对中国国家主席制度变迁的回顾与思考

许 丰

(中国人民大学 国际关系学院，北京 100872)

对中国国家主席制度变迁的回顾与思考

许 丰

(中国人民大学 国际关系学院，北京 100872)

中国国家主席制度自20世纪50年代设立以来，经历了从实权体制到虚权体制，再到现今“三位一体”体制的演变。这一演变反映出不同时期的制度设计者在对现代国家元首制度认识上不同程度的局限性以及国家主席制度与中共一元化领导体制间的紧张关系，国家主席制度对中国党政领导体制的适应程度直接决定了国家主席制度的兴衰存废。在总结历史经验的基础上，90年代确立了“三位一体”领导体制，这种制度安排有利于适应中共最高领袖对国家事务的一元化领导。

国家主席制度；实权元首；虚位元首

中国国家主席职位设立于1954年第一次全国人大期间，从1954年宪法的相关规定来看，国家主席实际上发挥着国家元首的职能，①所以，中国国家主席制度就是事实上的中国国家元首制度。自20世纪50年代至今，从设立初期的实权体制到虚权体制，及至当今的“三位一体”体制，中国国家主席制度经历了复杂的演变过程。这一演变过程反映了两个问题：第一，不同时期的制度设计者对现代国家元首制度的认识存在不同程度的局限；第二，作为新事物的国家主席制度与既存的中共一元化领导体制间的紧张关系，以及前者对后者的艰难适应过程。不同时期国家主席制度对中国党政领导体制的适应程度直接导致了国家主席制度的兴衰存废。国家主席制度与中共一元化领导体制间的关系经过近四十年的不断调整，最终在20世纪90年代初确立了“三位一体”的国家最高领导体制，②国家主席制度也最终成为从属于这一最高领导体制的一项制度安排。

一、实权元首的制度安排

1954年设立的国家主席制度是一种实权体制，这与设计者的初衷密切相关。当时设立国家主席主要是出于国家安全的考虑。1954年3月，毛泽东亲自修改审定的《宪法草案初稿说明》对于设国家主席的原因作了这样的解释：“为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病……设国家主席，在国务院和全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”[1](P324)可见设立国家主席是为了在国家权力结构上做些改进，以达到权力相互制约、增进国家安全的目的。为实现这一目标，1954年宪法赋予国家主席召集最高国务会议的权力和武装力量统率权。

宪法对国家主席召集最高国务会议权的规定极为简略。③毛泽东认为最高国务会议只有对国家事务的建议权，因而是一项虚权，他表示最高国务会议“可以提出建议，建议不起决定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法”。[2](P327)笔者认为，判断一项权力的虚实，不能仅凭宪法和相关法律规定，也不能仅根据制度创立者的主观解释，要分析此项权力会不会以及在何种程度上能够影响实际政治过程。

由于宪法规定的不明确，国家主席在最高国务会议召开的时间、条件等问题上拥有很大的自由裁量权。1954年宪法规定最高国务会议的召集者是国家主席，会议的参与者为国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员，可是对“其他有关人员”并没有做出明确规定。宪法规定国家主席在“必要的时候”召开最高国务会议，并未明确会议召开的条件。这样一来，关于最高国务会议召集的上述事宜基本是由国家主席掌握，国家主席在这些问题上享有决定权。1954年宪法对最高国务会议权能的规定也非常简单：“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”④由此可知，从宪法文本上看，最高国务会议仅具有对国家重大事务进行讨论研究、提出意见的权力。然而事实并非如此，正如宪法学家许崇德所分析：“既然是主席召开并主持的会议，所议的问题又是国家重大事务，参加会议讨论的又是国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理以及其他的要员，这样高规格的最高国务会议讨论出来的意见，能是普通一般性意见所可以比拟的吗？能有不被各方面重视的理由吗？由此可见，这项权力形式上是虚的，而实质上是实的。”[2](P328)最高国务会议向相关国家机关提出的建议，并不真如毛泽东所说“人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法”。

然而，由于中共一元化领导体制的存在，最高国务会议对中国政治的影响力在不同时期呈现出很大的伸缩性，其实际影响力的大小主要取决于作为会议召集和主持者的国家主席是否由中共最高领导人兼任。最高国务会议对中国政治的影响力在毛泽东任国家主席时期和刘少奇任国家主席时期呈现出明显差异。毛泽东兼任国家主席时期，由于党政关系的高度协调，最高国务会议显示出充分的政治影响力。但刘少奇担任国家主席时期，随着党政关系协调程度的下降，最高国务会议丧失了最高国务论坛的地位。两个时期的最高国务会议，无论从召开次数、议题，还是从政治影响力上看，都不可同日而语。

从1954年9月毛泽东当选为国家主席到1968年10月刘少奇被罢免国家主席职务期间，共召集了20次最高国务会议。在各自任期内，毛泽东召集会议的频率是刘少奇的8.3倍。⑤毛泽东时期最高国务会议议题极为广泛，⑥多是关乎国家政治、经济、外交乃至思想、学术领域的大政方针，涉及的领域多，层次也高。毛泽东主持的最高国务会议影响巨大，最著名的几次会议都是在他主持之下召开的。例如，1956年1月25日，毛泽东在第六次最高国务会议上指出：“社会主义革命的目的是为了解放生产力。农业和手工业由个体所有制变为社会主义集体所有制，私营工商业由资本主义所有制变为社会主义所有制，必然使生产力大大地获得解放。这样就为大大地发展工业和农业的生产创造了条件。”⑦会议通过了《1956年到1969年全国农业发展纲要草案》，此草案成为我国农业工作的宪章。1956年5月2日，毛泽东在第七次最高国务会议上宣讲“论十大关系”，正式宣布将“百花齐放、百家争鸣”作为发展科学、繁荣艺术的指导方针。1957年2月底3月初，毛泽东在第十一次最高国务会议上作了《关于正确处理人民内部矛盾问题》的讲话。可见，这一时期最高国务会议是毛泽东发挥其政治影响力的有效途径。1959年4月刘少奇担任国家主席后，毛泽东不再出席最高国务会议，最高决策者的缺席使会议的影响力大为降低。刘少奇召集的四次最高国务会议大都在两会前召开，主要讨论将要提交两会审议的相关报告，协商“两会”议程以及国家机构领导人提名等问题。这时的最高国务会议已经不再是最高政策宣讲会和最高政治动员会，转而成为两会召开前的预备会议。

除召集最高国务会议的权力外，武装力量统率权是1954年宪法赋予国家主席的又一项实权，这项权力同样造成了国家主席制度与既有军事领导体制的冲突。新中国实行“党指挥枪”的军队领导体制，武装力量是党所缔造，并从来置于党的绝对领导之下。就在一届全国人大一次会议通过宪法、设立国防委员会的同时，1954年9月28日中共中央政治局作出《关于成立党的军事委员会的决议》，认为必须同过去一样在中央政治局和书记处之下成立党的军事委员会，来担负整个军事工作的领导。⑧毛泽东任中央军事委员会主席。这样以来，一方面是国家主席“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”，另一方面是中共中央军委“担负整个军事领导工作”。这种情况下，除非党的主席、党的军委主席与国家主席由同一人担任，否则根本无法保证国家主席武装力量统率权的正常行使。

除上述两项权力外，1954年宪法还赋予国家主席一些典型的需要国家元首行使的程序性、礼仪性权力，包括发布权、任免权、荣典权、外交权。宪法规定，国家主席的发布权、任免权、荣典权以及部分外交权，⑨都要根据全国人大及其常委会的决定来行使，这使国家主席在行使上述职权的过程中完全处于全国人大的从属地位，不可能对政治过程产生实质性的影响。然而，对国家主席此类权力的规定却恰恰符合现代国家元首制度的本质特征。当今国家元首制度虽然可以分为实权元首、虚位元首，但程序性、礼仪性、象征性权力却是国家元首的核心职能。元首作为国家的象征，是国家对内和对外的最高代表，虚权地位使其可以不负行政责任，这更有利于保持其政治上的超然地位，维持其精神上的象征意义，更有利于国家统一和民族团结。从这一意义上讲，虚位元首比实权元首更有利于国家稳定和政治延续。再者，中国一元化党政领导体制更决定了国家主席虚权设置的必要性。遗憾的是，制度的设计者们并非从上述角度思考国家主席制度设立的意义，而主要是从实现权力制约的角度来考虑问题，这反映出新中国第一代领导人对现代国家元首作用认识上的局限，直接导致了国家主席制度运行困难直至被废除。

二、国家主席制度的取消

20世纪70年代初，毛泽东虽然力主不设国家主席，但对其原因，毛泽东实际上只字未提。有学者依旧认为，毛泽东坚持不设国家主席是由于厌倦国家主席必须承担的国事活动。笔者不认同这一观点。虽然国家主席承担的繁琐国事为毛泽东所不喜，但1954年宪法第四十四条已明确规定：“中华人民共和国副主席协助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权”。据此，在1970年8月22日召开的中共中央政治局常委会上周恩来就曾提出：“如果设国家主席，今后接见外国使节等外交礼仪活动可由国家主席授权”。[3](P386)因此，毛泽东这个顾虑完全可以通过授权副主席代理某些职权的方式得到解决。而且，如果仅仅是因为这个原因，为什么1959年毛泽东仅仅决定不出任国家主席而让他人出任，现在却要坚决取消国家主席呢？可见，其坚持不设国家主席主要不是这个原因，而是有其他考虑。笔者认为，毛泽东有两点考虑：其一，前任国家主席刘少奇被打倒，毛泽东不便再次出任此职务；其二，毛泽东也不想让别人出任国家主席。1954年宪法规定国家主席统率全国武装力量，并主持召集最高国务会议，权力过大，而且国家主席作为事实上的国家元首，地位尊崇，如果让别人担任，势必会对自己的权威产生不利影响。毛泽东自己不便担任，又不想让他人担任；既不想给人以口实，又不想让一个拥有武装力量统率权、召开最高国务会议权并高居国家元首地位的国家主席存在，因此，最好的办法当然就是不设。

毛泽东的意图在1975年宪法对原国家主席职权的重新分配中也可以看出来。1975年宪法取消了国家主席，取消了国防委员会和最高国务会议，规定全国人大常委会派遣和召回驻外全权代表，接受外国使节，批准和废除同外国缔结的条约，“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”。⑩通过如此安排，毛泽东既避开了繁琐的国事活动，又将军权牢牢掌握在自己手中，重新在制度上实现了武装力量统率权的一元化。这里也可以看出，毛泽东坚决反对设国家主席的根本原因是1954年宪法对国家主席实权设置与既存的中共一元化领导体制之间的冲突。

1975、1978年两部宪法对国家元首权的规定极为不当，这主要体现在两方面：其一，两部宪法对元首权的规定很不充分。在原国家主席的职权中，1975年宪法仅就对国务院总理的提名权、对国务院组成人员的任免权、武装力量统率权以及外交职权的归属作了规定，而对法律法令公布权，特赦令、大赦令、戒严令、动员令的发布权，战争状态的宣布权，荣典权等多数元首权均未作规定。1978年宪法在1975年宪法的基础上，除增加了关于法律法令公布权及荣典权的规定外，对其他元首权的归属仍未作出规定。其二，1975、1978年两部宪法对某些元首权的调配也极不恰当。1975年宪法将元首权赋予中国共产党中央委员会、中国共产党中央委员会主席、全国人民代表大会、全国人大常委会分别行使。1978年宪法将元首权赋予中国共产党中央委员会、中国共产党中央委员会主席、全国人大常委会委员长分别行使。全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，从机构的性质及其产生程序来看，无论是全国人大，全国人大常委会还是其委员长，均有行使元首职权的合法性，在国家主席制度被取消的情况下，由这些机构行使元首职权也是说得过去的。而中共中央委员会是中国共产党的中央组织，中共中央委员会主席是中国共产党的领袖，二者无论从产生还是从其地位、性质而言，都不具备行使国家元首职权的合法性。然而，1975、1978年两部宪法都将本属于国家元首权范畴的国务院总理提名权赋予中共中央委员会。此外，1975、1978年两部宪法都将国家武装力量统帅权赋予在国家机构中不占任何地位的中共中央委员会主席，这种安排至少在法理上是说不过去的。

从1954年9月到1975年1月，国家主席制度存在近十七年。在这十七年里，设计者出于国家安全考虑对国家主席制度的实权设计，造成了国家主席制度与中共一元化领导体制间的紧张关系，这一矛盾通过废除国家主席制度的方式得到解决。然而，矛盾的解决并不必然要采取废除国家主席制度的方式，完全可以将国家主席的实权取消而继续保留国家主席的设置，让国家主席继续行使本来意义上的元首权，发挥国家元首的作用。国家主席制度的取消，连同1975、1978年两部宪法对国家元首权的不当处置，体现了新中国第一代领导人对国家元首作用认识上的局限，对中国政治制度的完整性与政治运行的合法性产生了消极影响。

三、虚权元首制度的确立

20世纪80年代初，随着新时期的来临，政治体制改革提上日程，宪法修改工作也正式启动，国家元首制度的改革成为此次宪法修改的一个重要内容。当时关于是否恢复国家主席的争论是很激烈的，但争论的双方有一个共同的出发点，即实现中国国家元首制度的改革，对内弥补1975、1978年两部宪法在元首职权安排上的党政不分的缺陷，对外有利于国家外事活动的开展。争论双方的分歧主要在于：是恢复国家主席作为国家元首来行使元首权，还是不恢复国家主席，以全国人大常委会委员长为国家元首来行使元首权。

邓小平的支持促成了国家主席制度的重新确立。“小平同志说：‘还是要恢复国家主席。我们是一个大国，这样对国家有利’。同时他又提出，国家主席的职权要规定得‘虚’一点，不要管具体事，不做具体决定，不要干涉政府的行政事务。当时有位领导不赞成设国家主席，说要设国家主席，只能由小平同志担任，但是小平同志又不愿意，那就没有合适的人可以担任，只好不设了。小平同志说，除了我，别人也可以担任。如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制。”[4]

1982年宪法对国家主席制度的虚权设置，不仅是总结前三部宪法经验教训的产物，也是宪法设计者对现代国家元首的性质、地位及其在政治过程中的作用的认识不断深化的结果。虚权元首制度的确立不但不表明国家主席在政治生活中作用的降低，反而这种安排既适应了我国的党政领导体制，又有利于国家主席摆脱与现实政治过分紧密的联系，维护其作为国家元首的超然形象，使其专职行使元首职权，发挥元首作用，因而具有完善国家政治制度的意义。从1954年9月新中国第一部宪法制定实施，到1982年12月第四部宪法的通过，经过近三十年的实践，决策者终于认识到虚位元首制度与我国当前党政领导体制更具适应性，认识到现代国家元首的核心职能并非通过掌握实际权力、实现权力制约以增进国家安全，而是通过对程序性、礼仪性、象征性的元首权的行使，增加政府产生与运行的合法性，维护国家稳定、团结与统一。1982年宪法的相关规定奠定了改革开放初期中国国家元首制度的基本面貌。

四、“三位一体”领导体制下的国家主席制度

20世纪80年代初，在虚位元首制确立的同时，邓小平主导对中共党内领导体制进行了改革，废除了存在多年的党主席制，实行总书记制，党的总书记与中央军委主席由不同的人担任，形成党权、国权与军权分离的局面。邓小平希望通过这种分权模式，避免毛泽东时代的政治悲剧，实现党和国家权力的顺利交接。由于邓小平等老一代领导人在党内外的巨大威望，这种分权模式在20世纪80年代呈现基本稳定的态势。然而，邓小平毕竟是新中国乃至中共历史上最后一位克里斯马型领袖，随着邓小平一代人的老去，中国不可避免地会步入常人政治时代，新任领导人并不具备足够的权威来驾驭这种分权模式。邓小平认识到，如果党、政、军三方面的最高领导权分散设置的话，在他身后新的领导核心将很难确立其权威。

在“三位一体”领导体制下，实际上是国家主席职务由党的总书记兼任，也就是说某位党的领导人在头一年出任党的总书记后，第二年会经过最高立法机关的选举程序被选为国家主席。从党的一元化领导的角度来看，这赋予中共中央总书记国家主席的头衔，总书记有了国家元首的身份，成为国家对内和对外的最高代表，其地位得到增强。同时，这种安排为总书记在国家机构体系中寻得一个合适的位置，实现了中国内政与外交的最高决策者与最高代表者的统一，赋予中共领导人代表国家进行国际交往的合法性。总之，20世纪90年代以来“三位一体”领导体制的确立是总结中国国家主席制度变迁的经验和教训的结果，在中国当前政治环境中，国家主席由中共中央总书记兼任的政治惯例是对中国党政领导体制的适应，是中国国家主席制度存在和正常运转的前提。

注释：

①1954年宪法虽未规定国家主席就是国家元首，但将通常由国家元首行使的法律、法令公布权、任免权、荣典权、武装力量统帅权等全部赋予国家主席。参见：1954年宪法第40、41、42条。

②“三位一体”的最高领导体制是指中共中央总书记、国家主席和中央军委主席由中共最高领导人担任。

③关于最高国务会议，1954年宪法仅仅规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”“最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。”“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”参见：1954年宪法第43条。

④参见：1954年宪法第四十三条。

⑤毛泽东担任国家主席的四年零七个月里召集了16次最高国务会议，刘少奇担任国家主席的九年零六个月里共召集了4次最高国务会议。参见：《人民日报》关于当时最高国务会议召开情况的相关记录。

⑥毛泽东担任国家主席时期最高国务会议的议题涉及肃反问题、党的整风问题、粮食问题、农业生产和发展规划问题、合作社问题、大赦问题、知识分子问题、台湾问题、社会主义改造问题、五年计划完成情况问题、社会主义发展模式问题、科学艺术发展方针问题、社会主义社会的矛盾问题、国家发展战略问题、国内外形势、外交政策、人民公社问题、民兵问题、爱国卫生运动问题、财政商业问题、教育问题、西藏问题、全国人大的议程和主席团人选问题、国家领导人候选人问题等。

⑦“毛泽东主席召集最高国务会议讨论中共中央提出的1956年到1967年全国农业发展纲要草案”，参见：《人民日报》1956年1月26日第1版。

⑧参见：“1954年9月28日中共中央政治局作出《关于成立党的军事委员会的决议》”，http://www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/1016876/1016876.htm。

⑨根据1954年宪法的规定，国家主席在外交方面的职权包括：接受外国使节，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约。其中，除接受外国使节外，另外两项职权的行使都要根据全国人大常委会的决定。所以，这里说“部分外交权”。

⑩参见：1975年宪法第18条、第15条。

[1]逄先知，金冲及.毛泽东传(1949-1976)[M].北京：中央文献出版社，2003.

[2]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003.

[3]周恩来年谱(1949-1976)：下卷[M].北京：中央文献出版社，1997.

[4]王汉斌.邓小平同志亲自指导起草一九八二年宪法[J].中国人大，2004，(16).

[5]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

责任编辑：思 动

Review and Reflection on the Changes of Chinese President System

XU Feng

(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Since the Chinese State President System established in 1950s，it has experienced an evolution from the real power system，to the symbolic power system，and to today’s “trinity” system. This evolution reflects the designers’ different understanding upon modern state head system，which also indicates the tense relation between the idea of state president system and centralized leadership system. The adaptive level of the state president system to Chinese Party Leadership system determines where the state president system would go. Based on summarizing historical experiences，the “trinity” system has been established in 1990s，which makes a suitable system for Chinese political situation.

State President System；the real power state head；the symbolic power head system；the “trinity”

2016-06-21

许 丰(1985-)，男，河北井陉人，博士研究生，主要从事现当代中国政治研究。

1004—5856(2017)04—0028—06

D621

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.007