城市低保户精准帮扶工作中存在的问题及对策研究

2017-04-24 09:37:04王希娟
黄河水利职业技术学院学报 2017年2期
关键词:低保金低保户待遇

王希娟

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475004)

城市低保户精准帮扶工作中存在的问题及对策研究

王希娟

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475004)

最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道“安全网”,发挥着救助兜底的作用。城市低保对象的瞄准机制一直在不断完善,但对那些已经认定为城市低保户的家庭而言,仍存在着因为县区级统一的低保待遇标准、单一的救助方式及在后续的低保户认定工作中被移除而导致的最低生活需求无法满足的现象。为此,提出以家庭实际收支情况为标准,将城市低保户划分为特别贫困、比较贫困与一般贫困三个不同等级,实施差额救助,采取多种方式进行帮扶,并培养基层政府工作人员责任心等对策,以期使稀缺的最低生活保障救助金发挥应有的效果,低保户的生活水平有所提高,精准扶贫的目标早日实现。

社会公平;城市低保户;精准帮扶;待遇调整;等级划分

0 引言

2013年,习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的概念,并强调精准扶贫要做到“对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准与脱贫成效精准”,其内涵也随着十八大的召开被不断丰富深化。我国正处于全面建设小康社会的关键时期,扶贫攻坚是社会救助工作的重要内容,扶贫基金的高效利用是逐步改善低保户生活水平的必要保证,也是保证精准扶贫落到实处的重要前提。2016年7月,我国城市最低生活保障支出为374.9亿元,人均低保金仍处于较低的水平[1]。精准帮扶不仅意味着要将所有贫困的居民尽可能地纳入到低保群体中来,更要求已经被认定为低保对象的群体能够获得他们所需要的帮助。目前,学术界对低保对象瞄准机制研究的较多,旨在实现应保尽保,但是对于已经确定为低保对象群体的待遇标准研究较少。本文试从这一方面探讨论我国城市低保户的精准帮扶工作中存在的问题,并提出相应对策。

1 城市低保户帮扶中存在的问题

自1993年上海在全国率先建立起城镇居民低保制度以来,我国的低保政策逐渐在全国实施,在保障贫困群体的基本生活、缓解生存压力、促进社会公平与发展方面起到了重要作用[1]。然而随着低保政策的深入推广,一些新的问题随之出现。

1.1 县区级城市低保户的救助待遇统一,缺乏公平性

城市低保户的精准帮扶实质上是对贫困进行精准认定的过程,这一过程不仅包括对低保准入机制的认定,还包括低保待遇标准的确定。这两项工作必须同时做好,才能保证低保政策在反贫困行动中发挥作用。在低保对象认定过程中,经常存在“错保、漏保、骗保”的现象,但那些已经认定为低保对象的家庭,绝大部分都是经济贫困、生活困难,确实需要国家施以援助的家庭。通过对这部分群体享受的低保待遇进行研究,笔者发现,目前我国的低保发放标准仅以低保户所在的省、市为区分依据,而县区一级各低保户的低保标准却是统一的。

在省市级层面上,不同地区的平均低保标准存在差异,且多与当地经济水平相关(如表1所示)。但对同一县区的低保对象而言,低保标准却是一样的。以行政区域作为划分低保标准的唯一指标是不公平的,经济条件相当的两个家庭由于所处地市不同而享受不一样的低保待遇,这对于国家而言,失去了最低生活救助的本意,对于低保家庭而言,低保金作用微小,极度贫困群众的最低生活条件仍无法满足。

1.2 城市低保户的帮扶方式单一,缺乏系统性

我国城市低保户的认定以家庭为单位,救助方式一般为金钱补助,是一种重视满足居民当前基本生活需求而轻其经济发展的救助方式。对国家财政而言,这是一种消耗型的巨大投入;对城市生活困难者而言,保障范围窄,救助水平低,缺乏长期性和生活水平质量提高的可能;对其他民众而言,低保带来的隐性福利造成了一定程度的社会不公平。单一的、以金钱救济为主的城市低保帮扶方式的根本目的是维持低保户的基本生活需求,属于事后救助,就整个救助体系而言,缺少事前的预防和事中的帮扶,救助的项目机制并不成熟,对城市低保户的帮扶尚未形成完整的体系。

表1 2016年第2季度全国各省低保标准Tab.1 Low insurance standard of the 2ndquarter of every province of China in 2016

1.3 分阶段的城市低保户认定,缺乏过渡性

我国的社会救助具有权利义务的单向性,城市低保制度则是建立在绝对贫困的基础上,并作为其他社会救助制度安排的“入门槛”,被保者享受着多种福利待遇[3]。而这种待遇的变化,可能会导致一些社会问题。低保户的家庭经济状况不是一成不变的,特别是那些城市低保的边缘群体,他们很可能会因为城市最低生活标准的变化而被“挤进”或“溢出”城市低保对象之列,但其真实的生活水平并未发生大的变动。这就需要政府在进行低保对象认定或者调整低保待遇标准时,不仅要保障低保户的最低生活需求,还要采取一定的举措兼顾其心理变化。

2 城市低保户帮扶中存在的问题及原因分析

正如罗尔斯所言:差别即正义。对同一县区的低保户发放数额相同的低保金而忽视不同贫困家庭的需求,是缺乏公平性的,无法将最低生活保障制度的兜底作用发挥至最大。纵观中国社会保障制度的发展沿革,可以发现,造成这些问题的原因是多方面的。

2.1 政策设计与现有技术条件的差距

就政策设计层面而言,我国的低保制度已经相当完善。《城市低保条例》规定:对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民,批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受低保待遇;对尚有一定收入的城市居民,批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受低保待遇。然而在低保制度的具体实行过程中,每一个低保户的低保金发放标准在不同省市略有差异,在同一县区却是一致的。这与政策设计的初衷相违背,忽略了不同家庭经济条件的差异。差额享受不失为精准地满足低保户最低生活需求的好办法。然而,在政策实行中要把每一个低保户的家庭经济条件调查得十分详细、准确,就目前的技术条件而言还存在着很大的难度,特别是对家庭人均收入的调查,因多方面的原因无法保证其准确性,这给低保户的待遇标准的确定造成困难[2]。另一方面,基层政府一般认为,低保户在认定及待遇发放过程中只要没有大的过错,尽管有些群体的生活条件确实很差,现有的低保水平可能无法解决其基本需求,也会视而不见,或是将责任转移开来,违背政策设计的初衷。

2.2 忽视城市低保户间的内部差异

每一个家庭的情况都很特殊,家庭结构不同、人口规模不同,其生活需求也有较大差异[3]。从导致贫困的原因来看,一部分是因为丧失或者尚不具备劳动能力而导致的无稳定有效的收入来源,如“三无人员”、残疾人、老人、病人等;一部分则是有劳动能力但一时丧失工作机会或工作机会不足而导致的基本生存需求无法满足,如下岗、失业或低收入职工等;还有一部分是重大疾病导致的长期贫困。从家庭结构看,存在着单亲、子女求学、老人、残疾人等有特殊情况的家庭而导致的贫困[4]。我国现行的低保政策设计过于单一,无论被救济对象的情况如何、需求是什么,均按照同一种方式实施社会救济,将贫困家庭的复杂情况简单化,不考虑其实际需要。显然,只提供以金钱为主的救助方式是不合理的。

2.3 低保政策执行过程中政策执行者不作为

一项政策无法取得预期的效果与政策执行者是否积极推动存在很大的关系[5]。目前我国低保户的认定是以家庭总的货币收入和实物收入除以家庭人口所得的人均收入为标准,只要其低于当地的最低生活保障标准,就可由户主提出书面申请,提交材料,管理审批机关通过入户调查、邻里访问及信函索证等方式对家庭的经济状况与实际生活水平进行调查核实,获得审批后即可认定为低保对象,享受最低生活保障待遇。其中,家庭人均收入与日常必要生活开支数据的获得可能存在一定的偏差,这就需要民政部牵头的低保家庭审批部门做好入户调查和邻里访问工作,通过多方调查,获得低保家庭的真实情况。而如果没有重大灾害事件发生,政府官员对低保户家庭经济情况的长期追踪便会流于形式,无法掌握低保家庭生活状况的动态性与真实性。

3 实现城市低保户精准帮扶的对策

3.1 家计调查深入群众,建立多层次低保体系

一部分低保对象生活确实特别困难,低保金对他们来说是雪中送炭;另一部分低保对象生活相对较好,低保金对他们而言是锦上添花,生活质量改变的效果远没有特困人员显著;还有一部分低保对象处于中间层次,低保金对他们而言必不可少,是唯一的生活来源,刚好能够满足其最低生活开支。因此,应当给低保对象划分等级,在进行低保资格认定时,将家庭的人均收入与日常生活开支做一个减法,根据所得差额进行排序,按照一定比例,将低保户分为特别贫困、比较贫困和一般贫困三个层次,并保证比较贫困的家庭所占比例应大于特别贫困与一般贫困,具体比例由各县市根据当地实际情况确定。虽然等级划分的方式不能绝对保证每一个低保家庭都可以享受到与之完全匹配的低保待遇,但与过去“一刀切”的低保待遇发放方式相比,已极大地实现了低保救助的相对公平,即差序平等,这样既保证了相对准确性,也节省了人力、物力,相对地实现了低保需求的差额满足。

3.2 实施多种帮扶方式,助力低保家庭

根据低保家庭类型的不同,最低生活保障的救助内容应有所差异。国家对低保户的援助不应仅限于资金方面,还可以拓宽援助手段,如举办职业培训、提供就业机会、降低学费标准等,以满足不同类型低保家庭的需求。对有能力自谋出路、创造生活来源的低保户,可实施以提供技能培训、提高生存能力为主的救助方式,提倡他们以自身能力摆脱贫困。对丧失劳动能力,无法定抚养人和赡养人的低保户,以货币资金与实物救助为主[6]。虽然二者的救助方向略有差异,却满足了低保户最迫切的需要,符合精准扶贫工作的总体要求,对提高低保金的效用也有重要意义。

3.3 培养基层政府工作人员的责任心

最低生活保障制度是我国社会保障体系中重要的制度安排,而基层工作人员处在政府工作实施的第一线,也与低保群体有着最紧密的接触。只有他们明白了低保政策对低保户、社会乃至国家的意义与价值,并具备了应有的职业道德,才能想低保群体所想,真正了解他们的难处,主动投身到低保户的认定及待遇标准的制订工作中,加强对社会救助制度、最低生活保障制度的宣传力度。

低保待遇标准与低保户的经济条件、当地最低生活保障标准之间存在着差异,低保标准的调整需要进行多角度、多方位的考量,需要基层工作人员深入到群众中去,了解低保户的真实生活情况,帮助低保户正确应对福利变化带来的影响。同时还要提倡居民对低保政策实施的结果进行监督与质疑,以保证贫困等级认定的相对准确性,使相关政策深入民心,从而减少后续资金发放的阻力。

4 结语

我国城市最低生活保障制度建立以来,在保障城市贫困群体的基本生活方面取得了重大成效,也在缓解由社会转型带来的社会矛盾中起到了重要作用。但是也应该看到,目前在我国低保对象的认定工作中还存在许多问题,将每一个应享受低保待遇的贫困居民纳入低保救助体系中是低保工作顺利开展的第一步。而对已经纳入低保对象范围的居民来说,只有保证其内部之间的差异性,才能公平公正地满足其最低生活需求,帮助他们摆脱贫困。制度设计中的“补差”原则是低保金发放的准则,通过信息技术的运用,根据每个低保户的实际情况发放低保金,是时代的要求。这需要我们不断努力,最终实现最低生活保障制度的差序平等,提高低保金的有效利用率。

[1] 关信平.我国低保标准的意义及当前低保标准存在的问题分析[J].江苏社会科学,2016(3):64-71.

[2] 杨穗,高琴,李实.中国城市低保政策的瞄准有效性和反贫困效果[J].劳动经济研究,2015(3):52-78.

[3] 陈水生.中国城市低保制度的发展困境与转型研究[J].社会科学,2014(10):63-71.

[4] 边恕,孙雅娜,郝悦.城市居民低保标准确定及指数化调整机制设计——以辽宁省为例[J].人口与经济,2015(1):108-115.

[5] 李春根,夏珺.中国城市最低生活保障标准:变化轨迹和现实考量——基于2003-2013年31个省域城市低保数据的聚类分析[J].中国行政管理,2014(12):90-94.

[6] 丁建定.建立合理的城市居民低保标准调整机制的几个理论问题探讨[J].中南民族大学学报:人文社会科学版,2009(6):117-121.

[责任编辑 靳晓颖]

F124.7

B

10.13681/j.cnki.cn41-1282/tv.2017.02.025

2016-11-25

王希娟(1992-),女,河南新密人,硕士研究生,主要从事社会保障政策理论与实务专业的学习与研究工作。

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