2001—2010年）规划》提出的建身边场地、抓身边组织、办身边活动的“三边”工程也得到了该条例的较好保障。条例还要求公共场所和居民住宅区配置的全民健身器材明确管理和维护责任人，避免法律责任上互相推诿。

4.对社会体育指导员制度做了基本安排。区分业余和职业两类社会体育指导员，业余类社会体育指导员实行社会体育指导员技术等级制度，职业类社会体育指导员实行国家职业资格证书制度。

5.全民健身与体育消费、体育产业得到立法链接，全民健身与竞技体育之间的关系得到进一步制度安排。

《全民健身条例》为与人民群众健身密切相关的全民健身活动站点、体育设施、经费来源、健身指导、安全保障等方面提供了法律依据，为全民健身国家战略的实施提供了制度基础。该条例颁布实施8年来，随着中央深化改革的推进，已经两次小幅度修改，均是针对第32条关于经营高危险性体育项目的规定，2013年，修改经营高危险性体育项目的主管部门为县级以上地方人民政府体育主管部门，突出“地方”权限，下放了国家体育总局在该领域的行政审批权［13］。2016年再次修改，增加了关于经营高危险性体育项目主体的规定，缩小经营高危险性体育项目需申请的主体为“企业、个体工商户”，删去了申请经营高危险性体育项目事前审批的规定［14］。此前，2015 年2 月24 日，国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2015〕11号），经营高危险性体育项目许可由工商登记前置审批改为后置审批。

2.3.2《公共文化体育设施条例》相关规定

《公共文化体育设施条例》自2003年8月1日起施行，是规范公共文化体育设施建设与管理的第1部行政法规。该条例共6章24条，规定了体育设施的规划与建设、使用与服务、管理与保护以及法律责任等内容。它的颁布实施，对于促进公共体育设施建设，满足人民群众日益增长的文化体育需求，增进人民身体健康，提高全民族文化素质和身体素质，具有重要意义［20］。公共体育设施是国家发展体育事业、开展全民健身活动的物质基础。1998年起，国家体育总局在调查研究的基础上，着手制定《体育设施管理规定》。1999年初，文化部开始起草《公共文化设施管理条例》，2000年上报国务院后，根据国务院法制办的意见，加入了保障公共体育设施的内容［27］。2001年后，国家体育总局、文化部和国务院法制办一起，就该条例的起草问题，召开研讨会、进行调研、邀请专家论证，并依据第5次全国体育场地普查数据提出的有针对性的立法建议，最终促成《公共文化体育设施条例》公布实施。

该条例将体育场馆列入文化设施的范畴，要求各级人民政府举办的公共体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算，鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育设施，确保体育设施建设的资金来源。条例要求公共文化体育设施应当根据其功能、特点向公众开放，并向社会公示开放时间和服务内容，实行体育场馆收费项目和标准审批制度，对于建设居民住宅区，要求应当规划和建设相应的体育设施。居民住宅区配套建设的体育设施，遵循“三同时原则”，即与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，条例设置了专家论证、上级政府体育部门审批、召开听证会等程序限制，并要求择地重建，迁建工作应当坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。对于违反以上相关规定的，在条例“第五章法律责任”中做出明确规定，确保条例规定得以执行。

2.3.3《学校体育工作条例》相关规定

学校体育是全民健身的重要组成部分，也有学者认为，学校体育是社会体育的基石，是体育工作的战略重点［25］。就全民健身立法而言，学校体育也是最早得到中央层级行政立法保障的领域。《学校体育工作条例》由原国家教委、原国家体委、财政部、人事部、建设部共同拟订，于1990年2月20日经国务院批准，原国家教委、原国家体委于1990年3月12日发布施行［17］。正如《关于实施学校体育工作条例的通知》（教体〔1990〕006号）所指出，《学校体育工作条例》是学校体育工作的基本法规。

该条例规定了学校体育的基本任务、基本原则、地位、组织管理、体育教师、奖惩等内容。尤其对学校体育的几种基本组织形式——体育课教学、课外体育活动、课余体育训练与竞赛，以及学校体育场地、器材、设备和经费做专章规定，要求各学校应当按规定配备体育教师、体育场地、设施和器材，体育场地必须用于体育活动，保障学校体育经费，保证学校体育的正常开展。条例要求学校体育工作应当面向全体学生，积极推行国家体育锻炼标准，建立学生体格健康检查制度，加强对学生体质的监测，保证学生每天1小时体育活动时间。

2.4地方性法规依据

地方性法规既有省一级的，也有“较大的市”一级的，随着2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）的修改，设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，因此，未来对全民健身相关的地方立法可能还有所增加。为集中讨论议题，本研究主要针对省一级的全民健身立法情况做一简析。

2.4.1地方性全民健身条例

自1995年《全民健身计划纲要》颁布实施后，上海、山西、江苏、湖南、云南、北京、天津、陕西、四川、浙江、安徽、内蒙古等部分省、市、区相继出台地方性的全民健身专门立法。2009年，国务院颁布《全民健身条例》后，又有吉林、甘肃、辽宁等省出台各自地方性的《全民健身条例》。近年来，江苏、四川、安徽、湖南、上海、浙江、内蒙古、北京等省、市、区还对地方性的全民健身条例进行了修改，陕西、山西等地也正在进行本省、市全民健身条例的修改工作，广东省正在研制起草《广东省全民健身条例》。

通过表2可直观地发现，大部分已出台地方性“全民健身条例”的省份，制定条例的时间要早于国务院《全民健身条例》的出台，从效果上来看，也确实对国务院《全民健身条例》的颁布有一定的促进作用。从数据上看，目前31个省、区、市（不含港澳台地区）中，17个制定了地方性全民健身条例，占54.8%。4个直辖市，除重庆外均已制定条例，占75%；而5个自治区中，只有内蒙古制定了《内蒙古自治区全民健身条例》，占20%；22个省（不含我国台湾地区）中13个省制定了地方性全民健身条例，占59.1%。上述数据基本反映了我国经济社会发展的状况，也反映了全民健身事业受经济社会发展因素影响的客观情况［10］。总体而言，制定了地方性全民健身条例的省份，其全民健身工作依据更加充分、保障更加有力。但是不能据此得出，没有制定地方性全民健身条例的地方，其全民健身工作开展的就不好。比如，福建省的全民健身工作，无论是体育设施、体育经费的保障，还是全民健身活动的开展都有声有色。即使没有全民健身专门性的地方性法规，各省份也可以通过《〈体育法〉施行办法》《体育发展条例》《体育设施条例》《体育经营管理条例》等地方性法规或地方政府规章保障全民健身发展。

地方性的“全民健身条例”相比国务院的《全民健身条例》，在调整范围、规范内容、立法技术等方面均有一定区别，这是由地方性法规和行政法规的性质与特定所决定的，主要表现在：

表2 全民健身地方性法规（省级）Table 2 List of the Sports For All Local Laws and Regulations

1.从立法的创造性和灵活性来看，地方性全民健身立法较《全民健身条例》要更强些。按照我国《立法法》的规定，行政法规是“国务院根据宪法和法律制定的”，地方性法规是有立法权的地方人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的”。由于两者制定的根据不同，体现在立法的自主性上就会不同。应当消除一种误解，即认为地方立法的自主性表现在内容上，就是解决中央尚无专门法律或行政法规加以规定的问题。地方立法自主性的范围，不是以中央是否有专门性法律或法规对某些事项加以规定为标准，而是以是否属于中央立法范围和是否属于地方立法范围为标准［32］。在《全民健身条例》起草过程中，就曾经争论过：虽然，部分地方性全民健身立法明确了公民享有体育健身的权利，但《全民健身条例》是否有权设定新的公民权利在我国宪法法律没有依据，所以，《全民健身条例》规定：公民有依法参加全民健身活动的权利。回避了设定体育健身权利没有法律依据的问题。

2.从立法的调整范围来看，地方性全民健身立法覆盖的事务要更加广泛。根据《立法法》，行政法规可以就下列事项做出规定：1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；2）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。因此，《全民健身条例》可以规定的事项包括：《宪法》第89条关于领导和管理体育工作的职权，《体育法》关于社会体育、学校体育、保障条件等与全民健身相关的规定。而地方性法规可以规范的事项包括：1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。因此，地方性全民健身条例在起草时，需要根据的不仅是《宪法》《体育法》，还包括《学校体育工作条例》《公共文化体育设施条例》等。尤其是第2项地方性事务，既具有地方针对性，又具有事务的全面性。笔者在比较地方性全民健身立法与《全民健身条例》时，就发现地方性全民健身立法普遍规定了一定篇幅的体育经营管理内容，而《全民健身条例》除高危体育项目的经营管理外，基本不涉及这块内容，且规定的该条还导致了《全民健身条例》的两次针对性修改。

2017年3月1日公布实施的《北京市全民健身条例》，较好地体现了行政法规与地方性法规的区别，及时全面地反映了北京市全民健身工作的现实需求、法律回应和制度设计。该条例以实施全民健身和推进健康中国建设两个国家战略为背景，围绕保障公民健康权益、满足公民健身需求为核心设定各类主体的权利义务。用专章内容明确市、区和乡、镇各级政府及体育部门或机构在全民健身领域的政府责任，列明各类社会主体在全民健身中的“社会促进”方式和作用，强调健身社会组织和团队在全民健身中的法律地位和活动方式，支持、引导和扶助公共健身场地设施建设、管理以及健身服务业的发展。实现了全民健身治理体系和治理能力的多项创新，提升了全民健身立法技术，堪称全民健身立法的典范。

2.4.2其他相关地方性法规

除地方性的全民健身专门立法外，有的省份还出台《体育发展条例》《学校体育促进条例》《体育经营管理条例》等。从现状来看，有的省份既有全民健身专门立法，也有全民健身相关立法，比如，山西省人大既有《山西省全民健身促进条例》，也有《山西省体育设施条例》和《山西省体育经营活动管理条例》，山西省政府还制定了《山西省体育竞赛监督管理办法》。有的省份虽然没有全民健身专门立法，却也对全民健身领域的立法给予较大关注。比如，黑龙江省人大制定了《黑龙江省体育发展条例》《黑龙江省体育经营活动管理条例》，并随着该省体育发展形势变化做了相应修正。这些相关地方性法规，为全民健身场地设施供给、活动组织举办、体育产业和体育消费提供了相应的法律保障。

全民健身的地方性法规除了省一级所定的以外，还有地市一级的，比如《苏州市市民体育健身条例》《哈尔滨市市民体育健身条例》《杭州市全民健身条例》《唐山市全民健身条例》《淄博市全民健身条例》等。

2.5政府规章依据

2.5.1部门规章依据

政府规章是全民健身法律法规中数量最大的一块，包括国务院组成部门和直属机构制定的部门规章和地方人民政府制定的地方政府规章。在全民健身领域，国家体育总局制定的现行有效的部门规章有《健身气功管理办法 》《社会体育指导员管理办法 》《举办体育活动安全保卫工作规定》《经营高危险性体育项目许可管理办法》和《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》。

2.5.2地方人民政府规章依据

我国共有34个省级行政区（其中：23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区），根据国家统计局2015年的数据，共有334（不含港澳台地区）个地级行政区划单位，2 850（不含港澳台地区）个县级行政区划单位［11］。因此，地方政府出台的全民健身相关法规就数不胜数了。有的省份虽然没有地方人大制定的省级全民健身条例，但是有省政府出台的全民健身管理办法，如，河北省人民政府于2001年制定了《河北省全民健身活动办法》，河北省体育局配套制定了《河北省全民健身活动办法实施细则》。从制定时间来看，比大部分省份出台地方性全民健身条例的时间都要早。有的省份，有地方性全民健身专门立法，其他相关规范则由省政府出台。比如，江苏省人大出台《江苏省全民健身条例》，江苏省政府制定《江苏省体育经营活动监督管理规定》《江苏省体育设施向社会开放管理办法》。

政府规章是全民健身法律法规体系中数量最庞大的部分，未来这一数据还将进一步增大。政府规章在全民健身工作中的作用是不容忽视的。部门规章对某行业、某领域，地方政府规章对某区域、某事务的具体指导、规范作用最直接，正因如此，在以后的工作中更应重视和呼吁全民健身政府规章的制定与保障。

3 实施全民健身国家战略的政策文件保障

政策和规范性文件不属于我国法律体系的组成部分，不具有司法适用的效力。但是在我国体育实践中，中央政策和政府及其组成部门发布的规范性文件，仍具有具体的指导作用和保障效果。该类文件是全面推进实施全民健身国家战略不可或缺的部分。

3.1中央政策文件

中央政策文件是指由中共中央或国务院发布的文件，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的文件，也视同中央文件。新中国成立以来，体育一直受到党和国家领导人的重视。1952年，毛泽东同志题词“发展体育运动 增强人民体质”，指明了体育发展的目的和方向。1954年，中共中央批转《中央体委党组关于加强人民体育运动工作的报告的指示》，此后，中共中央、国务院又10余次批转中央体委的文件［12］。1984年，中共中央下发《关于进一步发展体育运动的通知》（中发〔1984〕20号），指出必须坚持普及与提高相结合的方针，采取有力措施，使体育运动不断向新的广度和高度发展，要积极发展城乡体育活动，努力提高人民健康水平。该文件发布后近20年间，包括全民健身在内的体育工作在中央政策中的能见度一直不高。

迈入21世纪以来，我国开始进入经济新常态发展期，国家关于供给侧结构性改革不断深化，体育作为一种新的经济增长领域，纳入整体改革大局。同时，伴随人们生活水平提高，生活方式也日渐发生变化，全社会的体育健身和消费意识明显增强，全民健身的最好机遇期已经到来。2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将全民健身上升为国家战略，为体育改革纵深发展，普及和推动全民健身提供了更高的平台。

表3列举了21世纪以来，与全民健身相关的中央政策文件。健康和消费成为上述中央文件的两个最重要的关键词。中央希望通过重视学校体育工作，提升青少年体质健康水平和全民族身体素质；通过刺激体育消费，推动体育产业发展，推进全民健身，实现全民健康。虽然中央连续出台相关政策，但是，制约全民健身发展的各种阻力仍然较多。2016年8月19日，习近平同志在全国卫生与健康大会上指出，没有全民健康就没有全面小康，强调要把人民健康放在优先发展的战略地位， 提出全民健身和全民健康深度融合，积极推进健康中国建设。在随后发布的《“健康中国2030”规划纲要》中专章规定“提高全民身体素质”，实现了“健康中国”与“全民健身”的无缝对接。

表3 近年来全民健身相关的中央政策文件Table 3 List of the Sports For All-Related Central Government Policy

2002年，中央在筹备和举办北京奥运会的过程中，要求各级党委、政府要以此为契机，进一步加强和改进新时期体育工作。下发《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发〔2002〕8号），要求群众体育以全民健身为目标，广泛开展体育活动，不断提高全民族的健康水平；并指出，开展全民健身活动，增强人民体质，是体育工作的根本任务，是利国利民、功在当代、利在千秋的事业。体育工作一定要把提高全民族的身体素质摆在突出位置。以该文件为起点，全民健身工作在中共中央、国务院的政策能见度显著提升。

2007年，以迎接2008年北京奥运会为契机，中央下发《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发〔2007〕7号），要求高度重视青少年体育工作，认真落实加强青少年体育、增强青少年体质的各项措施，加强领导，齐抓共管，形成全社会支持青少年体育工作的合力。该意见号召广泛开展“全国亿万学生阳光体育运动”，并由中央设立专项资金组织实施，要求切实减轻学生过重的课业负担，确保学生每天锻炼1小时，通过各方努力使北京奥运会成为广大青少年积极参与、推动全民健身运动迈上新台阶的奥运会。

2010年，国务院办公厅下发《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号），要求努力满足广大人民群众日益增长的多元化、多层次的体育需求；坚持体育事业与体育产业协调发展，在加强体育公共服务、不断提高服务能力和水平的同时，不断增加体育市场供给，努力向人民群众提供健康丰富的体育产品；形成体育公共服务与市场服务相互结合、体育事业与体育产业协调发展的良好局面。意见对于培育体育健身市场，培养体育健身意识，引导体育消费等制定了具体举措，在公共体育设施建设和管理、开放与维护，重点人群的体育健身活动开展，用水、用气、用电、用热等政策优惠提出了具体要求。

2012年，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、财政部、国家体育总局等4部门《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》（国办发〔2012〕53号），该意见要求充分认识加强学校体育的重要性，明确加强学校体育的总体思路和主要目标。该意见设定了一些具体性指标，比如，让每个学生至少学会两项终身受益的体育锻炼项目，养成良好的体育锻炼习惯和健康的生活方式。提出学校体育场地设施总体达到国家标准，从课程、师资、设施、风险管理等4个方面的体系建设，全面落实和加强学校体育。

2014年，国务院下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）。该意见明确提出，为了创造发展条件，营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略。主要围绕“想健身”“哪健身”“能健身”“会健身”4个方面阐述落实全民健身国家战略的基本思路［9］。鼓励日常健身活动，引导群众养成健身习惯，营造健身氛围；要求丰富市场供给，加大场地设施投入，降低消费门槛，推动公共体育设施向社会免费或低收费开放；普及科学健身指导，加强推广运动处方，促进康体结合、多业融合发展；鼓励交互融通，并进一步研究鼓励群众健身消费的优惠政策。意见提出了相关具体性指标，比如，到2025年人均体育场地面积达到2 m2，经常参加体育锻炼的人数达到5亿，在城市社区建设15分钟健身圈，新建社区的体育设施覆盖率达到100%。推进实施农民体育健身工程，在乡镇、行政村实现公共体育健身设施100%全覆盖。

2016年，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，旨在推动健康服务供给侧结构性改革，要求卫生计生、体育等行业要主动适应人民健康需求，深化体制机制改革，满足人民群众不断增长的健康需求。《“健康中国2030”规划纲要》设专章规划如何“提高全民身体素质”，通过完善全民健身公共服务体系，广泛开展全民健身运动，加强体医融合和非医疗健康干预，促进重点人群体育活动等4节内容，具体设计全民健身如何纳入健康发展规划。纲要要求统筹建设全民健身公共设施，推行公共体育设施免费或低收费开放，确保公共体育场地设施和符合开放条件的企事业单位体育场地设施全部向社会开放。加强全民健身组织网络建设，扶持和引导基层体育社会组织发展。继续制定实施全民健身计划，普及科学健身知识和健身方法，推动全民健身生活化。实施国家体育锻炼标准，发展群众健身休闲活动，丰富和完善全民健身体系。发布体育健身活动指南，建立运动处方库，发挥全民科学健身在健康促进、慢性病预防和康复等方面的积极作用。制定实施青少年、妇女、老年人、职业群体及残疾人等特殊群体的体质健康干预计划，实施青少年体育活动促进计划。

2016年，国务院办公厅还下发了3个与全民健身相关的政策文件，即《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》和《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》分别就推动学校体育改革发展，促进学生身心健康、体魄强健，推动健身服务消费、体育与旅游融合发展，丰富节假日体育赛事，促进体育场馆开放等方面做了进一步协调安排。

3.2政府部门的规范性文件

中央提出将全民健身上升为国家战略，政策方向非常明确，但是，如何将政策落地，确保相关政策措施得到贯彻实施是个难题。我国的政策法规普遍存在立法语言模糊的情况，需要有更多可行的方式尽可能减弱模糊性的消极作用［18］。为实施全民健身国家战略，还需要政府相关部门，密切配合、配套出台相关实施办法，协力推进。

表4列举的国家体育总局、国家发展改革委、财政部、教育部、国家旅游局、国家税务总局、国家新闻出版广电总局等出台的规范性文件，与以往支持体育的政策和规范性文件相比呈现下述3个新的特点。

表4 国务院各部门贯彻落实 《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》 配套规范性文件Table 4 List of the Supporting Normative Documents Issued by State Sports General Administration and the State Council Departments for the 46 Document

续表4

1.政策融合度提升，多部门联合制定文件的比例较大，体现促进融合发展、协力发展，鼓励交互融通、协调发展的国家战略发展氛围。体教结合、体旅结合、体医结合等融合发展理念贯穿各文件，除了传统与全民健身相关的行业领域外，支持金融、地产、建筑、交通、制造、信息、食品药品等企业开发体育领域产品和服务，全民健身辐射的行业和领域更加广泛。

2.政策惠民性明显，制度给力激发全民健身热情，助推全民健身发展。大部分规范性文件直接涉及“钱袋子”。为推动场馆开放，鼓励免费、低收费开放公共体育场馆，中央设立专项资金补助；为鼓励举办群众性体育活动，取消商业性和群众性体育赛事活动审批，不允许向群众性体育活动收取任何费用；为降低体育产业主体的成本，从税费价格、土地政策等方面向体育产业倾斜，最终惠及民生。

3.政策及时性较强，各部门的配合度较高。2014年国发46号文发布后的2年间，中央政府各部门26项配套文件相继出台，涉及体育场馆、赛事审批改革、足球改革、学校体育等多个攻坚领域，及时解决了不利于体育产业发展的障碍性问题。

从国家体育总局的层面看，现行有效的规范性文件共142件，约100件与全民健身工作直接相关。比如，重点规范性文件：《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》《国民体质监测工作规定》《农村体育工作暂行规定》《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》《国家体育总局关于加强和改进群众体育工作的意见》《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》《体育赛事管理办法》《国家体育总局关于加强青少年体育增强青少年体质的实施意见》《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》等。这些规范性文件对于国民体质监测、农村体育工作、体育赛事管理、体育场地供给、青少年体育发展等领域具有重要的指导作用。

4 全民健身国家战略政策法规体系的完善空间与改进建议

通过对相关法律依据、中央政策、部门规范性文件的梳理，可以发现，实施全民健身国家战略的政策法规体系已经基本形成。这个体系以《宪法》为龙头，以《体育法》《公共文化服务保障法》为核心，以《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》和《学校体育工作条例》为主干，以地方性全民健身法规和政府规章为支持，以中央政策和部门规范性文件为保障，整个体系依据清晰、保障有方，为实施全民健身国家战略提供了较好的制度基础和依据。然而，笔者也发现，这个体系从定位、内涵、实施到走向仍存在一些问题，需要针对问题在整个战略体系的构建上发挥政策的顶层设计功能。

4.1现行体系的完善空间

1.全民健身的目标定位体现了基础性、实用性特征。将全民健身视为提升人的健康素质的一种途径和手段。体育和健康的关系，在古希腊时期，已经得到苏格拉底、亚里士多德等先贤的赞赏，但是，现代体育的发展，有没有超越这些内涵？日本体育法的发展，或许能够提供一些借鉴［4］。在日本，国民参加体育运动的权利主要集中在3个宪法依据上，即幸福追求说、生存权说和学习权说［29］。2011年，日本修订后的《体育基本法》，在序言中明确提出，要通过体育运动创建一个全体国民享受幸福和圆满生活的社会，该法第1条规定体育运动以促进国民身心健康发展和快乐活泼的国民生活为目的。上述两点在《体育基本计划》中被反复强调［34］。2012年11月15日，习近平总书记在同中外记者见面时的讲话中提到“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标［28］”。通过多年来的努力，我国实现了全民健身与全民健康的无缝对接，下一步还需要将全民健身和全民幸福感联系到一起，将全民健身与人的快乐、幸福生活联系到一起，将全民健身与“美好生活的向往”联系到一起。这样的定位才无愧于全民健身真正的民心所向。

2.全民健身的政策法规体系近年来开始有突破条块分割的行政权力体系，从国家战略角度制定全民健身的政策法规。但体育部门与其他部门相互协同的全民健身政策长效机制还需逐步确立。全面实施全民健身国家战略必须从体育部门办体育，走向政府、社会、市场共同办体育的格局，要乘绿色发展、共享发展东风，创新全民健身的协同联动机制体制，统筹政府、社会、市民3大主体，“三只手合力”推进全民健身事业发展［15］。在实施全民健身国家战略的过程中，国发46号文发挥着统领作用。国务院下发该文件后，各省、区、市基本转发了该文件，但是，到了市、县一级再转发的情况就不如人意了。文件的下发如此，文件的执行落地就更加困难，这与体育改革在地方层面的迟滞性现象相吻合［6］。就以该文件中提出的“体育场馆等健身场所的水、电、气、热价格按不高于一般工业标准执行”为例，在实践中的落实情况就不尽如人意。广州市发展改革委、水务局、体育局联合下发了《关于明确我市体育健身场所用水价格标准的通知》（穗发改〔2016〕730号），要求对提供器械健身服务、健身操服务、健身舞蹈服务、瑜伽功及类似健身服务、其他运动健身服务的体育健身场所及其配套设施用水不再列入特种用水范围，按非居民生活用水类别价格标准执行。但是，类似这种地方政府多部门联合下发通知，切实降低体育产业成本、刺激体育消费、促进全民健身的行动在全国并不多见。

3.全民健康法律法规体系在对现有政策资源进行整合方面，还需突出政策索引机制，强化实际可操作性。2007年，欧盟委员会发布《体育白皮书》，它是欧盟委员会在体育领域的首个综合性文件，主要目标是增强体育在欧盟政策制定中的能见度［5］。欧盟《体育白皮书》的一个重要实效性经验，是在欧盟正实施的53个政策项目中植入体育元素，并清晰地将这53项计划独立汇编成《“皮埃尔·德·顾拜旦”行动计划》，作为《体育白皮书》的配套文件。这为白皮书自身确立了重要理念，提供了丰富的政策信息［33］。2014年10月国发46号文颁布，给各相关部门提出了要求，却还没有直接整合各部门的政策行动，仍待各部门跟踪配套，客观上导致了国发46号文的迟滞效应。而且，国发46号文并没有直接开发新的政策资源，必须有其他政策文件跟进配套、补充。比如，该文件规定“体育场馆自用的房产和土地，可享受有关房产税和城镇土地使用税优惠”，却不具体规定按照什么标准、条件和依据享受优惠，直到财政部国家税务总局下发《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》（财税〔2015〕130号）才使该规定落实。又如，该文件强调体育政策所涉及的体育组织、场地、活动等3要素，却忽视了全民健身参与者——人的要素。没有人的参与，全民健身无从谈起。目前，我国实行每日8小时、每周40小时工作制。看似公民参加体育健身的时间非常充裕，实际上，工薪阶层的日常生活节奏非常紧张，随着城市扩张、人口剧增，城市交通拥挤，公民将大量的时间浪费在了上、下班的路途中。如果实行部分行业错峰上、下班，延长休闲时间，缩短工作时间，将有可能利用起这些时间，节约巨大的社会成本，如果将这些时间用于全民健身活动，将更有效的推广全民健身、提升全民体质。

总之，该体系缺乏从观念、决策、实施、保障到评估、监督、反馈的全方位构建的系统认识，尤其在政府责任、协同配合、权利保障等方面语焉不详。各级政府面对全民健身国家战略的机遇与挑战，需要进一步提高运用政策法规、依法治理体育的能力。

4.2改进建议

4.2.1构建全民健身法治体系

这个体系包括全民健身的价值定位、法律依据、运行保障、权益救济、权力监督、评估反馈和行业自治等各个子体系和构成部分。

在价值观念上，将体育健身作为人们追求幸福、享受快乐生活、增进健康的一种生活方式，培育全民健身的社会氛围和法治环境。

在法律依据上，加强群众健身的宪法保障，把全民健身国家战略用法律形式确定下来，使全民健身的主体、活动和行为都有法律保障，通过行政法规、地方性法规和政府规章细化、落实全民健身的法律规定，利用政策融合各类政府、社会和市场资源，形成合力发展全民健身。

在运行保障上，从体育组织、场地、经费、活动等方面合理配置资源，创造条件有效推动全民健身。

在权益救济上，在人民调解、法院诉讼等机制基础上，探讨构建新型体育仲裁调解机制，解决全民健身中的体育纠纷，形成通畅的全民健身权益救济机制。

在权力监督上，廓清体育权力清单、规范体育权力运行、限制体育权力行使的裁量权范围、实行重大体育行政决策合法性审查机制和责任追究机制，建立行政监督、司法监督、监察委监督和社会监督一体化的权力运行监督体系。

在评估反馈上，通过全民健身活动状况调查，《体育法》《全民健身条例》《全民健身计划》贯彻实施检查等机制，综合调查结果，向全国人大、国务院及时、准确、完整反馈调查结果，切实加强全民健身政策法规执行效果评估，发挥评估反馈作用。

在行业自治上，尊重体育特殊性，发挥体育社会组织功能，加强体育志愿者队伍建设，形成职业体育反哺群众体育的机制，利用社会和行业力量全面推动全民健身国家战略相纵深发展。

4.2.2提高全民健身治理能力和政策协调机制

提高政府运用法律和政策杠杆合理配置全民健身资源的治理能力，明确政府在全民健身中的责任，加强政策的针对性、指向性和操作性，建立部门协同、长效实施的全民健身合作对话机制。

在政府责任上，全民健身作为一项列入国家战略的公共服务，政府在推进全民健身中应当发挥主导作用，在全民健身工作的领导、保障、管理和监督方面负有责任，须做好全民健身政策、规划、计划的制定和实施，协调全民健身工作的各种关系，履行好公共服务职责，同时应明确政府在发展全民健身中所负有的尊重义务、给付义务、实现义务和保护义务，以及违反义务后所应承担的法律责任。首先，政府要尊重群众按照自己的文化传统和宗教习惯选择要参加的体育健身活动，扩大公共体育服务的供给，增加群众健身的选择机会和平等参与机会。其次，政府要履行宪法和法律规定的国家发展群众体育、开展全民健身的责任，提供政策、法律和行政管理支持，为全民健身提供场地、设施、财政和指导服务，确保各级政府全民健身“三纳入”。再次，组织实施《全民健身计划》，扩大全民健身的覆盖面和影响力，增加全民健身在政府决策中的能见度，继续推进全民健身“三边工程”，努力构建亲民、便民、利民的全民健身服务体系。最后，切实保护公民参加全民健身活动的权益，发生纠纷的，要提供通畅的申诉、复议、信访和诉讼途径，发挥国家保障和监督全民健身的职能。

在协调机制上，体育部门要从具体发展全民健身工作中解脱出来，转变政府职能，做好全民健身政策、规划的制定、实施与评估工作，提高体育部门体育公共服务能力，强化体育部门在政府体育工作中的协调、指引作用。重视关切全民健身利益相关者，尝试建立全民健身部际联席会议制度、信息抄送和共享机制、社会对话和咨询机制，夯实全民健身政策基础，确保全民健身政策顺利推进落实。

4.2.3提升全民健身政策的创新和应用水平

体育部门要时刻准备用“火眼金睛”解读各种公共政策文件，梳理、汇编各级政府及部门出台的可以为全民健身所用的《政策适用指导手册》，善于将全民健身工作融入至所有公共政策中，提升全民健身在政府工作和政策制定实施中的能见度。比如，“健康中国”可以推动体医融合，发展体育康复、健身服务、运动诊所、运动营养等产业，促进体育健身；“特色小镇”可以加入体育元素建成“体育（特色）小镇”；城市发展可以增加体育场馆、体育公园等基础设施建设，以举办群众性、商业性的知名体育赛事等方式用体育名片宣传、释放城市发展正能量等。

通过建立科学合理、协调完善的全民健身政策法规体系，营造全民健身发展氛围，提高全民健身的政策法律地位，以“全民健身入万策”的宗旨和工作思路，发挥体育健身在人格塑造、健康促进、经济发展、社会融合和对外交往等各方面的功能，为全民健身促健康，全民健康促小康夯实基础，发挥两个国家战略助推实现小康社会的目标。

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Research on the Policy and Legal System of Sports For All National Strategy

Through using the method of literature review and survey，this paper combed out the policy and law system of the Sports For All National Strategy which formed more than 30 years in China. The system takes the constitution as the lead，“Sports Law”，“Public Cultural Services Guarantee Law” as the core，“National for All Regulation”，“Public Culture and Sports Facilities Regulation” and “School Sports Regulation” as the backbone，Local fi tness regulations and government ordinances to support，the central policy and governmental departmental normative documents for the guarantee. The results show that the system provides a good institutional basis and accordance for the implementation of the Sports For All National Strategy. While，there are the following disadvantages：Firstly，the goal of Sports For All positioning pragmatism，lack of advance awareness and humanistic care；Secondly，there is no breakthrough in the division of administrative bureaucracy；Thirdly，the lack of specifi c policy resources，the specifi c direction，but the lack of fi tness development of the forward-looking，systematic understanding. The research puts forward the following recommendations：to set up rule of law system for national fi tness，to improve the governance ability of Sports For All and policy coordination mechanism，to enhance the Sports For All policy innovation and application level，with the above three aspects to perfect China’s Sports For All policy and legal system，to promote the full implementation of Sports For All national strategy.

sports for all；national strategy；policy and legal；system

G80-05

A

1000-677X（2017）04-0074-13

DOI

10. 16469/j. css. 201704009

2017-01-26；

2017-03-16

国家社会科学基金重大项目（16ZDA225）

陈华荣，男，副教授，博士，主要研究方向为体育法学，

E-Mail:huarong0324@126.com。

运城学院 政法系，山西 运城 044000

Yuncheng University，Yuncheng 044000，China.