当代农村金融体系的发展理念及改革路径选择

杨帆+杨浩然

摘 要：中国当代农村金融体系经历了较为曲折的发展与改革历程。以强制性而非自源性为推力的农村金融发展模式和重供给而轻需求的农村金融发展思路是中国当代农村金融发展过程中所呈现出的典型特征。顶层设计的日趋完善和新常态下的经济转型为中国当代农村金融体系的纵横深入提供了肥沃的土壤。以政策精耕和全面创新为抓手，深入推进政府金融政策改革，机构产品服务完善，社会金融保障齐全和农民金融水平提升，是实现当代中国农村金融全面发展的优势路径选择。

关键词：农村金融；改革；协同；政策；机构产品

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）04-0037-05

“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”是党的十八届中央委员会面对日趋复杂的国内、国际形势所作出的郑重抉择。[1]作为现代经济发展的核心支柱，金融的改革与发展牵涉范围超广泛，几乎关涉到整个国民经济的繁荣与现代社会稳定各方面。而作为金融改革与发展的重点和难点，农村金融的现代化发展和系统化提升，无疑又成为牵动整个金融业向前、向上推进的重要支撑。从封建时代的王朝变革，到当代中国的改革开放，中国历史的每一次进步几乎都是以涉农改革为导火索从而展开其波澜壮阔的变革画卷。以史为鉴，中国当代金融的发展与变革，必然又会以农村金融的发展与变革为推动点和突破点。

一、先天不足与后天乏力：曲折发展中的

中国当代农村金融

始于1977年的中国当代农村金融发展与变革始终面临着先天不足与后天乏力的尴尬局面。先天不足，源自建国初到20世纪70年代末近30年高度集中的计划经济体制和金融管制体制的打压；后天乏力，则是因为20世纪80年代以来的农村金融发展与与改革始终都未能彻底摆脱被束缚的局面。但总的来看，农村金融的发展与变革始终在困难重重与机遇不断的复杂环境中随性切换，这种

切换使得当代农村金融的发展呈现出一種与大多数国家农村金融发展明显不同的特征。

（一）以强制性而非自源性为推力的农村金融发展模式

辩证唯物主义认为，内因是事物前进与发展的根本动力。一件事物、一种制度，如果想取得稳定、长久、科学且可持续的发展，必然要借力于自源性的动力。在笔者看来，中国当代农村金融的改革与发展之所以呈现出螺旋前进的态势，最根本的原因，就是构建了一个以强制性而非自源性为推力的金融发展模式。回溯当代农村金融发展模式的发展变革史，无论是从体系框架上对农村信用社（农商行）、农业银行和农业发展银行进行机构和隶属关系的调整，还是从内部管控上对相关银行的管理、产权进行改革，均是在以中国人民银行为代表的行政机关的强制性干预下完成的。不管其形式如何变化、方式怎样选择，这种发展模式“在实际操作中仍是以机构的缩减或调整为主，配置资源或风险管理的金融功能仍然未能在根本上引起足够的重视”。[2]

（二）重供给而轻需求的农村金融发展思路

改革已有数十年，但时至今日仍未能建立起一个“适用农村经济发展的，充满现代生机的、竞争性的和功能齐全的农村金融体系”[3]，除了发

展模式所存在的弊病，另一个重要原因就是农村金融发展的思路出了问题，即重供给而轻需求的农村金融发展思路无法科学、有效地指导农村金融发展变革。供给均衡、互为激励，是影响国民经济平稳前行的重要因素。受以强制性为核心特点的发展模式影响，长期以来的农村金融改革始终沿着一种重供给轻需求的发展思路而进行。单纯从“供给”侧入手，机构再密再科学、资金再多再频繁也难以从根本上扭转农村金融发展的困境。只有从供给侧和需求侧同时入手，既从政府层面上实现机构和资金的正向激励，又充分考虑到农业、农村和农民的发展需求，才能真正构建起一个精准供给的农村金融发展模式。

二、顶层设计的完善和发展方式的转型：

农村金融发展持续的双轮驱动

实现发展与改革的可持续性和有效性，既是党和政府立党为公、执政为民的最真实体现，又是实现国民经济平稳、较快发展，从而满足人民群众日益增长的物质精神需求的必然选择。新常态下的当代农村金融发展同样需要坚定实现其长效化、有效性和可持续性发展的自信，这种自信源于顶层设计的日趋完善和新常态下的经济转型。

（一）日趋完善的顶层设计为农村金融发展提供了强大的牵引力

顶层设计，是一个涵盖了政策、法律、制度在内的多层次概念。完善的顶层设计有赖于积极有效的政策、系统规范的法律和科学合理的制度。

积极有效的政策是农村金融体系建设得以顺利展开的外部环境。从2004年开始，中央一号文件已经连续十三年聚焦“三农”问题。中央政府对于“三农”问题的关注度和支持力持续加强。作为农业发展、农村繁荣和农民富裕最重要的资金来源和外围支持，农村金融的发展程度和改革力度直接关涉到“三农”问题的解决速度和完成力度。积极有效的政策，既为农村金融改革扫清了制度、法律障碍，又极大地激发了社会力量投入农村金融体系建设的热情，成为引导农村金融欣欣向荣的关键因素。

系统规范的法律和科学合理的制度为农村金融的健康发展提供了有力保障。依法治国是党带领人民实现两个一百年奋斗目标的庄严宣誓。在依法治国的框架下，任何一项改革和制度建设都要于法有据。为了促进农村金融的快速、稳健发展，全国人大已经着手对涉农金融法律和宏观法律的部分条款进行完善。以此为契机，国务院也开始对农村金融制度进行系统的调整与规范，如2015年以来推行的“三权入市”①和农村合作金融 ②的大力推进，一个“农业投资多元化、金融工具多样化、业务覆盖全面化和金融服务高效化”的新型农村金融制度体系正在逐步走向成熟。[4]

（二）不断推进的经济转型为农村金融发展营造了有利的经济环境

“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系中国发展全局的战略抉择。”[5]党的十七大以来，不断推进经济发展方式转型升级，从而实现国民经济的长效、有序发展已经成为经济发展的主旋律。

处于经济发展方式深刻变革的当代中国，涉农经济人口、需求、资金等方面均在整个国民经济体系中占有较高的比重，从提升中国农业综合竞争力、优化农业资源利用效率[6]，继而实现农业化、工业化和城镇化三化协同推进的角度而言，农村必然会作为经济发展方式转型的重点与难点。在经济发展方式转型的大环境下，农村金融也获得了前所未有的发展机遇。

经济转型优化了农村金融发展的理念环境。在经济转型人人讲、事事讲的强大攻势下，农村的经济思想氛围正在实现由传统向现代的巨大蜕变。越来越多的农民开始从思想和行动上觉醒以适应正在变革的经济转型。互联网技术、现代农业技术以及农业发展的绿色环保理念正在深入人心，农民对金融知识、金融工具和金融业务的掌握越来越熟练，绝大多数的农业人口都开始主动接触甚至适应金融发展的形势，农村金融发展有了最广泛的群众基础。这种充分考虑了群众需求的农村金融发展与变革，才是农村金融发展的正确方向。

经济转型改善了农村金融发展的科技环境。金融业是信息化和科技化水平较高的行业，其发展在很大程度上都依赖于先进的科学技术环境。经济转型始终伴随着理念的更新和技术的变革，特别是近年来不间断开展的科技下乡、互联网普及和农业技术再升级，更是极大地促进了农业发展理念、农民生产观念的科技化程度。在经济转型的推动下，以科技手段创新为支撑，农村金融正朝着高端化、多样化的方向不断推进。

三、政策精耕与四位协同：农村金融发展

与改革的路径选择

三农问题事关国民经济发展全局，农村金融发展与改革是国家金融体系优化的重中之重。始于1977年的中国当代农村金融改革即将迈入第40个年头③，成绩斐然但问题依然存在。继十八届三中全会提出完善金融市场体系、发展普惠金融之后，十八届四中全会再次将农村金融改革选为统筹城乡发展的重要突破口。面对日趋高端、精尖的金融发展形势，农村金融发展与改革要想高歌猛进，就必须要注重政策精耕，实现政府、机构、社会和农民的四位协同。

（一）优化核心支持、精耕政府金融政策

政府是农村金融发展与改革的核心支持者和当然主导者，特别是在中国当前金融环境不够稳定、金融制度不够成熟和金融技术不够发达的情况下，政府在农村金融发展与改革过程中的作用显得更为突出。故实现农村金融永续发展与成功变革的第一步，就是要优化核心支持、精耕政府金融政策，重点是从政策和法律上发力。

政府政策具有“非意图的结果”。政策重点在制定，关键在落实。在中国，政策始终是国民经济发展的导向标，它不仅是政府施政的纲要，而且在某种程度上影响着法律的出台、法规的制定。1977年以来，中国农村金融改革已经进行了三轮，每轮都在政策的支持下拉开序幕并在政策的指引下不断完善。经过近40年的改革与完善之后，农村金融改革已经进入了攻坚期和深水区，在这种情况下，法律的完善、制度的优化都需要中央金融政策的持续指导。今后，要在总结40年农村金融发展与改革政策经验和教训的基础上，结合当前国民经济运行的实际情况，继续完善、落实中央关于农村金融发展的政策方针，通过引导政府加大财政拨款、税收减免力度等方式真正实现政策惠金融的目的。[7]

在依法治国的浓厚氛围中，法律是中央惠农金融政策得以落实的根本保障。十一届三中全会以来，中国政府历来重视法律、法规在国家治理中的重要地位，农村金融发展与改革的每一步，都伴随着法律、法规体系的不断完善。在农村金融改革的过程中，应当继续维护法律、法规的保障作用。从节约立法成本、确保法律资源均衡、维护法律体系规范化的角度而言，对涉农金融法律体系应当实行一揽子解决方案：其一，在试点开展的基础上，逐步修正涉农法律中的相关条文，如《担保法》、《物权法》中关于集体土地使用权担保的相关限制，从而放松法律对于农村金融发展的束缚；其二，梳理1977年以来的涉农金融行政法规及国务院其他规范性文件，按照精简、准确、系统、一体的原则，废除过时部分、修订有误部分、增加必要部分，从而真正发挥其在规范农村金融发展中的辅助作用。

（二）发挥主体优势、完善机构产品服务

经过六十余年的不断修正，中国已经建立起以农村信用社（农商行）、农业银行、农发行、邮政储蓄银行为主力，以农业互助合作社等非银行涉农组织为补充的较为合理的农村金融供给主体体系。在农村金融主体体系的天平上，金融机构以其专业性、规范性、强有力而成为农村金融发展与改革的重要砝码。市场经济是自主经济，政策的利好和制度的完善只是发展的后盾和保障，实现农村金融改革持续前行，关键还是需要发挥金融机构的主体优势，实现机构、产品和服务的三重优化。

机构合理是支柱。农村金融机构体系要继续坚持两条腿走路、两条腿健康。其一，要理顺农村信用社（农商行）、农业银行、农发行和邮政储蓄银行四家机构的关系，明确其在农村金融发展中的定位和作用。坦白地讲，虽然四龙治水的发展模式曾对农业、农村发展立下汗马功劳，但随着时间的推移，这种模式的弊病也开始逐渐暴露：资金规模的限制使得农村信用社（农商行）力不从心、对利润的屈从使得农业银行逐渐远离支农的本意、组织机构和经验范围的狭窄使得农发行步履维艰、长期积累的弊病使得邮储行转型艰难。四家机构是金融机构支援农村的主力，必须要对症下药、根治顽疾，要明确其自身定位，通过政策调控、法律规范、制度保障使其重回正轨。其二，要大力发展农村互助合作社等非银行涉农组织，继续推进村镇银行建设，银行业监督管理机关要按照宽进严管、宽严有度的原则主动引导社会资金通过法定途径流入农村。[8]

产品科学是支撑。金融产品，是金融活动的主要载体。固定化、模式化几乎是所有涉农金融机构产品的通病。从现有状况来看，涉农金融机构既存在不想创新、不敢创新的因素，又存在不能创新的因素。事实上，产品创新无论是对农户而言，还是对金融机构的自身发展而言，都具有十分积极的作用。如湖北省在试点农村金融创新的过程中，创新设计了“信用贷、担保贷、抵（质）押贷、保险贷、联保贷”等层次多样的信贷产品，累计放贷3.76亿元[9]，在增加机构市场份额的同时，有效地解決了当地农户生产的资金需求。各金融机构应当结合自身定位、立足当地市场，积极开展业务创新、产品创新，以创新促发展、以产品优化求生存。

服务优化是保障。在中央倡导建设服务型社会的背景下，涉农金融机构同样应当注重服务水平和服务质量。其一，要完善网点服务，继续发挥现有的电子预约、多元业务咨询等服务优势，进一步优化服务平台建设，搭建一个全方位、立体化、便民化的金融服务平台。其二，要针对涉农金融的特殊性，主动为较集中的社区、乡村提供进点服务和巡回服务，切实满足农民需求。通过一站式的服务、优惠的贷款政策、透明的申请渠道、多样化的创新产品[10]，真正实现涉农机构为农服务的宗旨。

（三）完善外部环境、做好社会金融保障

源于农村范围广、农业人口多的特点，几乎所有的涉农制度建设都需要全社会各个层级的互联互动。农村金融制度的发展与改革是一个极其复杂的过程，除了需要作为参与主体的政府、涉农金融机构和农民共同努力之外，还需要加速完善农村金融发展的外部环境、做好社会金融保障体系建设，关键是完善农村金融信用体系、农村金融保险体系、农村金融信息化体系和农村金融人才培养体系。

强化农村金融信用体系建设。市场经济是信用经济，其发展与繁荣很大程度上依赖于社会信用体系的健全与完善。一个健康、有序的社会金融信用环境，对于促进农村经济发展繁荣，实现农民增收、农业增效、农村金融稳健具有积极的促进意义。[11]其一，要统一农村金融信用体系建设标准、实现综合评信，人民银行应主动协调四家涉农金融机构，搭建一个专门面向农村的信用评级系统，综合运用大数据、云计算等方式[12]，通过统一标准、统一方式实现对农民的统一评信，以方便各金融机构在对农民发放贷款、开展业务时直接适用；其二，要规范农村金融信用信息的采集与管理，统一评信机构在对农户进行评信的过程中，严格遵循相关规章制度开展工作。评信完成后，要严格保存用户信用信息，严格按照人民银行的统一规定使用相关农民信用信息，防止信息被滥用和盗用。

完善农村金融保险体系建设。金融天平向农村倾斜的一大障碍，就是涉农生产风险明显要大于一般产业。在高风险、高投入、低产出、低利润的背景下，很少有保险公司乐意将涉农生产纳入被保险范畴，而且现有的涉农保险普遍存在保险费用高、险种不合理、理赔手续复杂等弊病。[13]此外，与城市居民相比，农民的保险意识低下、参保积极性不高，往往在农业生产陷入困顿之时才稍有觉醒，这也在某种程度上制约了农村金融保险体系的发展与成熟。农村金融保险体系建设应当积极调动政府、保险公司和农民三方积极性。政府要通过税收优惠、财政扶持等方式承担起农村金融保险制度建设的主要任务，引导保险公司和保险公司以外的第三方积极参与农村金融保险体系建设；保险公司要在可承受范围内合理确定涉农金融保险的产品种类和办理方式，加强涉农金融保险的风险管控，在实现自身盈利的同时积极促进农业发展、农村繁荣；农民也要不断增强保险意识、主动运用保险工具规避风险、增加收益。

加速农村金融信息化体系建设。21世纪是信息化世纪，处于经济转型和社会发展前沿的广大农村，同样需要实现信息的通畅共享。[14]当下，金融与信息技术的关系越来越密切，金融产品的营销、金融业务的开展、金融服务的完善几乎都可以通过信息技术来完成，但在高成本、低利润等因素的制约下，广大农村普遍存在着信息化基础设施不完善、信息化专业人才缺乏、信息资源建设落后的尴尬局面。[15]今后要逐步加强农村金融信息化基础设施建设，为信息化技术在农村的普及提供技术渠道，同时要通过进点宣讲、媒体宣传等方式加大农村信息技术的普及力度，全方位、多层次发展面向三农的信息化金融。

促进农村金融人才体系建设。任何时代，人都是第一位的生产要素，都是制度变革、体系完善的决定力量。农村金融体系建设不缺人，但缺少复合金融工程、投资理财、信息科技、会计法律等综合知识在内的高端、复合型人才。[16]农村金融体系的完善同样离不开人才的支持。政府应主动承担起农村金融人才培养的重任，通过财政拨款、政策扶持等方式，支持高等院校、科研机构、金融机构加强农村金融人才培养。各机构要针对农村金融的发展特点，有针对性地设置相关培训课程、采取灵活度较大的培训方式，为农村金融发展与改革输送更多、更好的金融人才。

（四）加强需求导向、提升农民金融水平

供给均衡、互为激励，是影响国民经济平稳前行的重要因素。实践已经证明，重供给而轻需求的农村金融发展思路无法科学、有效地指导农村金融发展变革。思路的改变核心是观念的更新，需要从单纯强调农村金融供给转向注重供给与需求的均衡发展，最迅捷的途径就是提升作为需求方主体的农民的金融水平。其一，要由人民银行或银监会牵头，协调各涉农金融机构强化基础金融知识向农村渗透的强度，通过借用报纸等传统媒体和微博、微信等新兴媒体积极开展金融知识普及；其二，可以通过以点带面的方式，抓住学生、干部两个重点人群，通过提升学生金融知识水平带动农村家庭金融知识水平的提升、通过强化村干部金融知识学习带动村集体的金融知识学习氛围；其三，可以通过开办金融知识专题讲座等方式带动农民主动学习金融知识，全面提升农民的金融意识、风险意识、生态意识和责任意识。[17]

注释：

①2015年开始，国务院开始鼓励部分有条件的地区展开“三权入市”试点实验，即允许农村承包土地、集体经营性建设用地和宅基地逐步进入市场进行交易，从而给农村集体和广大农民带来巨额的潜在增值财产性收入。。

②国务院于2015年4月2日下发的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》中明确提出，要“稳步开展农村合作金融服务，鼓励有条件的供销合作社依法设立农村互助合作保险组织，开展互助保险业务；鼓励有条件的供销合作社设立融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司，与地方财政共同出资设立担保公司”。

③1977年，中共中央出台《关于整顿和加强银行工作的几项規定》，对农村信用社的性质、业务、管理作出了明确的规定。以农村信用社的整顿和改革为起点，中国当代农村金融的改革与发展正式拉开序幕。

參考文献：

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[16]张艳，沈惟维，汪群.农村金融创新与金融风险防范[J].铜陵职业技术学院学报，2015（4）：19-21.

[17]崔满明.普遍培育金融知识、优化农村金融生态环境[J].理论学刊，2016（10）：51-53.

（责任编辑 翟建华）

Development Idea and Reform Path Choice for Modern Rural Finanical System

YANG Fan1， YANG Hao-ran2

（Shangdong Banking Regulatory Bureau， Jinan 250001， China； 2. School of Finance， Shangdong University of Finance and Economics， Jinan 250100， China）

Abstract：Chinas modern rural financial system has experienced some ups and downs in its development and reform. Chinas modern rural financial development has been pushed by compulsory force not voluntary demand which focus more on supply. The increasingly optimized top-level design and economic transformation under the new normal provide great opportunity for the deep development of Chinas modern rural financial system. The authors think that the advantageous path choice for realizing Chinas comprehensive financial development is to take chance of policy focus and all-around innovation， deepen the financial policy reform， improve the quality of product and service and enhance social financial guarantee as well as farmers financial level.

Key Word： rural finance； reform； collaboration； policy； product