深入推进农业供给侧结构性改革加快培育上海农业农村发展新动能

■张国坤

深入推进农业供给侧结构性改革加快培育上海农业农村发展新动能

■张国坤

为认真贯彻落实中央农村工作会议和2017年中央1号文件精神，结合上海实际，笔者以为2017年上海推进农业农村工作，要全面贯彻落实中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，坚持用发展新理念破解“三农”新难题，协调推进农业现代化与新型城镇化，以推进农业供给侧结构性改革为主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，推动社会主义新农村建设取得新进展，农村全面小康建设迈出新步伐。

做好2017年的农业农村经济工作，要牢牢把握推进农业供给侧结构性改革这条主线，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

一、以推进农业供给侧结构性改革为核心全面建设国家现代农业示范区

（一）完善现代农业生产体系，推进农业可持续发展

进一步提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。划定永久基本农田并实行最严格的保护，推进农林水联动，加强农田水利和农业基础设施建设。加快建设国家现代农业示范区，以高标准农田和粮食烘干能力建设为重点，开展粮食生产功能区建设，提升粮食综合生产能力。落实“菜园子”区长负责制，划定50万亩蔬菜生产保护区，以标准园建设和设施装备提升为重点，推进绿叶菜核心基地建设。实行生产信息化、精细化管理。全面实施《上海市养殖业布局规划》。进一步提高畜禽、水产养殖的生产水平和疫病防控能力。推进农业标准化示范区、园艺作物标准园、畜禽标准化示范场和水产健康养殖示范场建设。开展农产品“三品一标”认证，加强认证后的监管工作，开展农产品加工销售能力建设，实现农业生产从“卖稻谷”向“卖大米”转变，从“进仓库”向“进厨房”转变。打造高集中度的农产品品牌，提高品牌经营效应效益。进一步完善农机购置补贴政策，重点支持水稻精量穴播机、麦子条播机、谷物烘干机、秸秆还田机械、高效植保机械和蔬菜生产机械等先进适用农业机械的购置和使用，逐步促进农业生产从机械化、自动化向智能化转变。制定和完善粮食烘干中心和农机库房用地规划，督促指导区县确定选址落点。全面推进国家农产品质量安全市创建活动，完善市、区、镇农产品质量安全三级监管体系，建立相应的考核机制，加强村级农产品质量安全协管员队伍建设，重视对小、散户生产者的产品检测检查，依法加强对农业投入品的监管，打击各类农兽药超标使用和非法物质添加行为。开展农产品质量安全追溯体系建设，全面推进产地准出和市场准入。继续加强农业转基因监管，推进转基因科普宣传工作。提升绿色农产品的生产能力和认证水平。支持崇明世界级生态岛建设，全面推进崇明全区域绿色生态农业发展。

（二）拓展现代农业产业体系，促进一、二、三产业融合发展

建立粮菜经统筹、农牧渔结合、种养加一体的现代农业产业结构。积极创造条件，建设国家级现代农业产业园；依托本地市场优势，开发具有地方特色的新品种，着力发展区域特色农产品，实施品牌战略，努力培育20个左右国内知名品牌农产品。进一步优化种植结构和茬口安排，推进秋播麦子、绿肥、深耕晒垡“三三制”模式，深化以种养结合、林下经济为代表的生态种植养殖模式的示范和推广，藏粮于地，藏粮于技，以绿养地。积极推进水旱轮作、粮菜轮茬耕作方式，有效改良农作物生长土壤生态环境。积极推广果林套作蔬菜、食用菌等经济作物的种植模式，提高土地利用效率。拓展国内、国际两种资源、两个市场，积极参与区域农业合作和产业布局。加快构建农产品加工业政策扶持、科技创新、公共服务、组织管理等体系，深入开展主食加工业提升行动。加强技术创新，推广应用一批先进的技术和装备，建设一批农产品加工技术集成基地，全面提升农产品精深加工水平。依托现有景区景点，整合观光、休闲、度假、购物、养生功能，培育品牌，树立典型，打造休闲农业和乡村旅游集聚区。

（三）健全现代农业经营体系，壮大新型农业经营主体

鼓励和支持农村承包土地向新型农业经营主体流转，提高农业生产的规模化、设施化和标准化水平。继续推进粮食生产家庭农场发展，粮食家庭农场水稻种植面积占全市常年水稻种植面积的50%以上。蔬菜等经济作物发展“合作社+家庭农场”和“农业龙头企业+合作社+家庭农场”模式。鼓励种养结合、机农结合、粮经结合等多种类型家庭农场发展。组织开展市级示范家庭农场、农民合作社市级示范社评定工作。提升农民合作社发展质量，鼓励农民合作社联合社发展。以品牌建设为主线，支持新型农业经营主体融合发展，鼓励农业龙头企业做大做强和资本上市，进一步健全农业龙头企业与农民的利益联结机制，打造产业链融合体，强化农业龙头企业对农民增收的辐射带动作用。培育和支持一、三产业融合发展的小微企业，扶持不同类型农业经营主体发展。构建符合本市实际的新型农业经营主体培育政策体系，加强对不同类型经营主体的分类指导。

（四）提升农业科技创新体系，增强农业综合竞争力

进一步健全农业科技创新体系，有效整合科技资源，加快农业科技“走出去”和“引进来”，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。协调推进孙桥、崇明、市农科院三大农业科技创新中心建设。围绕现代种业、农业生物制品、生态农业技术、农业信息技术、农产品深加工与质量安全控制等现代农业产业发展需求，大力推进农业科技创新，组织实施科技兴农项目，进一步探索绿色生态的生产新模式，提高土地产出率和劳动生产率；深化基层农技推广体系建设，完善“一主多元”农技推广机制，提高农技推广服务效能。大力发展种源农业，编制种业发展十年规划和分阶段行动计划，建立商业化育种新机制，加大“育繁推一体化”种源企业扶持力度，培育具有自主知识产权的优良新品种（系），提高企业核心竞争力和供种保障能力。推进农业科技成果转移转化平台建设，探索农业科技成果市场化交易新机制，完善科研立项和成果转化评价机制，加快农业科技成果转移转化。继续推进现代农业产业技术体系建设，运用技术集成创新成果，提升产业发展水平。围绕构建全委统一的信息化平台总目标，大力推进农业在线化、数据化，促进资源共享和信息公开，提高农业信息化投入产出比。组织开展“互联网+”现代农业三年行动，探索农业大数据试点工作，全面推行GIS系统，深化互联网与农业生产、农业经营、农机管理、信息服务、市场预警、质量追溯、电子商务等方面的融合发展。

（五）构建农业政策支持体系，提高支农惠农政策效应

继续加大强农惠农富农的投入力度，确保财政资金投入只增不减。进一步完善合理高效的支农政策统筹整合长效机制，优化财政支农支出结构，提高政策的精准性，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业生态和农产品安全、新型经营主体培育、农业科技进步、农村人居环境改善。转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用。以财政预算体制改革为契机，通过财政资金撬动金融资本和社会资本，构建“三位一体”的涉农资金保障体系。保持农业补贴政策的连续性和稳定性，积极调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。加大对承担农业生产、生态建设、耕地保护等重要功能的纯农业地区支持力度。探索构建粮食生产以财政直补为主，畜牧和渔业生产鼓励社会资本投入，其他产品生产实行以奖代补的补贴政策新机制。切实加强涉农资金监管，完善规范透明的管理制度，探索下放资金使用评估和绩效管理的新机制，杜绝挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。进一步提高农业保险覆盖率和保障程度，加强指数型保险险种等农业保险的产品创新力度，进一步提高农业保险精细化服务水平。优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地。完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田的前提下，加大盘活农村存量建设用地力度。允许村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，重点支持农村产业发展。完善农业设施用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。积极落实农产品初加工用电执行农业生产用电价格政策，切实保障农产品加工用电。

二、以深化农业农村改革创新为手段增强农村发展内生动力

（一）全面完成土地承包经营权确权登记颁证

结合上海实际，组织落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。在做好对本市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作的基础上，努力提高土地承包经营权证发放率，确保权证到户，依法保障农民的土地承包经营权。到年底全面完成确权登记颁证的市级验收工作，力争上海提早一年完成国家布置的任务。同时，继续按照分级实施、分类管理、集中保管的原则，做好土地承包经营权确权登记工作档案的归档。加强土地承包经营权变更等日常管理工作，建立健全土地承包经营权登记制度，将基础信息统一纳入市级系统平台。进一步规范农村土地承包经营权的有序流转，全面建成农村承包地流转公开交易市场，切实遏制农地“非农化”、“非粮化”。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，开展农村承包土地经营权抵押、担保试点工作，在有条件的地方探索农民土地承包经营权有偿退出试点。进一步健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，及时化解土地矛盾纠纷。

（二）积极稳妥扎实推进农村集体经济组织产权制度改革

对已完成改制的村级新型集体经济组织，要进一步完善适应市场经济要求的组织治理结构，健全集体资产监管体制和运营机制，形成集体资产保值增值的发展模式，建立成员财产性收入长效增收机制，充分保障成员的知情权、参与权、决策权和监督权，维护好集体经济组织和成员的权益。继续总结镇级产权制度改革的典型经验和基本做法，加强指导督促，尽快形成可复制可推广的改革模式，积极稳妥推进镇级产权制度改革。继续指导闵行区开展农村改革试验区工作，做好农村集体资产占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承六项权能完善工作，引导股权管理向制度化、规范化和法制化方向发展。进一步理顺村经关系，开展村委会与集体经济组织分账管理。探索建设农村集体经营性资产公开租赁平台，建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。制定出台相关配套扶持政策，进一步发展壮大农村集体经济。积极推进农村集体资产监管的立法工作。配合有序推进集体经营性建设用地入市试点。

三、以美丽乡村建设为载体持续提升农村综合发展能力

（一）继续推进美丽乡村建设

强化规划引领作用，加强对农业农村规划实施的指导。全面推进农村基础设施建设、村庄环境综合整治、村公共服务设施建设三大类工程，切实保障农民基本生产生活条件，优化农村人居环境。按照“渠道不改、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，重点整合村庄改造、河道生态治理、中小河道轮疏、农村生活污水处理、经济相对薄弱村道路改造、农村危桥改造、农村低收入户危旧房改造等项目，建立多方参与的项目整合机制和工作考核机制，充分调动各方资源，推动农村基础设施建设项目聚焦美丽乡村实施区域，发挥各级财政资金使用效益，综合改善农村人居环境面貌。深化美丽乡村建设内涵，注重农村风貌特色、提高农村生态品质、促进农村产业发展、挖掘乡村文化元素，建设一批美丽乡村示范村。

（二）加强农业生态环境保护和专项治理

以水环境为重点，加大农村环境整治力度。引导区推进规模化畜禽养殖场粪便资源化利用工程建设，以生态还田、沼气工程为主要减排模式，实现雨污分流、尿粪收集综合处理、合理利用。加快推进规划外畜禽养殖场退养工作，督促完成黑臭河道周边三公里畜禽场的退养任务，制订出台相关配套政策。认真落实第三轮农作物秸秆综合利用政策，加大秸秆禁烧巡查力度，实施工作绩效考核，完善秸秆机械化还田技术路线，加快配置先进适用还田机械，加强秸秆肥料化、饲料化、基料化、燃料化等利用力度，进一步提高农作物秸秆的综合利用率，积极探索蔬菜生产废弃物综合利用的新途径。实施化肥和农药减量化行动，以粮经作物为重点，推广测土配方施肥技术和缓释肥料。全面推广蔬菜、瓜果等经济作物水肥一体化技术，提高肥料利用效率。推进农业废弃物资源化利用试点工作，拟推荐崇明区参加国家农业废弃物资源化利用试点，着力探索构建农业废弃物资源化利用的有效治理模式，形成可复制、可推广、可持续的模式和机制。继续清理取缔涉渔“三无”船舶，维护长江口渔业秩序和生态安全。

（三）大力推进休闲农业和乡村旅游

全力协调落实全市休闲农业与乡村旅游总体规划成果。至2020年重点实施一批符合设施用地布局规划的项目，基本形成“发展有序、布局合理、质量提升、领域拓宽”的休闲农业与乡村旅游新格局，成为带动当地经济社发展的新亮点。加大政策协调和部门联动的力度，积极探索农村集体建设用地开展休闲农业经营开发的有效途径，努力打造上海休闲农业的“新标杆”、乡村旅游的“新亮点”、林地（湿地）休憩的“新模式”，提升全市休闲农业发展水平。结合新农村建设和郊野公园建设，推动建设一批具有地域文化、产业特点的特色景观旅游镇村，开发形式多样、特色鲜明的旅游休闲产品；继续整合现有的休闲农业资源，开辟精品旅游专线，全力打造休闲农业与乡村旅游集聚区，拓展农业多种功能，提升农村环境，增加农民收入。

（四）配合推进农民向城镇集中居住

继续推进已批准实施的农民宅基地置换试点工作。对条件成熟的试点项目，积极开展试点验收，确保按时完成目标任务，切实改善农民居住条件。继续配合市住建委制定和完善有关农民集中居住的政策措施，进一步引导农民向城镇集中居住，实现土地节约集约利用，有效提升郊区特别是远郊地区城乡一体化发展水平。

四、以促进农民持续增收为重点不断提高农民收入增长水平

（一）加强农村综合帮扶

进一步落实相关政策措施，扶持纯农业地区经济社会协调发展。按照精准帮扶的要求，以农村综合改革为契机，落实农村综合帮扶各项政策，狠抓项目推进和措施落实，提高农村“造血”机制的内生动力。建设一批能带来长期稳定收益的帮扶项目，督促帮扶方援助资金尽早到位,指导区开展好帮扶项目的收益分配。围绕农村综合帮扶既定的目标开展全面科学的评估，确保综合帮扶工作收好官。推进惠农助残项目建设，保障农村残疾人的生活水平。进一步谋划好新一轮农村综合帮扶工作思路和重点任务。

（二）培育新型职业农民队伍

建立完善新型职业农民教育培训制度，结合家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体的培育和管理，造就一支适应现代农业发展的高素质职业农民队伍。加强对新型职业农民的认定管理，研究探索新型职业农民扶持政策。加大政策扶持力度，鼓励和支持各界青年从事农业生产，开展农业领域创新创业。扶持有技能和有经营管理能力的青年农民返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。继续实施现代青年农场主培育计划。围绕“十三五”提出的培育目标开展精准培育。

（三）拓宽农民增加收入的渠道

继续鼓励支持发展农业“四新”经济，带动农民增收；通过增加农产品有效供给，挖掘农业内部增收潜力；加强对农民针对性培训，继续促进农村富余劳动力向二、三产业转移，增加农民工资性收入；推进农村一、二、三产业融合发展，增加农民创业就业收入；深化农村产权制度改革，增加农民财产性收入；完善农村社会保障制度，增加农民转移性收入。配合市相关部门对离土农民就业和社保补贴的相关基础信息的核实和提供。支持符合条件的本市户籍人员在农民合作社、家庭农场和合作联社就业期间，可参照灵活就业人员办法参加本市职工基本养老、医疗保险。

五、以组织建设和民主管理为抓手夯实农村社会治理基础

（一）加强农村基层党组织建设

不断完善以村党组织为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织等共同参与的村级社会治理运行机制。按照创新农村社会治理更高要求，配合市委组织部、市民政局以党性教育和能力养成为重点，推动村干部分层、分类培训。按照扩大覆盖面，提升有效性要求，会同市委组织部推动农村新经济组织、社会组织采取独建、联建、派驻党建联络员，建立党的工作小组等形式，进一步扩大“两个”覆盖。以区域化党建理念进一步深化城乡党组织结对帮扶，引导结对单位更多参与农村社区治理，并进一步探索共享共赢，精准对接需求和资源的措施和方法。推动服务型党组织建设，推进基本公共服务项目向农村社区延伸，提升农村社区公共服务供给水平。

（二）加强农村民主管理建设

配合市委组织部、市民政局不断深化党组织领导下的村民自治，指导完善村民自治章程和村规民约。发挥党组织价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干的作用，促进村民依法自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。不断完善和规范村务监督的内容和程序，坚持做好农村“三资”监管平台建设，加强涉农资金监管，深化村务公开、党风廉政建设工作。配合市民政局探索建立吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位共同参与的村级社区治理协商机制，促进流动人口有效参与农村社区服务管理。

（三）加强农村精神文明和法治建设

落实全国农村精神文明建设工作交流会的精神，推动移风易俗，树文明乡风，培育新乡贤文化。围绕“美丽乡村”建设这一主线，运用精神文明创建这一载体，更加注重内涵提升，更加注重村民参与，推动“美丽乡村示范村”精神文明建设工作，形成物质文明和精神文明建设叠加效应，为推动村级精神文明建设发挥引领示范作用。

六、以转变工作作风为根本进一步提高“三农”工作水平

农委系统干群要进一步转变观念、改进作风、迎接挑战，补短板、强管理、促转变，切实提升服务“三农”的能力和水平。要建立权力清单制度，依法公开权力运行流程，强化对行政权力的监督与制约。继续深化行政审批制度改革，简政放权，将适合区决策的事项下放区政府审批。强化服务意识，切实履行农业行政审批法定职责，进一步提升窗口服务质量。加快网上政务大厅建设，加强事中事后综合平台监管。新的一年，要进一步加强农委机关队伍建设，聚精会神抓突破、抓推进、抓落实，有效提升“三农”工作的全面性、综合性、层次性和积极性。

（一）加强调查研究

进一步以问题为导向，有针对性地开展调研，梳理和分析当前工作实际中的新情况、新问题以及尚未解决的“三农”历史遗留问题，研究提出有效的对策和措施。通过调研发现和总结各种典型，以典型为抓手，加大推广力度，发挥典型的引领作用，以点带面，推动面上工作的开展。

（二）加强培训指导

针对区县、乡镇换届干部大幅调整的实际情况，制定好培训方案，对区县相关部门和乡镇领导进行不同层次、不同形式的培训，学习掌握相关政策，交流经验做法，研究破解难题。提高干部的思想认识和业务水平。

（三）加强督促检查

严格按照市委、市政府“三农”工作的总体要求和部署，指导和督促各区县有力有序稳妥推进相关工作，通过督查及时总结工作成效、经验和做法，及时发现了解和掌握相关问题和薄弱环节，及时提出对策建议，督促和指导区整改到位，提高“三农”工作质量。

（四）加强沟通协调

要积极寻求中央农办、农业部及其相关部门对本市“三农”工作的支持、指导和帮助，特别在可能涉及重大政策突破的情况下，更要预先做好说明、解释和意见征询工作。要进一步发挥市委农办、市农委牵头协调作用，对“三农”工作推进过程中涉及到其他相关部门职能的问题，要积极协调和配合职能部门加强调研，及时出台相关政策，保障“三农”工作稳妥有序推进。

（五）加强宣传服务

加强“三农”宣传队伍建设，完善政务信息报送、新闻宣传等相关工作制度。积极宣传党的强农惠农政策，推广普及先进农业科学技术知识，及时发布相关市场信息，弘扬树立农业农村经济改革发展典型，营造形成农业农村经济又好又快发展的良好社会氛围和舆论环境。密切与宣传主管部门沟通协调，充分发挥各类媒体作用，努力构建多元视角互补的农业宣传新格局，形成农业宣传工作强大合力。

（六）加强教育管理

积极引导农委系统干群进一步提升精神面貌，防止出现廉政但不勤政的工作状态。进一步加强干群管理的水平，围绕巡视中发现的问题，做到即知即改，建立长效管理机制。□

（作者系上海市委农办、市农委主任）