论教育公共服务均等化的政府责任——以北京市择校热现象为例

彭晓祎

(中央民族大学管理学院 北京 100000)



论教育公共服务均等化的政府责任
——以北京市择校热现象为例

彭晓祎

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

义务教育择校热是近年来的教育热点和难点问题，该问题的出现与政府缺位和越位有一定关联。当前的择校热是教育资源分布不均衡、重点学校制度、义务教育学校入学不规则、单一的选拔性考试制度和“政府失灵”的结果，为改善当前的择校热问题，政府应均衡各区域的财政支出、取消重点校、大力发展私立学校和民办教育、减少对个人教育选择权的过度干预、改革招生考试制度，从而完善教育公共服务均等化。

择校热；政府责任；公共服务均等化

在我国，虽然古代就有孟母三迁，为孩子选择适合其成长环境的典故，但是并未出现大规模的择校现象。20世纪90年代，随着经济的迅猛发展，家长越来越重视子女的教育问题，人们对优质教育的需求日益增加，很多经济条件较好的家长为了孩子能进重点学校就读，不惜花费重金，择校成为我国教育的热点和难点问题。择校，其定义为在教育机会不均等以及教育资源不均衡的情况，受教育者及其家庭主动选择有利于自己的优质学校以更多地占有教育资源，提高自身发展的潜能与机会的自觉行为。自90年代起，二十几年的择校现象不仅从未断过，并且愈演愈烈。我国的择校现象主要集中在大、中型城市，特别是在经济发展的大型城市尤为明显。北京市作为直辖市以及我国的首都，择校现象也是异常的突出。因此，本文将以北京市的择校热为例，简述北京市择校热的现状，对此原因和影响进行深入分析，并针对择校带来的问题提出相应的建议和对策。

一、北京市择校热的现状

2011年7月至8月，21世纪教育研究院组织的北京市“小升初”状况网络调查中，针对“您认为目前北京市‘小升初’的择校热情况是否严重”这一问题，62%的受访者表示“非常严重”，26%的受访者认为“严重”。①在直辖市中，北京市的小升初教育机会平等状况不仅远远低于上海，也低于天津和重庆。据21世纪教育研究院所作的2012年度中国35个主要城市公众教育满意度调查，北京市列倒数第二。

择校的总体状况。北京市中小学择校行为主要发生在义务教育阶段，择校行为主要集中在城区，其中东城区择校比例最高。义务教育阶段的择校行为主要集中在城区，尤其在中学阶段更为明显，其发生比约是郊区家庭中学生的9倍。胡咏梅(2007年)所做的调查结果显示，东城区小学择校生比例最高，其次是西城，最低的是昌平和门头沟两个郊区。西城区初中择校比例最高，接着依次是西城、朝阳、门头沟，最低的是昌平。大多数择校生都来自所在区最好的或次优的学校，这部分择校生占全部择校生的比例为70%，择校生更倾向于选择重点校。

择校的观念。对于择校，学校和家长两方面的观点各不相同，并且“示范性学校”和“非示范性学校”对此态度也迥然不同。“示范性学校”大部分校长都赞成择校，而“非示范性学校”的校长则大部分反对择校。但是，多数校长都赞同完全按照学生成绩来录取择校生的方式，对于择校时考虑家长的社会关系的做法，他们认为有违社会公平。家长方面，总体而言，赞成择校的家长(占45%)远多于反对择校的家长(占29.8%)，并且择校生的家长多数赞成择校(占择校生家长综述的56.1%)，多数非择校生家长反对或没有明确表示赞成择校(占非择校生家长综述的65.8%)。

择校的成本。据调查，北京市2005年小学阶段择校费用为19637.83元，初中阶段平均择校费为13694.85元。对于北京市中小学择校生的家庭来说，择校费已经是一项非常重要的家庭教育支出和家庭经济负担。城区小学、中学的择校费用远远高于郊区，其中小学阶段城区和郊区择校费的差距最大。总体而言，高额的择校费虽然还处于家庭能接受的范围，但已成为一项非常重要的家庭经济负担。

择校的途径与方式。调查发现，通过交纳择校费和根据孩子的特长择校时北京市中小学生主要的择校途径，而依靠关系是家长应用最少的择校途径。75%的“非示范性学校”校长赞成完全按照分数来录取学生，40%的“示范性学校”也认同这一方式，此外各有20%的“示范性学校”校长选择了“按照规定最低分数线+交纳定额择校费的方式”、“按照规定最低分数线+学生特长的方式”；有25%的“非示范性学校”校长赞成“根据学生的特长情况录取择校生”。

择校的动机。家长方面认为，择校可以满足家长、学生的愿望，有利于充分利用、开发优质教育资源。一些反对择校的家长则认为择校带来了教育的不公平问题，并且扩大了学校之间办学条件的差异。而“示范性学校”方面则认为，接收择校生首要考虑的是学生的社会关系，他们认为，“一定的社会关系”会增强学校的影响力，能给学校带来更多的办学资源。②

二、北京市小升初择校热的主要原因

(一)社会文化的原因

中国自古有望子成龙、望女成凤、出人头地的传统价值观，名校情结、精英主义深入人心，并且，这些观念都因为独生子女的政策而被逐步的放大和合理化。随着经济的不断发展，社会对于学历的要求也越来越高，劳动力市场的激烈竞争和企业单位的用人制度都进一步加剧了人们对优质教育资源和高学历的追求。家长对于教育的逐步重视，各个教育培训机构关于“不能让孩子输在起跑线上”的商业宣传，都推进了择校现象的发展。此外，我国的高考制度和各个学校之间升学率的攀比，这些都造成了对义务教育的不良引导。

(二)教育资源分配不公

随着社会的发展，家长对子女能够接受优质教育的要求日渐凸显，对高质量教育的需求日益强烈，从而导致对优质教育资源的强烈渴望。根据北京市教育委员会的统计，朝阳区的小学以128所名列第一，其次是房山区108所，海淀区107所；海淀区2013年的毕业生数为20942，位列第一，其次是朝阳区13181名，丰台区10277名；而今年初中拟招生数量海淀区为22183名，朝阳区为15230名，其次为西城区9941名。北京市中小学的择校行为主要集中在城区，其发生比约为郊区家庭中学生的9倍。并且，在北京的各区中，东城区的小学择校生比例最高，西城区初中择校生比例最高，朝阳区最低，海淀区高中择校生比例最高，接着依次是西城、丰台、朝阳、门头沟，最低的昌平。这些都从侧面反映了北京市教育资源的分布不均衡。由于教育资源在不同地区和区域之间配置的不均衡，国家提供的教育就会有差别，家长有权利选择适合学生发展的学校，学生也有权利要求政府提供其需要的义务教育，并保障其享有与其他学生一样的义务教育机会。

(三)教育管理制度设计不科学

义务教育阶段的重点学校制度在20世纪90年代就已经被国家明令取消，但时至今日，义务教育阶段的重点学校制度的影响仍然存在，目前的义务教育实行的仍是一种“没有重点学校的重点学校制度”。③此外，北京市从2008年第一次推优开始，海淀区给各个学校的比例不一样；2009年，海淀区各个小学的比例改成一样；在2010年修订了《北京市区(县)小学规范化建设工程专项督导评价指标体系》，虽早已没有“重点”一说，但现在改叫“示范性学校”。“示范性学校”也就是重点学校制度在新世纪的变式。只要政府举办和管理的义务教育有相对质量差异，义务教育就一定会有竞争，择校热的现象就难以避免。

(四)学校入学与监管机制不健全

义务教育择校热与优质教育资源的分配规则、政府对招生市场和学校办学行为的规范程度等因素密切相关。近年来，参加电脑派位的比例逐年降低。共建生、择校生等以权择校、以钱择校的途径逐渐合法化，择校的规模越来越大。无权势者只能靠强化奥数、考证、特征而“以优择校”。据调查，北京市超过一半的小学生参加了各种各样的辅导班、补习班。据估算，各种形式的择校比例已经超过电脑派位、就近入学的原则。④免试、就近入学的原则被逐渐模糊。

(五)考试选拔程序与方式不合理

考试是最普遍采用的检查学生学业能力的手段和方法，既具有择优选拔的作用，也涵盖学校评价、教学测评、学生发展反馈等功能。但是在应试教育模式下，受传统教育思想的影响，考试的选拔功能被无限放大，而其余的作用相对萎缩。考试成为选拔学生最重要的手段，分数作为评价学生的主要甚至是唯一标准。此外，教育部门没有及时更新人才观和教育观，把升学率作为衡量一所学校办学质量的唯一标准，从而促使学生家长千方百计通过择校让学生进入升学率高的学校。随着社会发展的转型和国家素质教育战略的实施，社会将越来越需要综合型的人才，可如今的考分制度和升学率却遏制了青少年个性的发展，也阻碍了其综合素质的培养。

三、关于择校热现象提出的相关建议

(一)改变传统观念

望子成龙、出人头地的传统观念，名校情结、精英主义的根深蒂固，使得择校不断白热化。为了缓解择校现象，不仅仅是要改善教育资源的均衡配置，最根本的问题是要改变传统观念。改变传统观念，首先，升学率不应该作为评判一个学校教学水平的唯一标准；其次，分数不应该成为学校招生的主要或者唯一的标准；最后，政府应当鼓励学校更多招收全方面发展的学生、招收更多的特长生。

(二)均衡各区域教育财政支出

虽然教育是一种准公共物品，但是它的大部分的有效供应也是政府的责任和义务，可现实中政府在教育资源的供给上，却存在着缺位现象。教育资源分布不均，也导致了择校热。择校热，从根本上而言也就是优质教育资源的匮乏，家长和学生对优质教育资源的强烈需求得不到满足。因此，政府应当调整对不同区域的教育方面的财政支出，不能一味的向经济发达的地区和区域提供财政支持，也更应当给经济相对较弱的地区给予更多的财政转移支付；不仅要保证优质教育资源的均衡发展，也要加强某些优质教育资源匮乏的区域能够更大力地发展该区域的教育。均衡各区域教育财政支出，才能全面提高义务教育的质量，也才能更全方位地增加各区域的优质教育资源以供家长和学生选择。

(三)取消重点校

很多学者认为，“公共服务均等化”，是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利。具体来说，公共服务领域(社会领域)中，有六项公民权利是国家必须予以保障或满足的。这六项权利是指：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这六项需求，对于公民而言，是不可或缺的基本权利。⑤

教育作为一项公共服务，每一个中国公民都有权利享受平等的义务教育。然而我国的“示范性学校”等重点校的形式却与之相悖，政府对于“示范性学校”较“非示范性学校”而言，不仅在财政上有更多的资金支持，并且在“推优”的比例上也有更多的优惠。就此，政府应当重新制定义务教育学校办学标准，既要限定“最低标准”，保证学校的基本办学水平，也应限定“最高标准”，不允许“示范性学校”过度发展，限制违反教育规律的超大规模学校。并且，取消各个学校的“推优”政策，进而缩小学校间的差距。

(四)大力发展私立学校和民办教育

义务教育作为准公共物品，大部分应当由政府平等地提供给国民，其余部分可以由市场提供。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出，深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扩大优质教育资源，增强办学活力。这为私立学校和民办教育提供了契机，它们的健康发展，能够满足人们多元化的教育选择，达到优化配置教育资源、保障公民享有平等的受教育权利的目的。

政府应该把发展私立学校和民办教育作为一项重要的工作，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式发展教育。在政策上积极鼓励和支持义务教育阶段的民办教育和私立学校的发展，形成多元化的办学格局，建立公办学校和民办学校公平竞争机制，二者并存发展，以求为国民提供更优质的教育资源。

(五)减少对个人教育选择权的过度干预

我国《义务教育法》第十二条明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。国家教委于1995年4月25日颁发了《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，规定“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’”⑥。而《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。”“就近入学”政策却与这一规定相背离。

就近入学应该是学生的权利，而不是义务，选择就近入学实际等于接受不平等的受教育机会。强制性的就近入学政策往往只能更多地限制弱势群体的择校自由，并不能保证教育机会均等。因此，政府应当减少对个人教育选择权的过度干预。

【注释】

①参见21世纪教育研究院课题组：《小升初，北京市民为什么不满意》[J]，《中国改革》，2011年9月

②以上数据参见胡咏梅、卢珂、薛海平：《中小学择校问题的实证研究——基于北京市中小学的调查》[J]，《教育学报》，2008年4月第4卷第2期

③参见刘远碧：《我国义务教育阶段重点学校制度的历史回顾及思考》[J]，河南教育(普通版)，2009，(1)

④参见杨东平：《治理义务教育阶段择校热的政府责任》[J]，基础教育论坛，2012年第4期

⑤参见徐锋：《基本公共服务应均等化》[N]，广州日报，2006年11月13日

⑥参见国家教委：《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，教监[1995]12号，1995-4.

[1]21世纪教育研究院课题组，《小升初，北京市民为什么不满意》[J]，《中国改革》，2011年9月

[2]胡咏梅、卢珂、薛海平，《中小学择校问题的实证研究——基于北京市中小学的调查》[J]，《教育学报》，2008年4月第4卷第2期

[3]刘远碧，《我国义务教育阶段重点学校制度的历史回顾及思考》[J]，河南教育(普通版)，2009，(1)

[4]杨东平，《治理义务教育阶段择校热的政府责任》[J]，基础教育论坛，2012年第4期

[5]保罗·萨缪尔森，《经济学》(第十七版)，萧琛译，北京：华夏出版社，1999:267

[6]厉以宁，《关于教育产品的性质和对教育经营的若干思考》[J]，教育发展研究.，1999(10)

[7]徐锋：《基本公共服务应均等化》[N]，广州日报，2006年11月13日

[8]国家教委，《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，教监[1995]12号，1995-4.

彭晓祎(1993.4-)，女，土家族，湖北恩施人，中央民族大学管理学院2015级行政管理专业硕士研究生在读，研究方向，政府治理。