基于内部控制下的高职院校专项资金管理探讨

王美玉，郭玲娜，张玥莹



基于内部控制下的高职院校专项资金管理探讨

王美玉，郭玲娜，张玥莹

（闽西职业技术学院，福建 龙岩 364021）

从高职院校内部控制和专项资金的内涵入手，提出了我国高职院校在专项资金管理中存在的问题，并从内部控制的视角对专项资金的申请、分配、使用和评价全过程提出了相应的建议与对策。

内部控制；高职院校；专项资金管理；绩效评价

2014年2月26日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育时指出“让职业教育为社会不断创造人才红利”，这就意味着国家将在职业教育上加大资金投入力度[1]。面对日益增加的专项资金,高职院校一方面拥有更大的自主支配权；另一方面在提高资金使用效益、规避专项资金财务风险等方面面临更大的挑战。高职院校为了更好地迎接挑战，确保健康可持续发展，应将科学完整的内部控制体系融入专项资金管理之中。

一、高职院校内部控制及专项资金相关概述

（一）高职院校内部控制概念

高职院校内部控制是指高职院校为了保证各项业务活动的有效进行，保护资产的安全完整和有效运用，防止、发现和纠正错误、舞弊与欺诈行为,保证会计信息和其他相关信息的真实、完整，控制各种风险,提高高职院校管理水平和效益,为实现高职院校管理目标而制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称[2]。

（二）高职院校专项资金的内涵、类型及特点

1.高职院校专项资金的内涵

高职院校专项资金主要是指为完成某特定工作任务或实现特定目标由中央、省、市等各级财政下达、行业企业投入或捐赠、学校自筹形成的具有专门用途的资金[3]。如闽西职业技术学院（以下简称“闽西职院”）的国家骨干高等职业院校建设项目专项资金主要由中央、省、市财政下达、行业企业投入和学院自筹的资金构成。

2.高职院校财政拨付的专项资金类型

随着国家对职业教育的重视，各级财政对高职院校投入的专项资金也越来越多，主要有基础能力建设项目资金、示范引领项目资金、学生资助项目资金、综合奖补项目资金等。以闽西职院为例，目前财政拨付的专项资金主要有专业能力提升资金、骨干校或示范校建设资金、“二元制”人才培养资金、技能大赛基地建设资金、省赛赛点补助资金、学生奖助学金、创新创业资金、就业资金、大学生思想政治教育资金以及其他专项资金。按财政拨付专项资金的文件要求，大部分项目要求高职院校配套自筹资金。

3.高职院校专项资金的特点

高职院校专项资金具有以下特点：第一，具有指定性。各专项资金要单独核算且按规定用途使用。第二，具有复杂性。由于专项资金种类繁多，核算与管理也变得复杂。第三,具有时效性。各专项资金应在规定时间按规定用途使用并接受监督和验收,如无法按时完成支出进度,结余资金就会被拨款单位收回,并影响下一年的拨款数额，如我省示范性现代职业院校建设工程采用年度考核，不合格或建设成效差的培育项目院校，将取消其培育资格。该专项资金采用一次确定、分年到位、分年考核、当年经费当年使用，可见拨款单位对专项资金的管理越来越严格。

4.高职院校专项资金的管理

从高职院校专项资金的流通方向看，专项资金管理可以分为两个方面，一是上级主管部门对专项资金的管理,主要包括专项资金预算、财务管理、审计监督等方面；二是高职院校自身对专项资金的预算安排、日常的报销审核、财务核算与管理以及对使用部门的监督检查。从项目管理流程的角度来看,各类专项资金管理可以被划分为四部分,包括预算项目申报、项目资金分配、项目实施及项目绩效评价。这四个环节既相互独立又相互关联，贯穿于整个专项资金的管理活动过程之中。

二、高职院校在专项资金管理中存在的问题

从目前情况来看，高职院校在专项资金管理中普遍存在预算项目编制考虑不周全、资金分配较随意、资金使用过程内控意识薄弱、监督制度和绩效评价体系不完善等问题，这在一定程度上造成了资金使用与资金预算不匹配、项目重复建设等，从而影响了专项资金的使用效果。

（一）专项资金预算编制考虑不周全

在专项项目申请阶段，预算编制至关重要，高职院校应当根据各专项资金的使用方向编制资金预算，这样才能有计划地使用资金。然而，一些申请单位为了提高项目的通过率常常会出现预算与实施脱节现象，如盲目提高预算数额或预算编制子项目难以实现等，导致实施过程操作难度加大。另外，很多专项资金的预算所指定的用途重复，导致专项资金无法发挥其作用,资金效益得不到有效利用，从而影响项目的绩效评价，阻碍高职院校的长远发展。

（二）专项资金分配缺乏客观性和合理性

专项资金的分配包含两个层面，第一个层面是上级主管部门根据高职院校递交的专项资金预算进行审批，并根据以往经验或借鉴其他高职院校同类项目对高职院校所申报的项目进行批复，并没有对所申报的项目进行实地调研,论证其项目实施的可行性,因此，这种批复和资金分配往往带有一定的随意性和主观性。第二个层面是高职院校内部的专项资金分配缺乏合理性。高职院校为了使申报的项目能够顺利得到上级批复，在进行专项资金预算时不能做到综合考虑、不能用全局的视角对整个项目进行统筹规划, 导致资金得不到有效的分配,势必会导致专项资金使用效率低下，项目实施和绩效评价也会受到影响[4]。

（三）资金使用过程内控意识薄弱，缺乏监督性

根据高职院校专项资金的投入方向，专项资金有很多不同的来源和性质，不同性质的专项资金有不同的管理办法，从而增加了资金管理的复杂度和监督难度，也给高职院校财务管理带来了新的挑战。

1.审批不严、职责不清

目前,很多高职院校对经费管理的内部控制意识不强，项目负责人在经费使用过程中拥有相对独立的自主权,特别是对于一些无须通过招投标的零星项目支出，存在项目负责人审批不严，虚开发票套取回扣的现象。然而，相关的监管机构如外部审计只能对审计对象的各类凭证进行监督检查,对于专项经费实际使用的真实合法性无法确认，因此高职院校加强内部控制势在必行。

另外，专项资金涉及的很多项目尤其是重大项目由多个领导负责，多个部门交叉管理，职责不清，往往造成项目建设顾此失彼，无法做到统筹兼顾，无法按时完成，甚至所建设的项目与初衷相背离，使用效率低，大大降低了专项资金的使用效益。

2.突击花钱导致专项资金使用效益不高由于项目建设初期各项目负责人重视程度不够,或一些项目从申请政府采购、招投标到验收需要较长时间，或财政专项资金延期到账等，高职院校为了完成项目建设、消化支出就可能出现突击集中花钱现象,如在购买设备、材料方面考虑欠周全,或所建项目使用率极低等，这些都导致了专项资金使用效益不高。

3.监督机制不完善

资金使用过程中，财务部相关人员往往只注重事中审核和监督，忽视了事前和事后环节的监督。如财务在审核票据时往往只注重票据合法性审核，而忽视资金使用真实性的审核，这样资金使用部门就有可能出现挪用挤占专项资金甚至违规使用专项资金的现象。内、外部审计在事后监督发现资金使用违规时就出现了财务部门与资金使用部门互相推诿的现象。

（四）专项资金绩效评价缺乏系统性

1.绩效评价主体意识淡薄

对于专项资金的绩效评价工作,目前高职院校普遍存在“积极”应付上级监管部门绩效考核工作的现象,而不是主动对项目进行全面、科学的自我评价。即大部分项目建设主体只注重项目预算的申请而轻视项目预算的执行,使得专项资金是否得到了有效运用，建设项目是否按计划完成，无法得到有效的评价和控制。只有切实完善了高职院校内部专项资金的绩效评价体系,充分激励相关项目负责人,才能真正提高高职院校的总体实力。

2.绩效评价效果不佳

目前，高职院校专项资金的管理办法中并没有对专项资金绩效考核提出详细的定量指标,在此大环境下,高职院校自身对专项资金的绩效评价多以满足资金拨付方的审核要求,而没有切实落实和履行自身的绩效评价职责,在实际的专项资金绩效评价过程中存在着许多问题。

高职院校项目专项资金管理除了在专项资金的预算、分配、使用和评价四个阶段中出现的问题外，其管理环境也存在一定的问题。因此，高职院校管理层应当充分重视内控意识的建立,构建一个良好的专项资金管理环境。

三、基于内部控制视角下的高职院校专项资金管理

（一）树立专项资金管理的内部控制意识

与企业相比,高职院校的内部控制环境的氛围并不浓烈,也是管理层比较容易忽略的一个重要部分,高职院校领导层往往将主要精力集中在教学质量、软硬件设施、师资力量、生源质量和财务管理等方面,相对于这些部分的内部控制管理还比较严格,但由于专项资金属于财政拨款,又有教育部门负责监督管理,使得学校容易放松对专项资金的内部控制管理。对此,高职院校领导层应当树立专项资金管理的内部控制意识，制定相关内部管理制度并嵌入内控要素、原则和程序。如，在财务部门安排素质较高的财务人员专门负责专项资金的管理；由上级主管部门派专人指导和监督专项资金的执行情况并对其进行及时准确的反馈及指正；建立专项资金使用的奖惩制度,营造科学、合理使用专项资金的环境。

（二）全面提升专项资金的预算编制水平，确保专项资金分配的合理性

科学的预算管理可以对项目的各个阶段提供保障,从项目申请到项目执行都可以起到指导作用。提升专项资金预算管理的编制水平应努力做到以下几点：

1.加强对预算编制相关人员的培训

专项资金的预算编制同其他经费支出预算编制一样具有复杂性和精确性等特点，这就要求预算编制相关人员如高层管理人员、财务人员、项目建设和使用部门相关人员等都要具备相关的预算编制知识和较强的综合素质，作为专业的财务部门应组织专门的预算编制培训。通过对他们进行专业的预算编制培训，预算编制相关人员不仅能对项目本身的需求和规划有所了解,还可了解相关的财务政策和财务知识,这样由下而上编制的预算才更具针对性和可行性，也便于各部门在专项资金使用过程中进行有效地沟通和协调。

2.加强编制预算前项目可行性论证，确保专项资金分配的合理性

高职院校应在项目实施预算前,对项目进行可行性分析论证。分析论证小组成员应由财务处、实验实训中心、教务处、资产管理处等相关职能部门及分管院领导、项目建设负责人、专家等组成。论证小组成员应对所申报的项目进行全面、细致、深入的分析论证,并结合学校的发展规划和自身资源情况,探讨其实现的可行性。即申报的项目不仅要符合学校整体规划与发展布局，适应本校人才培养方案、专业定位的需要，甚至需要考虑到本地产业结构调整的规划，防止与学校整体建设目标出现偏差。同时还要认识到专项申报分步实施的需求，不同年度有不同的侧重点，哪些具有急需性，应作为优先申报立项的项目,这样才能确保专项资金分配的合理性，避免预算工作的盲目性。

3.项目预算要与国库集中支付和专项资金拨付相吻合

在编制专项资金项目预算时，我们应结合中央、省市专项资金拨付额度和国库集中支付的要求进行细化预算，并据此编制年度项目任务书，以减少项目预算的随意性、增强预算的可执行性，同时严格控制预算的追加,强化预算的严肃性。

（三）加强专项资金管理的透明化和信息化，充分发挥内部审计的作用

高职院校应当构建学校自身发展的信息沟通系统,使专项资金管理的各个环节信息化和透明化。专项资金的使用部门和监督部门可通过财务软件查询端及时知晓资金使用情况，发现问题也可得到及时纠正，因此高效、完善的信息沟通机制可有效防治随意报账、虚假报账的情况发生，确保资金使用合理合法、透明化和信息化，提高专项资金内审的可信度。

高职院校内部审计部门作为本单位的职能部门,熟悉本单位经济活动和管理情况,在工作时间上更具有灵活、充裕的优势,无论是事前、事中还是事后审计都更加便捷,这也是外部审计单位无法替代的，因此，高职院校应充分发挥内部审计的作用，针对专项项目的特点和高职院校自身的实际情况,采用可靠的审计方法，衡量多方因素,有针对性地开展专项资金的内部审计工作,通过对专项资金进行“事前预算、事中控制、事后评审”,确保专项资金使用效益最大化。

（四）建立和完善专项资金管理绩效评价体系

高职院校应当针对专项资金的申报、分配、使用、评价四个阶段制定详尽、完善的专项资金管理制度与办法,定性与定量相结合,专项资金管理的绩效评价才能够有规可依,有章可循。财政专项资金绩效评价是指财政部门和预算单位根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效指标、评价标准和评价方法，对财政专项资金投入产出、效率和效果进行客观、公正的评价[5]。对高职院校的专项资金进行绩效考评,具体来说,也就是对专项资金的使用是否符合相关规范,是否科学、合理,是否按照相关安排进行；专项项目完成时,资金的使用是否达到预期目标,是否符合预算计划,使用效率是否达到相关规定或是预期计划。专项资金使用的绩效评价属于事后控制,需要对全过程进行全面衡量,与事前制定的相关目标进行对比。因此,需要针对不同类型专项项目的特点编制多层次、科学合理、系统并普遍使用的绩效评价体系。绩效评价结果不仅是专项项目的最终实施结果,也是一种事后控制的手段,绩效评价的过程也是充分发挥高职院校内部控制能力的过程。专项资金的绩效评价工作应当受到高职院校的高度重视。

总之，高职院校应将内部控制的思想融入专项资金的申报、分配、使用、评价的全过程，才能更加优化对专项资金的使用效益,才能确保各项经济活动的顺利展开，从而提升学校的综合实力,为学校的师资水平，生源质量、科研能力等起到推动作用。从长远的角度来看,还能促进学校的教学水平发展，培养和输送适合产业发展的高素质人才，为国家和社会源源不断地创造人才红利。

[1]国务院.国务院关于加快发展现代职业教育的决定[EB/OL].（2014-06-22）[2017-02-10]. http://www. jyb.cn/zyjy/zyjyxw/201406/t20140622_587161.html.

[2]陈文英.浅析高校财务内部控制制度的建设［J］. 会计师,2013（4）.

[3]谢靖,薛明梅,刘锦铭.加强高职院校专项资金管理的思考［J］.会计之友, 2011(2).

[4]林珊.内部控制视角下对教育部直属高校专项资金管理的思考［J］.中国内部审计,2016(6).

[5]李杰.高等学校专项经费管理研究[D].天津:天津大学,2012.

F406.71

A

1672-4437(2017)02-0071-04

2017-02-28

王美玉（1978-），女，福建上杭人，闽西职业技术学院副教授，高级会计师，硕士，主要研究方向：财务管理。