关于扩大法律援助范围的若干问题研究——以杭州市为例

董红民 唐晔旎（浙江省杭州市法律援助中心）

关于扩大法律援助范围的若干问题研究
——以杭州市为例

董红民 唐晔旎（浙江省杭州市法律援助中心）

党的十八届四中全会提出，要扩大法律援助范围。中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称两办《意见》）也将扩大法律援助范围作为首要任务。两办《意见》就扩大法律援助范围提出了指导性的框架要求，至于各地究竟将法律援助范围扩到多大，各地做法不一。本文拟通过实证研究和比较研究等方式，对目前如何扩大法律援助范围问题作一个探讨。

一、存在的问题

法律援助的范围，是指根据有关法律规定，确定法律援助可以向具有什么条件的、因什么事项的哪类主体提供。简单的说，就是什么样的主体在哪些事项范围内享有法律援助的权利，概括起来包括经济困难标准和事项范围两个问题。应该说，从法律援助机构成立以来，各地都逐步放宽经济困难标准，增加可援助事项，法律援助范围不断扩大，直观的体现在法律援助案件（人）的数量上，以杭州为例，从1997年的337件法律援助案件到2015年16927件，案件数量增加了近50倍。

虽然法律援助范围不断扩大，但是人民群众的需求还有不少差距，达不到让所有“普通群众打得起官司”的要求。在实践中，法律援助范围还存在以下几个问题：

（一）法律援助覆盖面有待进一步扩大

2010年，杭州市常住人口为87 0万，当年共办理法律援助案件7 141件，受援人合计7 168人，受援人占全市人口的0.08%；2015年全市常住人口为901万，2015年共办理法律援助案件16927件，受援人共计16991人，受援人占全市人口的0.19%。虽然从纵向的受援人数上看，2015年比2010年的受援人数有了大幅的增加，增加了137%。但是，从受援人占全市人口比例上看，实际获得法律援助的人数是很低的。究其原因，主要在于经济困难标准偏低。在杭州市两办《意见》出台前，杭州的经济困难标准是当地最低生活保障的两倍，还有大量低收入人群没有被纳入法律援助的覆盖范围。

（二）经济困难审查运行不佳

虽然相关规定对经济困难标准做了明确的规定，但是在实践中经济困难审查运行不佳。我国目前尚未建立起全国统一的个人征信系统和完善的纳税申报制度，在评估收入水平上依赖有关部门出具的证明。在实践中，这些证明主要是乡镇、街道办和民政部门出具的关于申请人经济条件困难的证明，普遍的做法是先由村（社区）完成初步审查。虽然从理论上讲，村（社区）有贴近辖区群众的特点，对本居住区域内的公民的经济状况更容易掌握。但事实上，由于个人财产登记制度的不健全，村（社区）不可能对辖区内所有公民或家庭的经济状况一清二楚，这就导致实践中，乡镇、街道办出具的经济困难证明并不能如实反映申请人的经济状况。一些持有经济困难证明的申请人，其收入很有可能远远超过本地区经济困难标准，实践中也发生过开好车前来申请法律援助的申请人。经济困难一方面决定着申请人能否得到相应的法律援助权力，另一方面决定着政府责任的大小，影响着政府对法律援助资源的投入。政府资源的投入是有限的，对不符合条件的申请人给予法律援助，就意味着挤占了本应给予符合条件的申请人的资源，这也是一种不公。因此，在个人征信体系和纳税申报制度健全之前，如何完善经济困难审查模式，需要我们研究解决。

（三）事项范围偏窄

1.刑事法律援助范围有限。刑事法律援助是“最低限度的也是最重要的法律援助，在现代法律援助制度中处于最基础的地位”①贾午光主编：《国外境外法律援助制度新编》，中国方正出版社2008年版，第6页。。从法律援助制度产生发展历史来看，最初很多国家的法律援助仅限于刑事法律援助。如西班牙1771年创设的“穷人律师”轮换制度和美国19世纪末各州律师协会的道德行为规范，都只要求律师为刑事诉讼中贫穷的囚犯辩护。从目前大多数国家通行做法看，基于保障人权和促进司法公正的制度目标，刑事法律援助也是被置于优先的位置，刑事法律援助不断得以加强②浙江省法律援助中心课题组：《浅谈英国德国西班牙的法律援助制度》，《浙江法律援助》，2014年第2期。。而在我国，虽然新《刑事诉讼法》扩大了刑事法律援助范围，但是总体上来说，刑事法律援助的范围偏窄。

从不同援助案件类型比较看，2014年、2015年，杭州市刑事法律援助案件分别为4434件、4932件，分别占全部案件的27.8%和29.1%，民事法律援助案件分别为11512件、11964件，分别占全部案件的72.1%、70.7%，相比民事案件，刑事法援案件数量明显偏少。

与全市刑事案件数量比较看，2014年全市刑事案件数13411件，刑事法律援助案件4434件，占33%；自行委托辩护（不含法院通知指定辩护）3892件，占29%，刑事案件没有辩护人的5065件，占38%。也就是说还有近四成的刑事案件的被告人没有辩护人，刑事法律援助的范围还可以进一步扩大。

从刑事案件类型看，新《刑事诉讼法》扩大的范围极为有限。新《刑事诉讼法》在通知辩护案件类型中，除了原有的未成年人、盲聋哑人和可能判处死刑的人的案件外，新增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”和“可能判处无期徒刑的人”的案件。但是从实践情况看，增加这两类案件，实际扩大的范围非常有限，应当负刑事责任的精神病人和可能被判处无期徒刑而适用法律援助的案件比例仅占很小一部分。2014年，杭州市精神病人的刑事法律援助案件为87件，占全年刑事法律援助案件的2%，占全年法律援助案件的0.5%；2014年杭州市可能判处无期徒刑、死刑的法律援助案件为347件，占全年刑事法律援助案件的7.8%，占全年法律援助案件的2%。因此，实际上，因刑诉法条文修订而受益的人群比例很低。

2.民事、行政法律援助事项范围较窄。在市两办《意见》和新条例出台之前，杭州市关于民事、行政法律援助范围虽然比国务院《法律援助条例》扩大了离婚、继承诉讼等七类事项范围，并设立了“政府指定”的事项，其他地方性法规、行政规章也增加了16个具体事项，但具体实践中，还有很多经济困难但由于事项不在法定范围内而不能获得法律援助。如：与“请求给予社会保险待遇或者给予最低生活保障待遇”相关资格及事实认定的事项；除残疾人或未成年人、妇女、老年人以外其他经济困难的公民的侵权案件；因参与民间借贷导致经济困难的案件等。由于事项范围的限制过大，导致目前法律援助覆盖面偏小，不能满足困难群众的实际需求。

（四）公共财政投入不足对扩大法律援助范围的制约

虽然，市两级政府财政部门已经将法律援助机构工作经费纳入本级财政预算，并实现了逐年增长，2011年-2015年全市法律援助业务经费预算分别为635.31万元、869.6万元、1027.15万元、1185.06万元、1214.49万元。

但是，从法律援助占财政支出比例，以及与其他国家比较看，公共财政在法律援助的投入还需进一步加大。

城市（2015年）人均法律援助支出（元）杭州 0.9 1205.48 1214.49 1.3人口（百万）财政支出（亿元人民币）法律援助预算（万元）

2012年，不同国家公共财政在法律援助的投入③相关国家的数据来源于2016年中欧法律援助立法研讨会会议材料。如下：

国家（2012年）人均法律援助支出（欧元）英格兰 53.7 822040 3020.1 56.24德国 82.4 697 211 557.0 6.7 5荷兰 16.3 408647 344.6 21.14人口（百万）公共财政支出（百万欧元）法律援助预算（百万欧元）

从上面两个图表比较可以看出，与国外一些国家比较，我国的人均法律援助支出偏低。由于公共财政对法律援助投入相对不足，导致法律援助的范围扩大受到一定的限制。

二、杭州市在扩大法律援助范围上的实践

针对上述问题，杭州市通过下发《关于进一步加强法律援助工作的意见》和修订《杭州市法律援助条例》，降低经济困难标准和放宽事项范围，在扩大法律援助的范围上迈出了一大步，使更多的弱势、困难群众可以享受到公共法律服务，切实帮助其维护合法权益。

（一）进一步放宽经济困难标准

《杭州市法律援助条例》（2008年）第13条第二款规定：“经济困难标准参照当地人民政府确定的城乡居民最低生活保障标准的两倍执行”。因此，在2008年~2015年，杭州市经济困难标准都是根据低保标准的两倍执行。根据每年低保标准不同，经济困难标准每年有所不同，2015年经济困难标准为1488元。为贯彻落实十八届四中全会关于“扩大法律援助范围”的精神以及中央两办《意见》，2016年，杭州市两办下发《关于进一步加强法律援助工作的意见》，同时修订原《条例》，“逐步将经济困难认定标准从最低生活保障标准的两倍调整为低收入家庭认定标准”。市两办《意见》及新修订的《杭州市法律援助条例》规定：“经济困难标准按照申请人住所地或者受理申请的法律援助机构所在地人民政府确定的低收入家庭标准执行。”因此，目前杭州市执行的法律援助经济困难标准是低收入家庭人均收入标准即2415元/月④根据2016年5月24日市政府发布的《2016年杭州市城市低收入家庭收入认定标准的通知（征求意见稿）》，杭州市城市低收入家庭人均年收入限额为28990元（月均2415元）；家庭成员人均拥有的金融财产限额为48316元；家庭自有住房建筑面积3人以下（含3人）户按60平方米为上限，3人以上（不含3人）户按家庭人均住房建筑面积20平方米为上限，其中高层、小高层自有住房，单套住房建筑面积上限均增加10平方米，富阳区和各县（市）参照该标准确定。2015年11月1日起杭州市区（不含富阳区）城乡居民最低生活保障标准为每人每月744元，富阳区及各县（市）参照该标准确定。。从最低生活保障标准的两倍到低收入家庭认定标准的调整，杭州的经济困难标准门槛大幅降低，降低幅度达63%。从应然角度讲，这意味着有很大一批低收入人士可以据此获得申请法律援助的权利。

2016年各类标准金额最低生活保障7 44 1488 2415 2415 63%原经济困难标注（最低生活保障2倍）低收入家庭认定标准现经济困难标准经济困难标准门槛降低幅度

（二）增加免予审查经济困难状况的规定

2014年9月国务院、中央军委《关于进一步加强军人军属法律援助工作的意见》，浙江省委办、省府办《关于进一步完善法律援助制度的实施意见》等文件中规定了申请法律援助时免予审查经济困难状况的一些情形，实践中杭州市法律援助机构也执行了相关规定，新修订《条例》对相关规定予以吸纳，规定了六种情形申请法律援助免予审查经济状况。

（一）患有重大疾病的7 0周岁以上老年人；

（二）军人、军属；

（三）见义勇为人员及其近亲属因见义勇为行为权益受损需要维权的；

（四）农村进城务工人员请求支付劳动报酬、工伤赔偿以及解决劳动保障、社会保障、劳动合同纠纷等事项的；

（五）妇女、老年人、残疾人、未成年人、患有重大疾病的人员因家庭暴力、虐待、遗弃和其他严重侵权行为主张权利的；

（六）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的。

符合下列条件的人员或者情形之一的，申请法律援助免予审查经济状况：（一）患有重大疾病的7 0周岁以上老年人；（二）军人、军属；(三)见义勇为人员及其近亲属因见义勇为行为权益受损需要维权的；（四）农村进城务工人员请求支付劳动报酬、工伤赔偿以及解决劳动保障、社会保障、劳动合同纠纷等事项的；（五）妇女、老年人、残疾人、未成年人、患有重大疾病的人员因家庭暴力、虐待、遗弃和其他严重侵权行为主张权利的；（六）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的。

（三）增加视为经济困难的规定

为增强经济困难认定的可操作性，进一步放宽法律援助申请的材料要求，参照2012年4月司法部《办理法律援助案件程序规定》的相关规定，新修订《条例》规定具有九种证件、证明材料之一的申请人申请法律援助时无需提供经济状况证明。

申请人具有下列证件、证明材料之一的，无需提交本条例第二十二条第一款第二项规定的资料：

（一）城乡居民最低生活保障证；

（二）困难家庭救助证；

（三）特困人员证明；

（四）人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门给予申请人司法救助的决定；

（五）在社会福利机构中由政府出资供养或者由慈善机构出资供养的证明材料；

（六）残疾证及申请人住所地的村民委员会、居民委员会出具的无固定生活来源的证明材料，或者残疾人基本生活保障证；

（七）依靠政府或者单位给付抚恤金生活的证明材料；

（八）因自然灾害等原因导致生活出现暂时困难，正在接受政府临时救济的证明材料；

（九）法律、法规及省人民政府规定的能够证明法律援助申请人经济困难的其他证件、证明材料。

符合下列条件的人员或者情形之一的，申请法律援助免予审查经济状况：(一)城乡居民最低生活保障证；(二)困难家庭救助证；(三)特困人员证明；(四)人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门给予申请人司法救助的决定；(五)在社会福利机构中由政府出资供养或者由慈善机构出资供养的证明材料；(六)残疾证及申请人住所地的村民委员会、居民委员会出具的无固定生活来源的证明材料，或者残疾人基本生活保障证；(七)依靠政府或者单位给付抚恤金生活的证明材料；(八)因自然灾害等原因导致生活出现暂时困难，正在接受政府临时救济的证明材料；(九)法律、法规及省人民政府规定的能够证明法律援助申请人经济困难的其他证件、证明材料。

（四）取消法律援助事项范围限制

为确实做到应援尽援，参照广东省的做法，删除原《条例》第十四条关于法律援助事项范围的列举性规定。

（五）进一步扩大刑事法律援助范围

为与《刑事诉讼法》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》相衔接，杭州进一步扩大通知辩护对象，扩大申请刑事法律援助的情形，增加强制医疗通知代理的规定。

三、进一步扩大法律援助范围的若干思考和建议

（一）现阶段法律援助范围界定应遵循的理念和原则——权衡好两种利益

国外一些发达国家法律援助范围经历了由小到大再到缩小的过程，那么现阶段我国法律援助范围应遵循何种理念和原则？这就需要权衡好两种利益，即人权保障的利益和公共财政支出的利益。但是任何一个国家在权衡这两种利益时都是受这个国家经济社会发展水平和相关因素的制约，换句话说会因历史发展阶段和国家国情不同的而变化。以英格兰为例，1950年，有80%的人口通过经济困难条件审查获得法律援助，后由于不堪财政负担，197 3年降至40%，2008年，占人口的29%，到2009年，由于经济环境的变化，比例又上升到36%⑤参见2016年中欧法律援助立法研讨会会议材料。。可以看到，随着经济社会环境的变化，不同时期的英格兰，其法律援助范围不断调整。我国的法律援助范围从法律援助制度诞生以来，呈逐年扩大的趋势，这与我国所处阶段有关，在法律援助制度建立发展的这十几年，是我国经济不断增长、法治日益健全、人权保障意识逐渐浓厚的一个时期。对照世界法律援助发展历史，可以发现，我们目前尚处于发达国家曾走过的第二阶段，即法律援助发展阶段，“保障公民诉讼权利、促进公民在法律面前人人平等”是我国现阶段建设法治国家的一个重要目标。为此，我们在权衡两者利益时，应更加注重人权的保障。这就奠定了现阶段法律援助范围界定时应遵循的理念和原则，即在当地政府财政允许的情况下，尽可能的扩大法律援助的范围 。

（二）无偿化观念的转变——权衡上述两种利益的出路

根据国务院2003年《法律援助条例》规定，目前，我国受援人享受法律援助是无偿、免费的。当时的立法者主要是考虑在法律援助制度建立之初，一些法律援助机构由于经费不足而办理有偿案件，借机收取当事人财物，影响了法律援助的声誉，为杜绝此类现象，遂规定取消了减收费用的法律援助方式，要求法律援助案件全部免费办理⑥洪笃凯：《我国法律援助范围研究》，中山大学硕士学位论文，2009年。。但是目前我国法律援助现状已与建立之初的情况有所不同。既然现阶段，我国法律援助范围界定时应遵循的理念和原则是尽可能的扩大法律援助的范围，但同时公共财政支出的增长不是一蹴而就的，也不是能一步到位的，是个逐步增长的过程。目前我国在法律援助上的财政投入远低于国外很多国家，2012年，我国为公民提供代理和辩护服务的法律援助案件超过了100万件，是英国年平均提供代理服务数量的10倍，但我国政府对法律援助的财政投入不足英国的十分之一⑦桑宁：《论中国法律援助的创新与发展》，《中国司法》，2013年第10期。。因此，在财政投入有限的前提下，我们就应寻找权衡两种利益的出路，这个出路在于无偿化观念的转变。综观部分国家和地区的法律援助实践，我们发现，一些国家通过建立受援人分担法律援助办案费用的制度，一方面可以补充增加法律援助资金，另一方面又达到了扩大法律援助范围的目的，在实践中取得了较好的社会效果，这一做法值得我国参考借鉴。如法国在其法律援助制度中，根据申请人的资产状况规定了七个不同档次的情况，并明确每一个档次政府和受援当事人各自应承担费用的比例。如果申请人每月净收入在4400—4600法朗之问，则政府负担法律援助费用的比例为85%；如果申请人每月净收入在4601—4850法朗之间，则政府负担法律援助费用的比例为7 0%；如果申请人每月净收入在485l—5200法朗之间，则政府负担法律援助费用的比例为55%；如果申请人每月净收入在5201—5600法朗之间，则政府负担法律援助费用的比例为40%；如果申请人每月净收入在5601—6100法朗之间，则政府负担法律援助费用的比例为25%；如果申请人每月净收入在6101—6599法朗之间，则政府负担法律援助费用的比例为15%；如果申请人每月净收入超过6600法朗，则政府不负担任何法律服务费用。如果申请人有供养者，则应在各基数上加500法朗，并由此确定政府应负担的比例。法国在其法律援助制度中，根据申请人的资产状况规定了七个不同档次的情况，并明确每一个档次政府和受援当事人各自应承担费用的比例⑧贾午光主编、王军益、桑宁等副主编：《国外境外法律援助制度新编》中国方正出版社2008年第1版。。我国可以借鉴这种分类付费的方式，规定收入额在某一标准线以下的，全免费；收入在某一标准线以上，而又未超过一定限定的，承担一定比例的费用。这种分类援助的另一个好处在于，要求受援人支付合理的费用，可以鼓励受援人权衡利弊，避免毫无价值的案件。这样既能兼顾公共财政有限的利益又能进一步扩大法律援助范围，真正实现“决不让普通群众打不起官司”目标。

（三）加强大数据在经济困难审查上的运用

如前所述，经济困难证明一般由各乡镇（街道）出具，但由于没有建立个人财产登记制等制度，实践中审查难度大，难免会出现审查不规范、不严肃的问题。杭州市新的《条例》把低收入家庭认定标准的人均年收入作为经济困难标准，一方面扩大了法律援助的范围，另一方面也能在一定程度上解决经济困难审查不规范的问题。因为在社会救助类的证明材料中，低收入认定证明有严格、规范的程序，可以避免上述问题。在严格程序的同时，要强化大数据在经济困难审查上的运用，要通过信息化手段，把法律援助机构的管理系统与民政部门的数据系统对接，从而方便法律援助申请人，法律援助机构只要通过识别申请人的二代身份证，就能判别是否符合经济困难标准。在国外，经济困难条件的核查已经实现大数据的应运，例如荷兰在2006年与税务部门进行电子联网，以便核查法律援助经济困难条件⑨参见2016年中欧法律援助立法研讨会会议材料。。

（四）加强法律援助咨询服务

扩大法律援助范围，不仅包括扩大法律援助的诉讼范围，也包括非诉讼的范围。我国目前处于法治社会建设的初期阶段，对法律服务的诉求很大，很大一部分群众缺乏法律知识和法律意识，因此人们遇到日常法律问题，更需要专业人士来帮助解答相关的法律问题，为其提供法律信息，培养公民自助解决争议的能力，而并非首选诉讼这种高成本的方式解决问题。“过去三十年的实证研究告诉我们，当今西方社会的普通公民会遇到范围相当广泛的法律问题，而只有一小部分付诸于诉讼。……这些研究启示我们理想的法律援助政策应由两种服务组成——一种为进行诉讼的人提供帮助，另一种为法庭之外的人们遇到的日常法律问题提供帮助。⑩司法部法律援助中心组织编译：《国外法律援助资料汇编》（第一辑），2010年。”例如荷兰，建立了以法律援助服务窗口（柜台）为一线基础咨询服务接待主体，以律师和其他法律工作者为二线服务（即深入服务）主体的法律援助服务模式。在荷兰，只有在当事人自己不能解决问题，亦不能选择采用其他方式来解决争端，且法律服务柜台接待员不能提供解决方案时，才可以申请律师提供深入服务⑪同⑩。。因此，我们可以借鉴荷兰法律援助的模式，进一步加强法律援助咨询服务，强化法律咨询服务人员的专业性和针对性，针对一些常见的法律问题提供多种援助方式，对于法律咨询服务不能解决的，才能申请律师提供诉讼服务，这样一方面可以培养民众自主解决争议的能力，另一方面，也可以把有限的资源用在最有需要的人身上。

（责任编辑 朱腾飞）