大数据环境下我国政府开放数据的发展策略研究

缪瑞生

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

大数据环境下我国政府开放数据的发展策略研究

缪瑞生

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

在大数据环境下国内外政府开放数据的基本情况的基础之上，借鉴了发达国家政府开放数据的实践经验，从制约我国政府开放数据发展的因素入手，在政策、法律、知识共享许可、开放平台和数据管理等方面探讨了构建我国政府开放数据的路径和策略，期望对今后学者的深入研究提供参考和借鉴。

大数据 政府开放 政策 法律 策略

数据是国家发展的基础性资源，被称为21世纪的“砖石矿”。2017年1月17日，工信部发布了《大数据产业发展规划（2016—2020）》全面推进大数据发展，信息产业正处于加速变革期，大数据技术和应用处于创新突破期，我国大数据产业面临着重要的发展机遇。在这样的背景下，推进政府开放数据发展，探索在大数据环境下我国政府推行数据开放行之有效的策略，对提升政府治理能力、优化民生公共服务、促进经济转型和创新发展具有重大意义[1]1。

一、构建我国政府开放数据的政策体系

1.政策目标的确立。凡事预则立，不预则废，纵观国外发达国家政府开放数据的发展过程，无不是从一开始就制定符合本国国情的科学的、合理的目标，有的放矢。其中美国政府以开放与合作作为主要目标，以开放带动合作，通过国内外的深度合作加强开放。英国政府认为透明是政府开放数据的核心，只有政府透明才能提高公众对政府的信任，从而提高政府的执政水平。加拿大政府以开放、参与和创新作为政府开放数据的主要目标，认为全民参与是政府开放数据的核心内容。欧盟的政府开放数据政策则是以创新、经济发展和政务公开为核心目标。澳大利亚政府开放数据政策注重民主，认为公众的参与监督可以促进政府开放，并达到可持续发展[2]28。各国的政府开放数据目标如表1所示。

表1 发达国家政府开放数据政策目标表

借鉴国外发达国家的经验，结合我国国情，笔者认为我国政府开放数据政策应该以开放、透明、参与和创新为主要目标，因为开放透明，是政府开放数据的初心所在，本质所在，能有效地预防政府腐败。社会各界与公众的参与，使政府开放数据能源源不断地吸取民间智慧，使政府开放数据始终符合广大人民群众的根本利益。只有强调创新，注重创新，才能促进政府不断开发数据、挖掘数据，才能发现数据的潜能，在大数据中发现财富。

2.政策制定主体的确立。由于我国政治体制的原因，我国政府开放数据制定的主体一直由政府担任，一定程度上影响了政策制定的科学性以及政策执行的有效性。纵观国外发达国家，大多都积极调动了一切可以参与政策制定的主体，如企业、高校、社会团体等等，充分利用了多元政策制定主体的作用。政策制定主体的多元化，可以使与政策相关的利益者在政策制定博弈的过程在，利益基本上达到平衡，保证了各方的诉求都能在政策中得到体现，有利于缓解社会矛盾，也有助于政策的推广与执行[3]384。那么，要落实政策制定主体的多元化，首先政府要保证参与政策制定主体的平等参与的地位，社会制定主体不受政府制约。其次要建立多元主体之间有效的交流平台。政策的质量高低很大程度上取决于制定主体之间的沟通和交流情况，在我国的政治体制下，往往是政府部门一家独大，其它制定主体人微言轻。最后要把政策制定主体多元化参与机制形成一个法定的程序，以一种规范化的形成要求各个制定主体有序参与，避免不理性的情况发生。

3.政策内容的设计。我国在公共政策的内容方面，一直以来都存在着内容过于宽泛，细节不够具体的问题，导致执行起来可操作性不强，很多地方容易打擦边球，严重影响了政策的有效运行和评估。

因此，在设计政府开放数据政策的内容时，我国政府应该吸取前车之鉴，将政策的内容具体化、细节化。

通过查阅国外发达国家的政府开放数据政策，笔者认为，我国的政策开放数据政策内容应该包括以下几个方面：①政府开放数据的原则，原则是政府开放数据具体执行时的依据和准则。②政府开放数据的范围，通常是指机密信息之外的与公共事物密切相关的数据。③政府开放数据系统的设计。④数据安全和个人隐私保护机制。⑤政策的执行机构。我国应该设立一个专门管理政府开放数据的机构，统筹规划、科学指导政府开放数据的一切事务。⑥资金来源。政府开放数据的数据收集整理、开放平台的建设和维护、数据的挖掘和创新等方面，都需要投入大量的资金，取之有道且充足的资金来源是保证政府开放数据可持续进行的重要保障。⑦具体的行动方案。政策目标的实现需要分解一些具体的、可行的方案支持。⑧问责机制。可以设立内部和外部的监督机构，保证政府开放数据始终在符合广大人民群众利益的道路上行驶。

4.政策的实施。政策的实施方式主要有两种，一种是自上而下的实施方式，一种是自下而上的实施方式。自上而下的实施方式通常是由权力部门主导，以法律和规定作为后盾，在实施方面具有很强的强制性。自下而上的实施方式则具有非强制性的特点，不依靠法律而是依靠社会的监督和舆论的压力，注重多方的互动，鼓励地方政府“因地制宜”，不过多受中央辖制，具有更多的灵活性。我国大多公共政策的实施，都是采用了自上而下的实施方式，但是事实上效果并不好，而国外发达国家则青睐于自下而上的实施方式，其过程更加具有弹性，相对更加灵活，公众比较满意[4]203。从国际经验以及我国的具体政治体制来看，笔者认为我国应该允执厥中，采用自上而下和自下而上相结合的方法。一方面中央政府统筹规划，把握政府开放数据的整体目标，制定具体的行动方案指导地方政府开展工作，宏观上调控，一方面鼓励地方政府之间相互学习，鼓励政府与企业间的合作开放，设立专门的开放平台，鼓励公众也参与进来，开通政府与公众之间的交流。

5.政策的评估。政府开放数据政策的评估对我国政府开放数据政策的发展具有十分重要的作用，不仅可以反映政府开放数据工作的质量和效果，还可以为优化政府开放数据政策提供参考和依据。

那么要制定一个良好的评价系统，笔者认为要从政策评估的主体和指标设计入手。

长期以来，我国政府开放数据的评估主体由政府主导，往往在评价的过程中只注重政府自身的利益诉求，而忽视了社会组织和公众的利益诉求，因此给出的评价不完整、不客观、不公正。因此，我国应该建立评价主体多元化的体系，在政策评估中邀请企业、高校、科研院所等利益相关者加入，充分尊重每一个主体的立场和评价角度，保证其他主体的评估不受政府的评估影响，这样的体系有助于主体之间相互弥补自身的信息缺失，评估的结果更加准确，更加具有科学性和客观性。科学的评价指标设计也是政府开放数据政策取得成功的关键，由于政策的评价是对政策整个过程的评估，因此在设计指标时应该注意完整性原则和扩展性原则。完整性原则是在指标的设计上，既要包含从制定到实施全过程的静态指标，也要包含反映过程逻辑推进的动态指标。扩展性原则是指指标有一定的灵活性，能根据不同的评价主体和不同的评价对象，在不同的政策阶段进行增加或删改的活动[5]55。

二、制定和完善与政府开放数据相关的法律

1.政务信息公开相关法律的制定和完善。目前我国还未在国家层面上出台过关于政府信息公开的法律，只发布过一些规范性文件，如2006年发布的《2006-2020年国家信息化发展战略》，2007年发布的《中华人民共和国信息公开条例》，2015年的《政府信息公开工作要点》和《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，只有少数地方政府颁发了地方性的法规，严重阻碍了我国政府开放数据的发展[6]78。因此，我国应将政府信息公开的法律层面从地方上升到中央，把信息公开的范围扩大到所有的政府机关，对全国性的政府开放数据工作起到指导和规范。

2.网络安全相关法律的完善和制定。由于政府开放数据是在网络环境下进行的，是一个开放、动态的系统，随着网络技术发展，数据挖掘和分析技术的出现，在信息成为可以产生财富和智慧的同时，数据安全问题也随着凸出，机密数据泄露、数据被篡改、黑客攻击数据库等事件时有发生[7]44。在隐私保护方面，我国还未出台专门的关于网民隐私保护的法律，数据安全方面，我国的法律虽有涉及，但是随着时代的发展，新的信息安全问题层出不穷，旧有的信息安全法已经不能满足时代的需求，不能解决新出现的问题。因此，我国要重新制定新的信息安全法，或根据当前的形势对旧有的信息安全法做修改补充，以及尽快制定关于网络个人隐私保护的法律，为我国政府开放数据营造健康环境。

三、制定我国知识共享协议

在外国，知识共享的理念受到广泛的认可，国外的实践经验证明，知识共享不仅不会有损著作人的权益，还有益于知识的传播，利益大众，为社会的进步做贡献。知识共享最主要的制度性保障就是建立知识共享协议，知识共享协议主要包括署名、非商业性使用、禁止演绎、相同方式共享四种要素，根据这四种要素的组合，通常分为六种协议类型：署名；署名—非商业性使用—禁止演绎；署名—非商业性使用—相同方式共享；署名—非商业性使用；署名—禁止演绎；署名—相同方式共享；类型介绍如表2所示。

我国应该借鉴国外的做法，将知识共享许可纳入我国政府开放数据的工作中去，知识共享许可有助于增加政府开放数据的开放程度，促进知识的重复利用和创新，使知识发挥出更大的价值，这也是政府开放数据的题中之义。首先，我国政府应该借鉴国外的政府经验，如英国的《政府开放许可框架》，加拿大的《开放许可协议》等，出台相应的知识共享许可的政策，保障著作人的利益，给使用者提供方便，保障知识共享在政府开放数据中能够有效实施[8]66。其次，要正确划分数据的版权归属，不同机构产生的数据属性不同，版权归属不同，所适合的协议类型就不同，砍柴不误磨刀功，一定要调研清楚机构的数据的产生流程，明确它的版权归属，才能使之匹配到合适的协议类型，制定出最优的版权管理方案和行之有效的许可。最后，政府要在网站上采用知识共享协议发布公众需求的信息，这样的做法一方面为政府开放数据提供了合理合法的工具，另一方面给公众使用数据和数据创新提供了保障。澳大利亚在其开放数据网站了以署名—非商业性使用—禁止演绎的方式提供数据供公众在线获取，取得了良好的效果。

表2 知识共享协议类型表

四、建立我国的政府开放数据平台

我国目前在国家层面上尚未建立一个统一的政府开放数据平台，已严重制约了我国政府开放数据的发展，因此我国应该尽快建立国家政府开放数据平台，统一管理、统一规范政府开放数据。首先，要建立纵向和横向分布式管理的集成系统，纵向上，形成中央、省、市的数据供应链，横向上，形成各兄弟部委数据共享和合作机制，避免数据重复建设和信息孤岛问题。其次，要加强语义网技术的应用，提升对数据的整合、分类、关联、挖掘、分析的能力，提高用户查找数据的准确性。再次，要建立统一的数据管理部门。因为网站是横纵集成系统，涉及到多省市、多部门，没有一个专门的部分负责数据的核实与发布，很可能会造成隐私安全不能保障或执行效率低下等问题。最后，要加强对数据人才的培养和引进。就全球的情况来看，数据人才的短缺成为各国的普遍现象，据美国麦肯锡公司的报告，到2018年，美国对于数据人才的缺乏量将达到14万—19万人。相对于美国，我国数据人才的缺乏更加严重[9]33。因此我国高校和科研机构应该加紧培养数据人才，不仅要培养他们的理论素养，更要培养实践能力，重点要加强培养数据人才处理分布式文件系统工具的能力，掌握Java、Python和Pig等编程语言，掌握新型数据库工具，如Vertica和MongoDB等。

五、鼓励公众参与

政府开放数据要鼓励公众参与，“以人为本”。政府开放数据的主要目的和核心精神就是服务大众，通过公众的参与和协作政府工作，发现公众的需求以及对政府开放数据质量的反馈，从中吸取民间的智慧，可以更好的满足公众的个性化需求和提高数据质量。在国外一些发达国家，如美国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等，都采用了积极的举措，来促进公众参与政府开放数据，我国可以借鉴他国的方法和途径，他山之石，可以攻玉。国外推广政府开放数据举措如表3所示。

表3 发达国家鼓励公众参与政府开放数据的方式

[1]迪莉娅.大数据环境下政府开放数据研究[M].北京：知识产权出版社，2014.

[2]杨东谋，罗晋，王慧茹，等.国际政府数据开放实施现况初探[J] .电子政府2013(6).

[3]Napoli M P,Karaganis J.On Making Pulicy With Publicly Available Data:the Case of U.S. Communications Policymaking[J].Government Information Quarterly,2010(27).

[4]戴伊·R.托马斯.自上而下的政策的制定[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]王建容.我国公共政策评估存在的问题及其改进[J].行政论坛，2006(2).

[6]迪莉娅.我国数据开放产业发展研究[J].科技进步与对策，2014(4).

[7]王忠.美国推动大数据技术发展的战略价值及启示[J].中国发展观察，2012(6).

[8]USA.Open Data Policy-Managing Information as an Asset [R].2013-5.

[9]UK HM Government.Open Data White Paper Unleashing the Potential [R].

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.06.02

国家社会科学基金重点项目“开放数据与数据安全的政策协同研究”(项目编号：15ATQ008)。

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2016-11-15