扩大土地合作经营带动效应大幅度提高农民收益

■刘娥苹

扩大土地合作经营带动效应大幅度提高农民收益

■刘娥苹

一、问题提出和研究思路

当前，农村土地产权制度改革成为推动解决“三农”问题的重要突破口，在促进农民增收、缩小城乡差距、农业产业化规模化发展、统筹城乡发展等都有积极推动作用。以农户增收为视角，在土地产权制度改革中，最大受益者是以大农户为代表的新型规模经营主体，而大多数普通农户在土地产权制度改革之中的受益程度，则差别很大。通过调查研究发现，农民专业合作社社员的经济作物收入相当于非社员的近两倍，这与合作社种植结构有关。这就产生两个需要关注和解决的问题：一是农村土地“非粮化”问题；二是新型规模经营主体能否进一步带动普通农户收入的增长问题。如果农地“非粮化”趋势不断扩大，又不能建立起有效带动普通农户收入增长的机制，那么，农村土地产权制度改革可能会导致农村地区收入差距扩大，从而削弱普通农户参与和支持改革的积极性。本文从农民利益带动增收的视角，对农村土地产权制度改革的实践困境进行深入的调研，提出以下对策思路和政策建议。

二、国内外研究现状综述

（一）国（境）外研究现状

西方的土地产权理论演变，经历了一个从重“所有”到重“利用”的转变。DonaldM.Mcleod等1999年根据美国西部农村的实际提出了“分区制、购买发展权、集群式发展”土地使用控制的三种方式，并建立了选择模型。在2002年时DwnizBaharaglu认为，土地所有权并不是获得使用权保障的唯一方法，应参照不同的背景和地方偏好，建立更加灵活的体系。李家祥分析指出，日本农村土地流转市场化建设就是通过实施有效促进农村劳动力转移政策来确保农业集约化和规模化发展。韩国战后的土地改革，为土地流转市场化奠定了制度基础。而我国台湾地区所谓的土地流转，是指土地所有权、使用权和收益权的流转，即“土地产权的重新分配”。国（境）外农村土地产权和土地流转是以土地私有为前提的，农村土地改革的模式和方式自然与中国不同。但其中的一些共性特点，比如重视完善立法、充分发挥市场作用、产权分离、实现机制创新和土地所有者充分获益等，我们都可以借鉴。

（二）国内研究现状

国内的有关研究很多，成果丰硕。主要集中在如下方面：

1.农村土地产权制度如何改？在新一轮农村土地改革共识下，学界对农村土地产权制度的改革思路不尽相同。2004年曾业松认为，土地问题涉及两个方面：一是土地归谁所有，二是土地由谁使用，关键在于土地的产出怎样分配，要循序渐进地改革土地的所有权和使用权制度，逐步实现征地规范化，产权多元化，承包永久化。2009年赵俊臣主张“对土地承包经营权进行再分割，实行所有权、承包权、经营权三权分离”。2014年何芳认为，集体土地流转是土地改革的核心，但要对土地流转制度进行整体性设计，实现所有权与使用权、经营权的分离，建立集体土地流转的权利结构基础。2015年刘俊杰认为，目前农村土地产权制度的改革思路主要有三方面：农村产权确权登记颁证，发展农村土地流转市场，培育新型农业经营主体。

2.农村土地产权制度改革如何影响农民利益？卢燕认为，农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰。通过搭建土地流转平台，向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；通过以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二、三产业。农民在特色农业和“接二连三”发展中增加收入。2015年刘俊杰提出农村土地产权制度改革影响农民利益的三大作用机制，他认为，农民收入的决定因素包括家庭劳动力、土地经营规模、生产性资产等投资水平、金融可得性以及劳动生产率等。农村土地产权制度改革将通过交易和分工效应、组织化效应、抵押效应的作用机制影响农户收入。

3.农民在土地产权制度改革中能否真正获益？有的学者对改革预期持乐观态度。邹晓云说，新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入会越来越大，持续时间至少二三十年。也有专家质疑，改革红利到底多大程度上让农民普遍增收呢？王晓毅认为，对于大多数农民来说，其财产因为流动性既很弱，又很难转化成收入，只有具有较好的流动性，财产才能转化收入，而财产的流动性不仅仅取决于制度，还取决于地理区位。曹锦清则坦言，通过宅基地来让农民获得普遍增收，我的判断是“幻觉”。贺雪峰认为，规模农业未必产生规模效益，衡量规模效益的关键不应是劳动生产率，而应是土地产出率。更多的学者认为土地改革的收益分配要体现公平正义，要让大多数农民都能增收。郭强认为，土地流转隐藏了大量风险，包括方向性风险、制度性风险、社会性风险和过程性风险，并提出要建立土地流转风险的立体化监测系统。何芳认为，在新一轮土地流转中要杜绝新一轮“羊吃人”的圈地运动，做好保障农民利益的风险控制。上述研究和观点，往往侧重于某一方面，均有局限性。

三、农村土地产权制度改革对农民收益影响有多大

（一）农村土地产权制度改革对农户增收带来积极影响

以农村产权确权、发展土地流转市场、培育新型主体为核心的农村土地产权制度改革对于农户收入的影响主要是通过农户家庭内部以及农户之间的劳动力和土地要素的重新配置，提高其配置效率和生产效率，进而提高其收入水平。首先，农村土地流转市场的逐步发展对于提高普通农户收入水平有显著影响，主要来自工资性收入（包括农业工资性收入和非农工资性收入）和财产性收入；其次，参加农民专业合作社的农户在农业经营方面可以获得组织化和规模化效应，社员户的农业经营性收入明显高于非社员户；第三，参加土地合作社对于提高农民收入有一定的正效应，社员户的农业工资性收入和财产性收入有一定程度的提高。

（二）不同经营主体的土地财产收益的比较差距较大

在农村土地产权制度改革中，普通农民家庭收入结构发生了较大变化，收入来源主要有三部分：土地流转租金收益、务工工资性收入、务农农产品销售收入。在推进城镇化过程中，大量农民涌入城市，期望通过自己的劳动获得相对简单而稳定的现金收入，相比之下，务农收入的占比非常小，而土地流转收益是在政府指导价格下的基本固定收益。因此，农民家庭的经济收入是增加了，但土地的财产性收益并不明显。普通农户与小规模农户、大农户、专业合作社、土地合作社等规模经营主体的土地财产收益差距较大。

（三）普通农户的土地财产比较收益低的原因是多重的

一是农民在征地中获得的补偿偏低，土地收益差距较大。土地二元结构中的征地制度导致新的“剪刀差”，大量农村土地资源低价流向城市，肥了开发商，喜了地方政府，苦了农民群众，加剧了城乡失衡。二是表面规模实质分散的土地经营，农户获益不多。调查发现，即使是沿海发达地区的土地流转，所谓的规模经营只是形式上的集中和规模化，实际上土地依然处于分散状态，细碎化的土地导致资源浪费，利用率低下，普通农户在规模经营中获益不多。三是农业投资渠道少，农民通过农业“接二连三”提高收入有难度。实际上，即使是在土地流转中真正获益的大农户，想要通过农业“接二连三”，增加农产品附加值，却面临融资渠道少、扩大规模有限的难题。

（四）土地流转的新问题给农户增收带来隐患

一是土地流转的市场化效应尚未形成。市场化定价机制普遍缺失，土地流转价格存在不合理现象。在签订流转合同时，刻板固守政府指导价，市场因素考虑不够，反而损害了农民的利益。二是土地流转的政策配套不完善。比如，信贷支持力度不足，有技术、有能力的大农户、合作社想要扩大经营规模，却面临着金融支持缺位和资金缺乏的困境。还比如，土地流转补贴政策混乱，中间环节多、经济类作物补贴偏少。三是土地流转纠纷呈上升趋势。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。

四、多元扶持扩大土地合作经营中的带动效应

（一）合作带来共赢的现实基础和条件

农村土地产权制度改革的形式是多样的，农民土地权益的实现路径也是多样的，不同地区的改革发展进度和成效亦不同，农民获益的程度自然不同。以上海远郊为例，目前主要有以下几类模式，一是传统大农户在土地流转中进行规模经营获利，最大的弊端是占相当比例的外来大农户对土地的低投入和低效率，“掠夺式”土地经营的后患严重。二是家庭农场的试点分批推进，有效解决大农户规模经营的问题，实行考核与补贴挂钩的做法，保障了粮食稳产、增产，参与农户家庭获利明显，但在市场经济环境中应对风险挑战的压力也较大，缺乏核心竞争力。三是集体农场的尝试为壮大村级集体经济打开了新路径，用来改善村里的基础设施（比如维修村级道路、增设路灯等），增加福利（扶持老弱病残，给低收入、困难户更多的补助），先富带动后富，让广大的村民都能够在这片土地上安居乐业。四是村级经济合作社的探索，将集体资产以股份形式量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按股份共有的产权制度，农民变股民，按股份享受集体资产收益的分配制度。五是土地股份合作社，股东（既可以是集体农场，也可是普通农户）获得“流转收益+股权分红”的双重收益。

在上述实践探索中，相对具有优势的模式就是村级经济合作社和土地股份合作社，农村经济合作社实际上是以产权制度改革为契机重构农村集体经济组织，撬动集体资产的增值活力，而土地股份合作社，是一种着眼长远的制度设计，只有先“做大蛋糕”，不断提高土地规模经营的效益，土地股份合作社才有真正的生命力，农民从重获取的土地收益较高。

我们发现，合作探索中的现实条件较为成熟，合作能够带来共赢。具体为：农民的致富愿望强烈，这是合作的主观条件；多种模式探索中的比较选择，这是合作的基础条件；中央到地方的扶持和优惠制度，这是合作的政策条件；整体市场经济环境的优化完善，这是合作的法治条件。从上海远郊区域的探索与实践来看，无论是村级经济合作社，还是土地股份合作社，土地合作经营的优势明显：既能深化农村集体经济组织产权制度改革，又能创新农村集体资产的管理体制、经营机制和分配制度，建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代农村集体经济产权制度，还能实现资产所有股份化、收益分配股红化、股权流动规范化、监督约束法制化。

（二）推动土地合作经营的多元扶持

既然土地合作经营具有现实基础和条件，那么，如何扩大土地合作经营的带动效应，大幅提升农民收益呢？我们以为，至少可以从以下三方面进行多元扶持。

一是从农民合作文化的角度，培育更强的合作愿望和意识。有很多学者认为，当前制约农民专业合作社的根源就在于农民自私。马克思1844年曾将法国小农看作袋中一个个马铃薯。这个论断本身是根据当时的生产力发展反映到社会生活方面的一个事实判断，但是很多学者把它夸大化了，使之由一种事实判断变成了一种价值判断，一提到农民，就会引用马克思的“一堆马铃薯”。李景汉指出愚、穷、弱、私是中国农民的四大病症。他认为，90%以上的平民尤其是农民缺乏知识，缺乏经济，缺乏健康，缺乏公共心，而这一切都是阻碍中国文明进步、导致中国农村崩溃的根本原因。贺雪峰认为，当前农民的原子化状况，使内生秩序越来越没有可能。当然，也有学者认为，农民是宜分则分，宜合则合，不必低估农民的合作意愿，也不可低估农民的合作能力。笔者以为，无论是合作意愿，还是合作能力，从农民增收的角度，在大量土地合作经营的实践比较中，通过市场经济、现代农业和当代农民的外部条件灌输，其合作意愿和能力自可不断培育和教化。

二是从内部制度出发，完善推动“三权分置”的产权改革解决合作中的“搭便车”问题。国外学者斯蒂格利茨认为：“产权清晰不一定导致效率，产权不明晰也不一定出现问题。私有化不是万应灵药，对社会主义经济来说，缺乏私人产权并不是问题的关键，问题在于缺乏竞争、激励和分权。”奥斯特罗姆的研究也表明“大多数成功案例中的制度安排都是公共体制与私人体制的多方面结合”。因此，当务之急并非是对农民土地集体所有性质的改革，而是尽快做到土地的确权登记全覆盖，建立农村土地制度改革的大数据平台，实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，推动经营权的流转和抵押权等其他权能的实现。

三是从外部建设展开，解决合作的异化问题。有学者认为，中国农民合作的主要障碍是如何破除涉农部门利益和“下乡”资本相对于小农的优势地位问题，即合作的异化问题，应当从外部政策角度推动农民土地合作经营发展，给予相关的政策、金融和法律制度等支持。比如，对于“三权分置”的权能分配问题，即除所有权之外的承包权和经营使用权到底归属哪些主体，承包权能否与经营使用权一并转让，经营使用权转让有哪些法律保障和约束，等等，这些都是需要法律法规予以明确的，否则就很难形成一个良好的合作环境。□

（作者单位：中共上海市金山区委党校）