生态岛背景下崇明土地流转持续健康发展研究

■郑 健 张柳平

生态岛背景下崇明土地流转持续健康发展研究

■郑 健 张柳平

一、崇明农村土地流转的背景和现实意义

崇明作为世界最大的河口冲积岛，自然地理条件优越，加上国际生态岛战略的不断推进，土地流转方面与全国或上海其他地方相比有共性也有个性。一方面，由于我国经济的持续快速发展，农村剩余劳动力外出打工已成常态，加上小户经营模式下农地产出效益不高，仅能解决温饱问题，在外从事二、三产业的收入成为家庭的主要收入，种地的重要性愈发下降。另一方面，由于农村青壮劳动力的大量外出打工，导致农村老龄化现象加剧，很多农地都是由老人来耕种，仅起到基本生活保障作用。年轻人不会种地、不愿种地，老年人随着年纪增长越来越不能种地，导致土地的利用率大幅下降，土地产出效率降低。因而把愿意种地的青壮劳动力组织起来，把分散的农地聚合起来，在有关部门的指导下，实施规模化、科学化种植显得尤为重要，也是今后我国农业的发展之路。

（一）农业规模化和现代化的基本要求

规模经营是土地流转的一个根本出路，发展规模经营是土地流转的最本质的需求。它可以利用机械化作业、科学化管理、市场化运作、规模化生产，大幅提高土地的产出效率，实现规模效应，促进农业和农村的发展，促进农民增收。家庭联产承包经营制度虽然保证了大多数农民有田可种，但也导致了农地经营的细碎化局面，农地的细碎化经营已经成为现代农业发展的瓶颈之一。目前崇明每户农户一般承包耕地面积在2－4亩，而且还被分割为四五块或更多。这种细碎化的农地耕种方式已不能适应农业生产规模化的需要，农地通过市场化机制来流转配置才是保证农业生产效率的重要手段。农地产权明晰、流转市场健全，才能为农业生产的市场化运作打下坚实的基础，农业生产力才能得到进一步的提升。

（二）建立市场经济体制的必然趋势

许多制度变迁都具有的共性：变革初期阻力和风险很大，成本很高，效益却不高，但一旦突破瓶颈后效益就在短期内快速放大，制度变迁绩效明显；经过短暂的“变革轰动效应期”后，虽然变革过程仍在进行，但不再具有突破性和轰动性，往往停留于对已有制度的完善和修补，制度变革的绩效也明显比以前下降——这就是著名学者黄少安的“同一轨迹上制度变迁的边际效益先增后减”理论。家庭联产承包责任制正好经历了这样一个制度创新边际效应先增后减的过程。家庭分散经营模式明显不适应现代高效农业社会化大生产、机械化的要求，阻碍了土地资源配置效率的提高。随着我国经济体制改革进入攻坚阶段，强调市场自发功能这双“无形之手”来进行土地、资本、劳动力、技术等要素的配置将成为不可逆转的大趋势。

（三）建设国际生态岛的现实需要

2013年，党的十八大首次提出了包括生态文明在内的“五位一体”的发展战略，生态文明首次被正式提出。早在2001年，崇明本岛就明确了“生态岛”的定位，2010年正式发布了《崇明生态岛建设纲要》，进一步明确了崇明建设“世界级生态岛”的定位。此外，崇明还被批准为国家可持续发展实验区，崇明的生态岛建设被联合国环境规划署（UNEP）作为典型案例编入了绿色经济教材。10多年来，崇明致力于探索一种全新的“生态发展路径”，是生态文明理念的现实诠释，对中国乃至世界都具有重大意义。实现土地流转是建立生态文明示范区的必然要求。只有土地流转了，生态公益林建设才有地可用，不然就无地可用，寸步难行。为公益林建设的土地流转是崇明有别于其他地区的最大“个性”。

二、崇明土地流转的现状

近年来，崇明持续加强对农村土地流转的监管与指导。通过建立县土地承包仲裁委员会、仲裁办和各乡镇土地流转管理服务中心，搭建了纠纷调处和土地流转平台，完善了组织机构；通过加大扶持力度，出台鼓励适度规模经营的专项政策，如对连片种植150亩以上的蔬菜基地给予800元/亩的生产性补贴和水稻种植型家庭农场不高于2万元的财政补贴，极大促进了规模经营的发展；通过规范土地流转用途，提出了新流转土地重点用于培育水稻种植家庭农场为主的新型农业经营主体的指导意见，提出了停止将土地流转至外省市户籍承包者及严格执行西甜瓜生产规则的要求，坚决制止流转后转租、改变农业用途、掠夺性经营等行为，切实保障了土地流转规范、有序推进。经过一系列的探索实践，目前我县农村土地承包经营权流转工作得到有序推进，土地规模化经营水平逐年提升，农业适度规模经营效益逐步显现，涌现了一批优秀的新型农业经营主体，在全县起到了示范引领作用。

（一）土地流转愈发规范，以转包出租为主

截至2014年底，全县共有16个涉农乡镇，约24万农村常住户，耕地总面积为73.2万亩，其中农村土地承包总面积54.7万亩。全县农村承包土地流转总面积为35.9万亩，流转率66%；其中办理规范手续已进入农村土地承包经营权流转信息平台的有33.3万亩，规范流转率61%，占流转面积的93%；手续不全、未进入平台的尚有2.6万亩，占流转面积的7%。从流转方式来看，基本上都是转包、出租和生态林征用，其他如转让、入股、互换等流转方式很少，几乎没有；而生态林征用采取的模式实际上也是出租，即农户将土地出租给政府，政府每年给予生态林补贴（租金）。

（二）土地流转成因多样，生态岛建设是其中之一

截至2014年底，流转方向涉及生态林建设面积为12.5万亩，占规范流转面积的37%。随着生态岛建设的不断推进，生态林建设面积还会不断增加；流转后种植粮食的面积为8.5万亩，占26%；种植蔬果的面积为7.2万亩，占22%；水产养殖等其它面积为5.1万亩，占15%。

1.土地流转的经济及社会原因

一方面是种植业劳动力结构的变化。2014年末，全县共有户籍人口67.8万人，比上年减少了0.4万人，人口的自然增长率为-4.8‰，人口老龄化现象也比较突出。一直以来，种田效益不高，青壮年劳动力大都外出进城务工经商，不能经营土地，导致农业生产大部分由老年人来完成，仅以获得最基本的收成即可。他们对高产出没有过多追求，而追求粮食的口感和质量，追求生活品质，采用传统耕作方式，无心也无力带来农业生产力的大幅提高。另一方面，由于人口老龄化，老年人也越来越不便于耕种土地。由于政策支持等原因，更多有能力的种植大户需要更大片的土地，实现规模经营和效益。如果散户将土地流转出去，自己不用辛苦劳作还能获得较为可观的收益，也是一举两得的事情。再者，政府的养老保险和农村合作医疗的范围、力度不断加大，老年农民也没了后顾之忧，因而土地逐渐流转给有能力的大户种植是必然的趋势。不过也应认识到，绝大部分农户依旧认为土地是农民的基本生产资料，是最可靠的生活保障和生产条件，因此，不愿放弃承包权，只愿出让使用权。

2.土地流转的政策原因及生态岛建设的目标和影响

2010年正式发布了《崇明生态岛建设纲要》，进一步明确了崇明建设“世界级生态岛”的定位。《纲要》要求，崇明的森林覆盖率在2012年要达到21%，2015年达到24%，到2020年达到28%。目前，其流转价格为930元/亩（按1亩600斤稻谷收购价格，1.55元/斤）加上210元的公益林专项补贴，实际为1140元。截至2014年底，崇明森林覆盖率为21.6%，离目标还有相当距离。要提高森林覆盖率就要造林，造林就需要成片的土地，因而生态林建设的直接需要是崇明土地流转。

（三）土地流转的综合效益显著

1.规模经营不断发展，新型农业经营主体不断壮大

截至2014年底，崇明县主要农产品规模经营农户共有1619户，涉及耕地面积25.8万亩，占全县种养面积的42%。其中，水稻、蔬菜、果树、水产养殖规模户（水稻、蔬菜、水产30亩以上，果树50亩以上）分别有331、427、191、670户，经营面积分别为11.6万亩、6.7万亩、3.3万亩和4.1万亩。

积极培育家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业。截至2014年底，崇明县共发展家庭农场325家，县级以上农民专业合作社139家、县级以上农业产业化重点龙头企业19家。325家家庭农场共经营土地8.7万亩，经营粮食种植的为137家，规模经营6.8万亩，占78%；经营蔬果类、水产养殖、白山羊养殖的家庭农场分别有104家、51家和33家，经营面积共1.9万亩。139家示范合作社共经营12.6万亩，其中国家级、市级、县级社分别有13家、33家和93家。19家农业产业化龙头企业共经营土地21.3万亩，其中市级、县级分别为4家、15家。

2.良好生态助力经济发展

一是生态岛建设的不断推进，使得崇明生态环境持续向好，农业旅游得以加快发展。2014年，全县共接待游客486.7万人次，比上年增长13.1%；实现营业收入7.0亿元，比上年增长12.5%。涵盖景点观光、农业采摘、生态体验等的农家乐蓬勃发展。旅游节庆活动丰富多彩，“月月有活动、季季有亮点”，自行车嘉年华、旅游节、橘黄蟹肥节、果蔬采摘节等主题节庆活动持续开展，新型旅游产品不断推出，崇明旅游的知名度和影响力进一步扩大。二是积极引导农产品开展质量认证，不断开发推广生态农产品。通过鼓励生产基地、合作社、龙头企业等参与申请农产品质量认证，2014年有12家13个农产品取得绿色食品认证、37家309个产品取得无公害认证。崇明沙乌头猪、崇明金瓜荣获农业部农产品地标保护产品登记证书。2014年，崇明生态农产品在市区营销总额超过9.1亿元，比上年增长30%以上。全年在上海市区新设农产品营销网点203个，崇明农产品市区销售网点已达510个。品牌农产品占主要农产品销售额达45%以上。

三、目前崇明土地流转中存在的突出问题

（一）土地流转积极性不足，规范流转率偏低

目前，崇明土地规范流转率为61%，较全市平均的71%，相差10个百分点，较金山区88%和青浦区81%的流转率相比差距更大，而且崇明有近1/3的流转土地为生态林。一是其他行业就业机会相对较少，土地对农民在一定程度上还具有托底保障的功能，部分农民不愿放弃一直赖以生存的土地，缺乏流转土地的积极性。二是土地“碎片化”现象比较突出，农户田块较多，区域分散，部分土地流转后仍旧处于零星分散状态，无法集中连片，没有形成土地集中的态势，形成不了规模经营，因而缺乏流转的去向。从近年来成交的流转面积来看，农户间仍有私下口头协议、自由流转的现象，没有签订相关流转协议或协议不完善，存在流转价格不合理、期限较长、形式不规范、内容过于简单、条款不完整、对于流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确的规定等现象。据统计调查，到目前全县还有2.6万亩土地流转未进入流转平台，主要是早期签订不规范合同，因合同要素不完善不能进流转平台，部分属于未签订流转合同，故不能进平台。

（二）流转费用增长过快，规模经营效益尚不明显

目前，崇明土地流转对象主要以个人为主，土地经营者仍以30亩以下的居多，占近七成。农业合作社数量虽不少，但是正常经营的不多，形成气候的更少；家庭农场刚起步，数量质量有待进一步提升。当前，崇明开展规模经营的经营主体效益参差不齐，能够取得明显效益的不多。主要原因：一是经营主体的生产方式还有待改进。经营主体采用高效生态农业生产模式的还不多，仍以粗放式经营为主，土地产出率不高，只是依靠领取政府的惠农补贴来增加收益。二是土地流转价格过高。近年来，受外来西瓜经营者和投机钻营者哄抬行为以及公益性项目流转农用地补偿上涨过快的影响，社会化土地流转价格不断上涨。2014年崇明本岛土地流转平均价为1200元/亩，较930元/亩的政府指导价高出不少。以种植100亩水稻的家庭农场为例，每亩经营成本约为1700元（农资、机耕等生产成本500元+土地经营权租金1200元），每亩水稻产值为1705元（按亩产水稻1100斤、1.55元/斤的收购价计算），仅能收支相抵。即使加上政府200元/亩的水稻种植补贴、330元/亩的绿肥种植等补贴，不算人工成本，每亩收益为500元左右，一个家庭种植100亩水稻的年收入为5万元左右，家庭人均收入仅略高于全县农村居民人均可支配收入（14910元），远低于城镇居民人均可支配收入（47710元）。土地流转成本的逐年增加，不仅导致流入方营利空间越来越小，加上农业规模经营需要较大数量的资金投入，还需承担相当程度的经营风险，甚至出现了亏损，使部分经营者产生了放弃经营的念头，影响了其生产积极性。

（三）“权地不一致”大量存在，土地流转市场较为混乱

从2009年起开展稳定完善二轮土地承包关系后，“权地不一致”现象仍大量存在并引发矛盾。从县信访办获悉，全县反映土地纠纷矛盾的案件中，60%以上反映“权地不一致”。集中表现为：“权多地少”的农户要求按照权证面积享受流转收益；“权少地多”的农户要求按照实际土地享受流转收益。一旦这些要求无法满足，群众流转土地的意愿就会降低，甚至阻碍流转工作的开展。在村民自主流转中，土地流转市场较为混乱。出现了有本地人流转后再流转给外地散户的投机性流转、拖欠租金甚至拒付逃逸的、土地用途被改变等问题。特别是随着崇明的开发开放力度加大，部分外来人员恶意哄抬流转价格，以高价流入土地（陈家镇流转价格已抬至每亩2000-2500元），大量种植苗木，目的是囤地等待开发征地，以期获得高额补偿费。一旦长时间不开发，必然又会侵害农户利益，产生流转纠纷，同时也严重影响了当地的流转秩序。

（四）生态岛建设、农业设施用地矛盾突出

一是为了满足生态岛建设的需求，每年生态林建设不可逆地要占用一部分优良耕地，使得原来就紧张的农业用地日趋紧张。多亏崇明长江河口冲积岛的独特性，使得有不少围垦的滩涂用地可供利用，满足了部分农业用地的需求。另一方面，由于生态林采用的都是生态林木，不是经济林木，生态林建设以后，除了生态作用、一部分养殖林下散养鸡等之外，较少有其他经济收益，生态综合利用不足，流转费几乎全靠市里的财政转移支付。二是农业设施用地矛盾逐渐显现。之前农户小规模分散经营基本不涉及仓库、晒场和粮食烘干设备等基础设施用地问题，但发展规模经营后，经营主体对上述设施的用地需求不断增加，不得不占用部分良田，从而产生了新的矛盾。

四、促进崇明土地流转持续健康发展的对策和建议

（一）完善土地流转市场，加快土地规范流转

1.积极推进土地承包经营权确权登记

稳定完善土地承包关系。确权登记工作中出现的新情况、新问题，按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则，通过民主协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解矛盾，争取尽快完成确权登记工作，为土地规范流转打下基础。在稳定完善1999年农村土地二轮延包工作的基础上，崇明于2013下半年开始，启动了农村土地承包经营权确权登记工作，涉及15个乡镇的225个行政村。截至目前，已完成了102个村。

2.规范土地流转行为

强化土地流转过程监管。对土地流转委托书、土地流转合同进行梳理，进一步规范土地流转委托书与合同的签订，对已签订的不规范合同和部分口头协议，逐渐引导签订规范合同。对农户土地承包信息全部录入“上海市农村土地承包经营信息管理系统”。严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证、仲裁各项程序。严格把握土地流入方准入条件，规范土地流转价格和用途，加强对规模户的监管和风险防控，防止“非农化”趋向，及时清退外来不规范承包经营者。

（二）积极推进适度规模经营

规模经营既是土地流转的原生动因，也是土地流转能够健康发展的根本保障，只有规模经营才是土地流转的最终落脚点和目的所在。

1.应大力培育发展家庭农场等经营主体，科学选择经营类型

应按照“先培育，后认定，再扶持”的工作思路，因地制宜培育果蔬种植型、特色养殖型家庭农场，通过鼓励创建家庭农场，让农场主成为一个体面的社会职业，提高其社会地位、认可度和自信心，吸引更多本地劳动力投向崇明农业发展。

2.完善土地流转等社会化服务体系

探索建立统一的土地流转服务体系，充分发挥现有的流转平台网络优势，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。要完善标准良田设施、农田水利设施等农田基础建设，不断改善农田生产条件，提高农地产出率，加大仓储、粮食烘干等农业设施上的投入。同时，建立和完善农业社会化服务体系，加快培育发展农业生产性服务组织，如农机专业合作社、植保专业防治队伍等，积极为农业规模生产经营者提供产销一体化服务，为培育造就一批新型农业经营主体创造条件。

（三）积极推进崇明生态产业发展，充分发掘生态岛建设的价值

自2001年国务院明确将崇明本岛建设为生态岛以来，生态岛建设取得了令人瞩目的成就，但是也出现了诸多问题。一方面，县级财政“造血”能力差，基本依靠市级财政转移支付“输血”，生态岛建设也仅能依靠市级财政扶持；另一方面，生态岛建设推进中，生态效益还没有得到充分发挥，经济社会效益并不十分显著，生态价值没有得到正确评估，没有得到全社会的充分认同。因而，一方面，应增加市财政对崇明的财政转移支持，举全市之力推动崇明生态岛建设，加强对崇明的开发支持，确保政策扶持；另一方面，应积极发掘生态岛建设的价值，推动崇明生态产业发展，加强在农业旅游、生态旅游方面的潜力，优化产业结构，大力发展特色农业、生态农业，引进低碳环保高新企业，帮助崇明走上农业产业化、生态旅游品牌化的发展道路。□

（作者单位：崇明县统计局）