习近平同志主政浙江时期加强党的制度建设的思想与实践

杜 彤 香 段 治 文

习近平同志主政浙江时期加强党的制度建设的思想与实践

杜 彤 香 段 治 文

在浙江主政期间，习近平同志高度重视党的制度建设，加强以党章为核心、民主集中制为原则的党内法规制度体系建设，以“敲钉子”精神狠抓制度落实，将制度建设贯穿党的建设始终。这一时期习近平同志关于加强党的制度建设的思想与实践具有重要的意义和影响，它不仅丰富和发展了党的制度建设重要内涵，推动了浙江党建工作取得新进展，而且为习近平同志担任国家领导人后进一步推进党的制度建设，开展制度治党工作提供了宝贵的经验。

习近平 党的制度建设 浙江实践

制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性。2002-2007年主政浙江期间，在加强党的领导、提高党的执政能力和加强党的先进性建设的要求下，习近平同志高度强调党的制度建设的重要性，立足“法治浙江”建设，形成了一系列新思想、新实践，丰富和发展了党的制度建设的重要内涵。

一、关于党的制度建设思想的新发展

制度建设是加强党的执政能力和先进性建设的根本要求。党要实现依法治党、依章治党、依制度治党首要的就是健全和完善以党章为核心、以民主集中制为原则的党内法规制度体系建设。在浙江主政期间，习近平同志立足党的建设的实际，十分强调健全和完善党内法规制度体系。与此同时，习近平同志还特别强调莫把制度当“稻草人”摆设，要真正以求真务实的工作作风，发扬“敲钉子”的精神狠抓制度落实，牢固树立党的制度权威。

（一）对以党章为核心、民主集中制为原则的党内法规制度体系建设提出新要求

“党章最集中、最权威地体现了党的整体意志及共同理想，是我们立党、治党、管党的总章程。”①习近平：《认真学习贯彻党章始终保持党的先进性》，《浙江日报》2006年6月17日。加强党的制度建设，健全和完善党的制度体系，首要的就是坚持党章在党的建设中的基础性地位。2006年6月16日，习近平同志为纪念建党85周年举行“浙江论坛”报告会，并做了学习贯彻党章的专题报告。他强调：“学习贯彻党章，是坚定政治方向的需要，是巩固党的执政地位的需要，是推进科学发展的需要，具有现实而长远的重大意义。”①习近平：《认真学习贯彻党章始终保持党的先进性》，《浙江日报》2006年6月17日。每一个党组织和党员干部都要自觉地学习党章、遵守党章、贯彻党章和维护党章，将党章要求贯彻到日常工作中，树立党章意识，始终坚持以党章武装头脑、指导实践，这是加强党的制度建设的良好开端。

民主集中制作为中国共产党的根本组织原则在建党初期就逐渐形成，党的五大首次将民主集中制写入党章。在浙江主政期间，习近平同志把认真贯彻执行民主集中制作为加强各级党组织领导班子建设的有力抓手。首先，他肯定了民主集中制在党的建设中的重要地位，指出：“民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，是最重要的组织纪律和政治纪律，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。”②习近平：《认真贯彻民主集中制原则，切实发挥“一把手”的班长作用》，《浙江日报》2006年6月16日。其次，习近平同志着重阐述了领导班子“一把手”如何掌握和运用民主集中制这项做好领导工作的重要方法和本领。他强调“一把手”既是领导班子中的成员之一，又在领导班子中居于核心位置，负主要责任。“一把手”在进行决策时要善于倾听“多种声音”、“集思广益”，又要敢于“一锤定音”，像音乐指挥者一样以卓越的领导艺术将“多种声音”协奏出一曲“美妙乐章”，“从而使领导集体的决策尽可能反映客观实际，符合人民利益”。③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第22、178、8、71页。除此之外，习近平同志高度重视党内团结，以笔名在《浙江日报》的“之江新语”专栏中发表多篇评论文章，如《打好“团结牌”》《乐在人和》《要“和”才能“合”》等，用精简短小、通俗易懂的语言，生动形象的比喻强调党内团结的重要意义，着力建设保障党内团结和谐的体制机制，以党内和谐推进社会和谐。他还提出了“团结就是力量，人和才能政通”④习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第22、178、8、71页。、“团结出凝聚力、出战斗力、也出干部”⑤习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第22、178、8、71页。等一系列促进党内团结的重要思想。

随着社会的发展和党的建设伟大工程的持续推进，党的制度建设面临着新的发展现状和实际问题。在浙江主政期间，习近平同志注重结合实际问题和发展需要对以党章为核心、民主集中制为原则的党内法规制度体系的修订和完善，为党的建设提供了更好的制度保障。

（二）以“敲钉子”精神狠抓制度落实，牢固树立党的制度权威

改革开放后，我们党积极进行党的制度建设，党的第三代领导集体更是强调：“完善各个方面的制度， 是新的历史条件下加强党的建设的重要课题。”⑥江泽民：《论党的建设》，北京：中央文献出版社，2001年版，第547页。然而，“制订制度是基础，落实制度是关键。从改革开放以来制度建设的实践来看，我们不缺乏制度建设与创新的能力，但缺乏制度的贯彻与落实的能力”⑦郭亚丁：《制度建设是党的根本性建设——学习习近平关于党的制度建设的思想》，《理论视野》，2014年第9期。。在浙江主政期间，习近平同志总结历史教训和实践经验，指明党的制度建设之所以没能发挥出自身强大的政治纪律约束力，主要问题是在党的建设中制度被当做“稻草人”摆设，党的各项制度没有得到很好地落实。他指出：“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实到实际行动上，体现在具体工作中。”⑧习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第22、178、8、71页。

对于狠抓制度的贯彻落实，习近平同志要求以求真务实的工作作风，发扬“敲钉子”精神，从落实的认识、要求、步骤和举措四个方面抓好制度落实。①习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第240、32、241、241、98页。首先，在落实的认识上要“深”，深刻认识到狠抓制度落实是党的各项制度取得实效的关键。“抓而不紧，等于不抓；抓而不实，等于白抓。抓好落实，我们的事业就能充满生机；不抓落实，再好的蓝图也是空中楼阁”②习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第240、32、241、241、98页。，要始终把抓落实摆上重要位置。其次，在落实的要求上要“新”。要深入领会中央的精神指示，结合本地党的建设实际，因地制宜地抓好制度落实。再次，在落实的步骤上要“韧”。抓落实如同在墙上敲钉子，仅敲两三下，钉子很难钉牢，要连钉七八下，才会牢固，要坚持“一抓到底，常抓不懈”③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第240、32、241、241、98页。，“要用‘咬定青山不放松’的韧劲、不达目的不罢休的狠劲，真正把各项工作落实到实处、抓出实效”④习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第240、32、241、241、98页。。最后，在落实的举措上要“实”。空谈误国，实干兴邦。抓好制度落实要坚持求真务实的作风，真抓实干，使党的各项事业都经得起人民群众和历史的检验。“千困难万困难，真抓实干就不难。”⑤习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第240、32、241、241、98页。只有真正抓好制度落实，制度建设的时代价值才能在党的建设中进一步凸显出来。

二、在党的建设实践中创新党的制度建设

“用时代发展的要求审视自己，以改革创新的精神加强和完善自己，是我们党的优良传统和作风，也是我们党始终保持先进性的根本要求。要在加强党的先进性建设方面走在前列，就必须以改革的精神推进党的建设各项工作，努力在实践中进行新的探索和创造。”⑥习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第69、466页。在浙江主政期间，习近平同志坚持制度建设的根本性和全局性，将制度建设贯穿于党的建设的始终，在党的建设具体实践中创新性地发展党的制度建设，形成了一系列兼具创新性和实用性的新制度。

（一）积极探索和完善保持共产党员先进性的长效机制

在浙江主政期间，习近平同志认真贯彻党中央关于推进先进性教育活动，加强党的先进性建设的指示精神，指出：“要在中央的统一指导下，建立逐级负责的领导责任制和工作机制，针对先进性教育三个批次的不同特点，有针对性地开展活动，建立党员领导干部联系点制度，注重基层党员先进性教育活动的开展，努力探索党员受教育，群众得实惠的长效机制，加快建立权重监督评价制度，将先进性教育活动各项工作落到实处，抓出成效。”⑦习近平：《省级领导干部必须带头保持共产党员的先进性》，《求是》，2005年第5期。他强调“各地各部门各单位要对第一批次先进性教育活动进行一次认真、系统的总结。总结要检查梳理，提炼经验，最终目的是巩固成果，建立长效机制。要坚持继承和创新相统一，把行之有效、符合实际的好经验、好做法转化为党员经常受教育的长效之举，及时探索制定一些新的制度化的举措，努力从根本上防止存在问题出现反复”⑧习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第69、466页。。台州市玉环县建立党员干部理论学习积分制，作为党员考核评价的内容，还制订了县级机关党组织与基层联系制度和定期访民情办实事工作制度。磐安县在党员先进性教育活动中实行“销号制”，“改好一项打个红勾”，加大整改力度，确保人民满意。温州市也在开展保持共产党员先进性教育活动中，积极探索市、县、乡、村的“四级联动”方式，健全为民服务四级联动机制，解决难题，化解矛盾。

（二）深化干部人事制度改革，形成正确的用人导向和用人制度

将制度建设贯穿到党的干部队伍建设之中，习近平同志结合浙江实践，在深化干部人事制度改革的基础上，注重干部政绩考核，坚持用制度选人、让群众选人，进一步规范领导干部选任的制度约束，促进党的干部队伍建设走向制度化、规范化、法制化的轨道。2004年6月，浙江省委组织部制定出台了《关于推行干部生活圈、社交圈考察的意见》，从干部个人修养、社会交往、家庭生活等角度对干部进行延伸考察。之后，在浙江省委党校2004年秋季开学典礼上，习近平同志指出：“我们必须坚持凭实绩用干部，正确运用政绩考核结果，把政绩作为使用干部的重要依据。要深化干部人事制度改革，通过建立和完善民主推荐、民主测评、民主评议和考察预告制、任前公示制、试用期制等制度，进一步落实群众在选人用人上的知情权、参与权、选择权和监督权，防止考察失真、评价失准、用人失误。”①习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第418页。

（三）推进制度建设和创新，坚持求真务实的优良作风

我们党在90多年的建党历程中始终坚持理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的三大优良作风。当前，党的三大优良作风连同求真务实的工作作风成为新时期加强党的制度建设的重要法宝。习近平同志立足实践，走访基层调研民情民意，弘扬求真务实精神，以制度创新和制度落实保障党的作风建设，大兴求真务实之风。2003年，习近平同志首先在浙江创新性地提出将群众上访转变为领导下访，建立了领导下访制度，并多次到基层下访接待群众，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，把立党为公、执政为民的要求落到实处。2003年9月17日至19日，习近平同志在浦江县、兰溪市调研时提出做好领导下访接待群众工作，贵在健全制度，长期坚持。②《认认真真听反映，实实在在解难题》，《浙江日报》2003年9月19日。“弘扬求真务实的精神，大兴求真务实之风，总的就是要我们去求社会主义现代化建设客观规律之真，务谋最广大人民根本利益之实。”③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第107、245页。习近平同志在陕西梁家河插队时“看到了人民群众的根本，真正理解了老百姓”④《追寻习近平总书记的初心·梁家河篇》，中国网，2017年3月19日。，因此在浙江主政期间，习近平同志坚持求真务实之风，提出要建立健全为民办实事的长效机制。“领导干部一年忙到头，根本的宗旨就是为人民服务。完善和落实为民办实事的长效机制就是忙到了点子上，为民办实事的对象是‘民’，要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，掌握民情、分析民意，民主决策、科学安排，落实好为民办实事项目，做到让人民群众参与、让人民群众做主、让人民群众受益、让人民群众满意，真正让群众成为利益的主体。”⑤习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第107、245页。

（四）严格的制度规范，是加强反腐倡廉建设的重要保证

权力是一个神圣的东西。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，肩负着带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的历史使命，这要求党员领导干部必须谨慎用权。权力的使用应该受到规章制度的约束。在浙江主政期间，习近平同志针对党内反腐倡廉建设提出了从“权力反腐”到“制度反腐”转变的重要思想。他强调：“重视制度建设和创新，着力构建具有浙江特色的反腐倡廉防范体系，积极探索从源头上预防和治理腐败的有效途径。”⑥《深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，为我省改革开放和现代化建设提供坚强政治保证》，《浙江日报》2003年2月23日。2006年1月13日，习近平同志在浙江省纪委第九次全体会议上强调要认真学习贯彻党章做好党风廉政建设时指出：“要坚持制度建设，构建学习贯彻党章、保持党的先进性的长效机制。”⑦《认真学习贯彻党章，做好反腐倡廉工作，为顺利实施十一五规划提供坚强保证》，《浙江日报》2006年1月13日。党章是我们党铁的纪律，学习贯彻党章就是遵守和维护党的纪律，是加强党的纪律建设、廉政建设的重要保障。

在推进反腐倡廉建设中，要加强党内监督和纪律建设，实施严格的制度规范，要认真贯彻《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，进一步加大对领导干部的监督力度和违章违纪分子的惩处力度，加强对权力的监督制约。“从浙江实际出发，抓紧制定与两个条例相配套的具体制度，该强化的要强化，该修订的要修订，该废止的要废止，特别要盯住那些腐败问题的多发领域和重要部位，配好配强在关键岗位担负责任的领导干部，采取切实有效措施，通过狠抓防范制度和有关规定的落实，把反腐倡廉工作的关口前移，使党内监督和纪律处分的各项制度更加完善、更加健全、更具实效。”①习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2013年版，第68页。习近平同志指出要“认真落实《浙江省反腐倡廉防范体系实施意见（试行）》，扎实推进治本抓源工作”，积极推进党风廉政建设责任制建设。他强调“党风廉政建设责任制是管总的、牵头的制度，是推动反腐倡廉工作不断深入的‘龙头’，起着组织保证和制度保证的重要作用，必须坚持不懈地落实党风廉政建设责任制”③《落实廉政建设责任制，以党内和谐促进社会和谐》，中国共产党新闻网，2006年10月26日。，着力形成“不敢腐”的体制机制保障。

（五）制度建设是提高机关效能建设的根本

机关效能建设“是一个加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位的问题”④习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第445、445、446页。。在浙江主政期间，习近平同志把推进机关效能建设“作为推进廉政建设和强化行政监察的治本之策，是贯彻落实八八战略和建设平安浙江重大决策部署的有力抓手”⑤习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第445、445、446页。。2004年在浙江省直机关效能工作现场会上，习近平同志提出扎实推进机关效能建设，要在建章立制上下功夫，把解决突出问题和建立长效机制结合起来，做到标本兼治，注重长效。⑥《求真务实，步步为营，扎实推进机关效能建设》，《浙江日报》2004年7月10日。

习近平同志在浙江主政期间，浙江省纪检监察机关制定出台了《浙江省机关效能检查投诉中心工作办法》《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法》等制度条例。习近平同志指出：“要围绕创新改革、转变职能、从严管理的要求，以规范化、标准化、科学化为目标，全面推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等制度，以岗位责任制来明确工作职责，以承诺制来明确服务要求，以公示制来推行政务公开，以公开评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律，逐步实现以制度管人管事。同时要加强对制度执行情况的监督，使各项制度真正落到实处。”⑦习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第445、445、446页。2004年，习近平同志在浙江全省加强机关效能建设大会上详细论述了加强机关效能建设的意义和举措，明确机关效能建设工作要常抓不懈，“要制定和完善相关的法律和章程，加大执法检查力度，推进机关效能建设走向法制化、规范化的轨道”⑧习近平：《大力推进机关效能建设，确保完成“狠抓落实年”的各项目标任务——在全省加强机关效能建设大会上的讲话》，《今日浙江》，2004年第4期。。

三、推进党的制度建设的意义与影响

主政浙江期间，习近平同志有关党的制度建设的新思想、新实践，不仅使得浙江省党建工作取得巨大进展，而且为之后习近平同志作为国家领导人在全国范围内进行全面从严治党，推进制度治党工作提供了丰富的思想养分和实践经验。

（一）立足法治浙江建设凸显制度建设重要性

法治是现代政治文明的重要成果，也是当前国家治理现代化的必然要求。随着我国社会的不断发展，推进依法治国已经成为不可避免的历史潮流。在浙江主政期间，习近平同志立足建设“法治浙江”的宏伟目标，在党的建设领域高度重视党的制度建设，指出“要把制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中，既立足于经常性的工作，又抓紧解决存在的突出问题”①习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第70、446页。。完善以党章为核心、民主集中制为原则的党内法规制度体系，创新党建领域各方面的体制机制建设，充分彰显制度建设在党的建设中的重要保障和制度约束作用。党的十八大后，在“四个全面”战略布局的指导下，习近平同志明确指出要把制度建设摆在突出位置，坚持思想建党和制度治党紧密结合，从邓小平的“制度建党”到习近平同志的“制度治党”，我们党的制度建设发展到了新的历史高度。党的十九大，习近平同志肯定了近五年全面从严治党的显著成效，同时强调在新时代，为了实现中华民族伟大复兴的伟大梦想，在进行党的建设伟大工程上要始终坚持将党的制度建设贯穿于党的建设始终。重视党的制度建设既是习近平同志远见卓识的重要体现，也是我们加强党的建设，永葆党的强大生命力和持久活力的根本保障。

（二）以改革创新精神丰富和发展党内法规制度体系建设

改革开放以来，我们党的建设面临新的形势，出现了新的问题，为此加强党的制度建设要始终坚持改革创新的精神引领。马克思有一句名言：“问题是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是表现自己精神状态的最实际的呼声。”②《 马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第203页。问题导向体现了共产党人与时俱进、求真务实的科学态度，展现了我们党乘风破浪、砥砺前行的时代担当。在浙江主政期间，习近平同志以敏锐的洞察力和强烈的责任担当，明确提出当前党的制度建设主要问题在于制度体系的冗杂、落后，不能适应现阶段党建工作的发展要求。习近平同志指出：“制度建设应注重系统性，但不能搞得过于繁琐，要有针对性和可操作性。”③习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第70、446页。结合浙江党建工作实践，习近平同志以改革创新的精神健全和完善党内法规制度体系，对于党内各项具体制度该修订的修订、该废除的废除、该强化的强化，精简党内法规制度体系，注重制度的实用价值。

党的十八大以来，我们党提出要全面从严治党，开展制度治党工作首要的就是要补齐制度短板，完善制度体系，保障有规可依。习近平同志强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”④《习近平在群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，新华网，2014年10月8日。而后在论及全面从严治党、严肃党内生活时，习近平同志指出，“行之有效的制度要坚持、要落实，同时要针对新情况新问题以改革创新精神补齐制度短板，健全制度，有力执行，真正使党的组织生活和党员教育管理严起来、实起来”⑤《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第36页。。这与其在浙江主政期间健全和完善党内法规制度体系建设的思想是一以贯之的。在党的十九大报告中，习近平同志明确指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”⑥习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第10页。新时代的提出表明党和国家事业的发展进入新的历史时期，党的制度建设也进入新的历史阶段，在新时代加强党的制度建设，要始终坚持问题意识、问题导向，以改革创新的精神，针对党建工作新形势、新问题，完善党内法规制度体系，扎实推进党的制度建设。

（三）以“敲钉子”精神狠抓制度落实实效

在浙江主政期间，习近平同志多次前往基层调研，发现当前党的执政能力没能取得显著突破的主要原因在于制度落实不到位。他强调：“要加强对制度执行情况的监督，使各项制度真正落到实处。”①《 习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第7、107页。要建立健全有效的监督机制，正确处理部署与落实、坚持与深化、当前与长远三对关系，将中央指示和地方实际相结合，明确制度落实要求，发扬“敲钉子”精神，掌握“会抓”的本领方法，真正抓出制度落实实效。到中央工作后，习近平同志更是重视这一问题，再次强调：“党内生活政治性、原则性在下降，自由主义、好人主义有所滋长，制度执行不严情况大量存在，很多制度只是摆设。”②习近平：《干在实处 走在前列》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第446页。他提出要健全和落实党建工作责任制，构建领导干部能上能下的选人用人机制，建立健全中国特色领导干部报告个人有关事项制度，加强对权力的监督，彰显巡视监察的利剑作用。“提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线’，使查处违纪违法问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”③《 习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第7、107页。

总之，习近平同志在浙江主政期间有关党的制度建设的新思想和新实践，是中央大政方针和地方实际相结合的伟大创举，也是习近平同志在省域层面对党的制度建设进行的重大理论创新和实践探索。习近平同志以鲜明的求是精神、实干精神和改革创新精神完善党内法规制度体系建设，提出了许多新的具体制度，并在实践中取得显著成效。习近平同志在主政浙江期间进行的党的制度建设伟大实践不仅是浙江党建工作史上的光辉篇章，也是指引我们党进一步加强党的制度建设，实现制度治党的宝贵财富。对此，我们应结合习近平总书记系列讲话精神，不断学习领会，深化对党的制度建设的规律性认识，扎实推进党的建设伟大工程。

作者杜彤香，女，浙江大学马克思主义学院硕士研究生；段治文，男，浙江大学马克思主义学院教授（杭州 310058）。

② 《大力弘扬求真务实精神，努力做好浙江各项工作》，《浙江日报》2004年2月7日。

黄建安