供给侧结构性改革思考

李角奇

[摘 要]供给侧结构性改革是一项复杂的、系统的、综合的工程，各地区、各行业、各部门在进一步理清认识、认清误区的基础上，按照中央的战略部署，加快研究、制定、落实符合本地区、本行业、本部门实际情况与要求的改革措施与方案。本文的建议：一是建立和完善工作推进机制；二是健全政策支撑体系、构建政策诱导和激励乃至倒逼机制；三是加强基础统计和专题调研、跟踪反映情况与问题；四是围绕“三去一降一补”五项任务和长效机制建设目标要求，不断地研究和制定落实因地制宜、标本兼治、立足当前、着眼未来的系统化改革措施，使供给侧结构性改革有序推进、逐步深化。

[关键词]供给侧结构性改革；认识误区；改革措施

[中图分类号]F012；F069 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）04-0035-05

2016年，辽宁省委、省政府高度重视供给侧结构性改革推进工作，深入重点企业、重点部门、重点地区，围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板开展了五大专题调研，研究制定了《辽宁省委省政府关于推进供给侧结构性改革促进全面振兴的实施意见》《辽宁省人民政府关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》《辽宁省人民政府关于推进服务业供给侧结构性改革的实施意见》和《辽宁省人民政府关于推进工业供给侧结构性改革的实施意见》，明确辽宁推进供给侧结构性改革的总体思路、目标、任务和责任。《辽宁省降低实体经济企业成本工作实施方案》等专项改革方案也陆续出台，辽宁供给侧结构性改革进入到实际推进阶段。但是，供给侧结构性改革并非是简单易行、短期内就能立竿见影的单项改革，而是一项复杂的、系统性、综合的配套工程。要加快研究制定本地区、本行业、本部门的各项改革措施，全面落实中央和省委省政府的政策精神和有关工作方案，并在实践中不断改进完善。

一、供给侧结构性改革的内涵、特征、目标和任务

目前，我国关于供给侧结构性改革的内涵、任务与要求，无论在理论上还是在实践上，其认识都有一定的差异，甚至存在一定的误区。主要表现：（1）认为供给侧结构性改革类同于西方供给学派的供给管理思想，主要措施应是减税、减规和私有化等，忽略了二者之间在前提假设、历史背景、目标任务等方面的差异，不利于对改革与调控关系的把握和处理；（2）把供给侧结构性改革内容与要求片面地理解为产品质量与结构的改进和产业结构的升级，缺乏对供给体系多层面、多因素及其相互关系变化规律的认识，不利于研究和构建与需求结构变化互动适应的供给体系；（3）把供给侧结构性改革任务完全等同于短期内必须完成的“三去一补一降”五项任务，缺乏对供给侧结构性改革的长期任务即从根本上提升各类供给主体的活力、自适应能力与国际竞争力的理解，不利于着眼未来，系统地研究和制定标本兼治、长期要求和短期任务兼顾的改革措施。

针对上述认识误区，必须对供给侧结构性改革的内涵、任务与特征要求进行深入研究与讨论，使各级政府、企业和社会组织等，能够理清认识，为深化供给侧结构性改革提供必要的理论基础。

（一）供给侧结构性改革的内涵与特征

供给侧结构性改革是针对我国当前供求结构失衡、产能过剩、房地产库存过高、企业成本尤其是制度性交易成本上升、企业创新能力和国际竞争力不强，制约经济长期增长等现实矛盾所提出的新思想、新战略。基本内涵是：通过商品与服务供给结构改革、生产要素供给结构改革和影响或制约供给体系变化的制度体系改革，着力改进产品生产的质量、结构与效率，增加有效供给；改善劳动、资本和技术等生产要素的供给能力与质量结构，提高全要素生产效率；改进制度体系，促进供给体系自我调整改进，使之变化更适应需求结构变化，由此增强经济持续增长动力。

上述意义上的供给侧结构性改革，显然具备以下五方面特征：

1.系统性。商品与服务供给、生产要素供给和有关制度体系是供给体系的三个层面，具有内在的联系性。因此，三个层面的改革不能割裂开来，必须作为一个有机的整体，统筹规划，协调推进。

2.复杂性。在商品与服务供给结构、生产要素供给结构和有关制度体系之间，存在着的一定的传导机制，而传导机制的形成与作用，取决于多方面因素，包括产权制度、企业制度、市场体系、市场机制、政府职能、政府调控方式与能力等，这些因素之间具有相互联系、相互制约关系，其作用方向与程度也有一定的不确定性。因此，供给侧结构性改革，绝不是某些单项改革的简单叠加，而是要从多个方面进行相互协调配套改革。改革目标绝不是仅仅“三去一降一补”，而是要同时构建和完善有利于引导、激励乃至倒逼市场主体持续提升自我调整、自我改进的要求与能力的制度体系、市场环境和传导机制，这决定供给侧结构性改革极具复杂性和艰巨性。

3.长期性。供给侧结构性改革绝非是一日之功，而是要经历一个相对较长的时间过程，需要在理清认识、广泛调查研究的基础上，针对本地实际，研究和制定近期与远期目标、任务和路径措施，要制定前后衔接、方向一致的长短期改革计划，并且要采取一定的组织措施，确保计划有效落实，要稳扎稳打，不能急功近利、急于求成。

4.差异性。各地区、各行业供给侧结构性矛盾的表现与根源，既有共性，也有特殊性。实践中，既要按照中央统一要求对共性问题进行规范性改革，也要针对本地区、本行业的特殊性问题进行差异化改革，需要创新思维、创新改革措施。对于其他地区、其他行业的改革经验，要积极学习借鉴，但绝不能完全照搬照抄。

5.互补性。面对我国目前的经济特征与矛盾，供给侧结构性改革与“三驾马车”拉动经济增长的需求管理并不矛盾。相反，要应对经济新常态，二者必须并重互补。也就是说，推进供给侧结构性改革的同时，必须适度扩大总需求，要从需求总量调节转向需求總量调节与结构调整并重，尤其是要扩大内需和消费，优化调整消费、投资和进出口结构，使需求结构变化与供给结构变化互动升级。

（二）供给侧结构性改革的目标与任务

提出供给侧结构性改革的背景和要求，决定了供给侧结构性改革的目标与任务应该包括两个方面：一是中央提出的去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五项任务，这是化解当前经济矛盾、克服当前经济障碍、应对当前经济下行压力和国际经济竞争严峻形势的必然要求，是为改革与发展争取时间、改善环境条件的重要手段；二是要以不断提高劳动、资本和技术三要素水平，持续改进要素质量与结构，提高社会供给品质与效率，构建“供需向相匹配”的新经济结构为目标，构建有效的供给体系，这是促进资源配置合理有效、经济增长健康可持续的根本要求，是一项长期的战略任务。

上述两方面的目标与任务不能割裂开来，而是要统一于供给侧结构性改革的全过程和各个方面。

1.去产能，淘汰“僵尸企业”，消除制约供给有效增长、资源错配误配的体制性和结构性障碍。2013年，工信部根据国务院颁布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，分两批公布了2014年工业行业淘汰落后和过剩产能企业名单，共涉及炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、铜（含再生铜）冶炼、铅（含再生铅）冶炼、水泥（熟料及磨机？雪、平板玻璃、造纸、制革、印染、化纤、铅蓄电池（极板及组装）、稀土等十六大工业行业的1412家企业。2015年11月，中央进一步提出去产能、淘汰“僵尸企业”。这是根治资源错配与浪费、污染物排放过快增长、许多地区雾霾频发、劳动与资金土地等要素成本居高不下等问题的根本要求，是调整产业结构、优化资源配置、降低要素成本、增加有效供给、促进中国经济转型发展的重要手段，需要各地区以大局和长期利益为重，坚决淘汰本地过剩和落后的产能。

2.去库存，化解房地产库存风险，促进房地产业健康可持续发展。随着经济发展进入新常态，市场预期和房地产业自身发展之间、住房供给与住房需求之间出现了极大矛盾，导致许多地区出现了房地产业库存增高、开发投资增长锐减等问题。这不仅拖累了上下游行业，加重了上下游行业的产能过剩问题，还积累了金融风险，甚至会拖累中国经济进入一个漫长的萧条期。因此，房地产业去库存势在必行。当然，房地产业去库存要与房地产业持续健康发展结合起来，要从推进“人的城镇化”的角度来考量，要体现中国经济社会协调发展、共享中国改革开放成果的内在要求。

3.降成本、促升级，提质增效，促使企业持续提升核心竞争力和自我发展能力。根据有关统计数据计算得知，2012年以来，我国规模以上工业企业主营业务收入成本率一直维持在85%的高位，导致企业盈利能力很低。又根据工信部中小企业发展促进中心发布的《2015年企业负担调查评价报告》显示，79%的企业反映“人工成本快速攀升”，66%的企业反映“融资成本高”，54%的企业反映“税费负担重”，43%的企业反映“招工难”。这说明我国工业企业用工成本、社保缴费、融资成本和税费负担普遍较高，“未富先高”问题凸显，出口企业的比较成本优势不断消失。这样，在企业创新能力不高、技术质量优势相对不足的情况下，要保持和提升竞争优势，必须下决心降低用工成本、融资成本和社保缴费、税费、评估、检测等制度性交易成本，否则，很多企业会被高成本压垮。因此，降成本应该是维持和提升企业比较成本优势的当务之急，是为企业提高创新能力、改进产品设计与生产技术和品质、提高企业效率、提升企业核心竞争力和自我发展能力而争取时间的重要手段。

4.去杠杆，改善债务结构，降低债务负担，防止引发系统性金融风险。在过去十余年的经济发展中，一些企业、个人和地方政府过度追求杠杆收益，导致局部领域或地区出现了高杠杆、高风险问题。据中国社会科学院国家金融与发展实验室研究报告，截至2015年年底，我国债务总额为168.48万亿元，债务总体水平低于当前主要市场经济国家和新兴市场国家水平，中央债务和地方债务也低于国际警戒线，但国企部门债务较高。按地方政府债务加上或有债务和有地方政府背景的融资平台，一些地方政府债务率也高于中央政府，房地产行业的快速发展与高杠杆使用密切相关。如果这些债务继续攀升，很容易引发局部风险，甚至导致系统性金融风险。因此，“去杠杆”，改善债务结构，减轻债务负担，防止系统性金融风险，应是供给侧结构性改革中亟待完成的重要任务，而且在未来的发展中，必须把杠杆和风险控制在安全合理水平。

5.补短板、调结构，促进转型升级，扩大有效供给。目前制约我国经济发展的关键性供给侧短板主要包括：一是高新技术产业规模较小，优质和高新技术产品供给不足；二是实体经济发展缓慢，传统产业技术装备落后、创新能力与创新活力不足、增长新动力不强；三是金融产品和人才有效供给不足，中小企业融资难，科技与管理人才相对匮乏；四是研发经费投入不多，科技成果转化效率不高，技术进步缓慢；五是城乡公共设施和公共服务体系不均衡，农村基础设施和公共服务体系建设滞后，农业生产生活条件相对落后，生产水平与效率不高；六是环保基础设施欠缺，环境容量和生态承载力严重不足；七是企业国际交流合作不活跃、投资贸易规模不大、产能输出能力不高；八是激励和迫使供给体系自我调整改进的制度建设不足，制约供给体系结构失衡的自我修复或纠正。上述关键性短板，有些是供给结构失衡、转型升级缓慢的表现，有些则是供给结构失衡、转型升级缓慢的根源，需要立足当前、着眼长远，短期治标、长期治本。这是供给侧结构性改革中难度最大、涉及面最广、需要时间和精力最多的战略任务，需要下决心持续协调推进。

二、供给侧结构性改革的措施

（一）建立和完善工作推进机制

成立省市两级高规格（由政府主要领导任组长、副组长）的供给侧结构性改革工作领导小组，或有省市委改革办负责，统筹指导推进省市两级供给侧结构性改革工作，协调解决改革中的重大问题。领导小组办公室可以设在同级政府办公室，负责日常工作。围绕“三去一降一补”五项任务，领导小组下设专项改革推进小组，统一协调各项改革推进工作。专项改革推进工作小组办公室可以设在有关的政府职能管理部门，具体负责各专项改革推进工作。在完善组织机构、明确责任分工的同时，要建立完善领导小组定期例会、调度协调、信息发布宣传、考评监督和专项改革推进小组编制计划、定期报告、动态统计等工作推進机制，制定工作细则，明确责任单位、任务要求、工作流程等，形成领导小组总体负责、专项推进小组分项负责、责任单位协同运作、任务落实、措施到位、成效与问题及时总结宣传和改进的工作机制。

（二）健全政策支撑体系

供给侧结构性改革的主体，除了政府以外，还有商品生产者和要素供给这两类主体，必须调动他们的积极性和创造性。对此，不能单纯地采取行政措施，要围绕供给侧结构性改革的要求和目标任务，按照问题导向、专项研究、精准务实、依法合规、成熟一个出台一个的原则，抓紧研究制定“三去一降一补”和构建机制的政策措施，针对目前抬高制度性交易成本、制约产业升级和企业技术进步、影响商品流转和房地产业健康发展、扩大使用资金杠杆、助长金融风险的财政、税收、金融、信贷、工资、物价、社保等方面的地方政策和做法，进行系统的调整与改进，形成有利于诱导、激励乃至倒逼供给主体自我调整与改进的政策支撑体系和機制。同时要制定政策实施细则，加强组织监督，保证政策落地实施。

（三）加强基础统计和专题调研工作

建立完善统计监测分析指标体系，利用现有的统计体系，建立数据汇总、生成与分析系统，动态地检查分析各项改革任务完成情况，及时总结成效、查找问题、制定改进措施。对重点领域、重点问题，要深入开展专项调研，摸清问题与根源，为制定实施切合实际的改革措施方案提供依据。

（四）落实各项改革工作方案

在明确要求、健全工作机制、弄清实际情况的基础上，要不断研究和制定落实各项改革工作方案，明确各项改革工作目标、任务、保障措施和有关部门的责任分工。具体内容与要求包括：

1.去产能方面。摸清情况，开列清单，限期妥善处置“僵尸企业”，坚决淘汰落后产能，极力促进传统产业改造升级，推进产业高端化；少用强制关闭限产的行政方式，多用政策调节、依法处置、竞争中优胜劣汰等方法；加强重点行业产能监管，健全产能结构优化长效机制；对产能退出后的要素流转和人员安置问题，要提供必要的政策支持和帮助。

2.降成本方面。按照2016年11月省政府颁布的《辽宁省降低实体经济企业成本工作实施方案》，在未来的3年左右时间里，全面清理和调整现行有关政策，深化“放管服”改革和政府权责清单制度建设，改进用工制度、扩大融资渠道、改善融资政策等，使税费、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本等各项成本不断降低，实体经济企业综合成本合理下降。

3.去库存方面。采取差异化政策，要求重点地区把棚户区改造、回迁安置、经济适用房建设、存量商品房销售与财政补贴政策结合起来，综合采取政府购买租售、货币化补贴安置、商品房租售优惠政策等措施，加快消化存量商品房；引导开发企业依法调整规划项目，优化房地产供给结构；改革户籍制度，放宽户籍准入和购房入户入学条件，吸引外来人员落户购房；允许灵活就业人员自愿缴存住房公积金并享受公积金贷款政策，挖掘潜在购房需求；建立住房购销信息平台，加强购房政策宣传指导，提高信息平台促销作用。

4.去杠杆方面。推进多层次的地方资本市场建设，大力发展股权投资基金、投资风险补偿基金和投资风险担保基金，为企业提供多元化的融资渠道；利用政策引导、市场调节的方式，提高企业股权融资比例，改变企业过度依赖银行信贷融资的格局，降低财务杠杆和债务风险；提高上市公司再融资能力，支持上市公司并购整合地方企业，扩大地方企业融资能力；加强政府债务管理，推进政府与社会资本合作，降低政府债务风险；推动地方商业银行合理处置风险资产，降低风险。

5.补短板方面。加快实施创新驱动战略，完善科技创新和战略新兴产业发展规划和政策，大力发展高端制造业、现代服务业、现代农业和循环经济，引导传统产业加快转型升级；积极利用辽宁国家级科技研究中心或基地平台，引导和支持社会资本参与科技创新和战略新兴产业投资与建设；加快建设高水平的产业园区、研发机构、龙头企业和产业集群。深化国企改革和国有资产管理体制改革，加快建设完善国有资本投资与运营管理体制，改进国企法人治理结构，提高法人治理水平；根据国有资本的功能定位，推动国有资本战略重组，优化国有资本产业布局；引入竞争机制，优化配置国企经营者，发挥职业经理人作用。推进政府“放管服”改革，确定政府权责清单，强化政府管理与服务职能，提高公务员队伍素质和水平。以人的城镇化为导向，加快新农村建设、新型城镇化建设和辽西开发建设，加大基础设施建设、公共品供给和财政转移支付力度，促进辽宁城乡和区域发展协调共进。重视人才外流、人口老龄化等问题，在促进产业发展、增加就业机会的同时，要改善市场、生态和人文环境，降低生活成本，提高幸福指数，吸引并留住各类人才。

6.长效机制建设方面。政策意图能够得到响应和实现，需要一定的机制和良好的环境条件。对此，要尊重供给体系变化规律与要求，加快推进产权制度改革、企业制度改革、要素市场建设、竞争机制和政府间接调节机制建设；要净化市场环境，改进政商关系，做到政府有所为、有所不为；要保证市场公平竞争，让市场主体在竞争中，迫于竞争压力，加之政策引导和激励，持续进行自我调整、自我改进。

参考文献：

[1]2016年、2017年中央经济工作会议公报.

[2]《中共辽宁省委辽宁省政府关于推进供给侧结构性改革促进全面振兴的实施意见》[EB/OL].WWW.ln.gov.cn

[3]龚雯，许志峰，王珂.七问供给侧结构性改革——权威人士谈当前经济怎么看怎么干[J].人民日报，2016-01-04.

[4]罗志军.深刻认识和有效推进供给侧结构性改革[N].人民日报，2016-05-16.

[5]廖清成，冯志峰.供给侧结构性改革的认识误区和改革重点[J].求实，2016，4.

责任编辑 宫秀芬