重大行政决策风险评估制度若干问题探讨

丁杨秋



重大行政决策风险评估制度若干问题探讨

丁杨秋

（苏州大学王健法学院， 江苏 苏州 215000）

对于正处在转型期的社会而言，风险评估制度能够发挥降低行政决策的风险性、协调系列决策和保护相对人信赖利益的作用。我国重大行政决策风险评估制度面临地方性立法、评估责任追究机制不完善和民众程序参与意识淡薄等问题。完善行政决策风险评估责任追究机制、提高民众决策程序和权利救济意识是亟待解决的重要问题。

行政决策；风险评估；保障措施

在依法治国的大背景下，随着政府职能的转变，重大行政决策风险评估制度的重要性日益突显，风险评估制度能够发挥降低行政决策的风险性、协调系列决策和保护相对人信赖利益的作用。

一、重大行政决策风险评估制度构建的必要性

重大行政决策风险评估制度主要指决策机关在重大行政决策的规划、制定、执行和评价过程中，组织社会公众、专家和相关组织运用定性和定量的方法对行政决策的风险进行预估、计算和分析，最终对行政决策的合理性、科学性和可行性进行评价的过程。《法治政府实施纲要》要求行政机关通过创新社会管理等方式依法全面履行职能，重大行政决策风险评估制度的建构提高了决策的可执行性，为社会管理的创新带来了新的动力。与此同时，风险评估制度在解决决策自身局限性的同时还能协调决策间的冲突和矛盾，一定程度上保护了社会公众的信赖利益，其重要性可见一斑。[1]

（一）降低重大行政决策风险的要求

《江苏省行政程序规定》对重大行政决策的范围做出了细致规定，将其定义为：“对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项。”可见决策之所以“重大”是因为具有基础性、战略性、全局性、长期性等特点，一般针对的是宏观的基础建设性等问题，涉及决策的利益群体范围广，成本投入较大，随之带来的风险性难以简单估算。风险评估虽然不能消除风险，但很大程度上降低了风险，提高了风险的可预见性。[2]

1. 经济风险。重大行政决策从策划、实施到最终的后评估阶段需要投入数量庞大的人、才、物力，离不开地方财政的大力支持，例如地方基础设施建设、财政年度预算和涉及民生的重大项目在开始实施之后就难以通过及时性的手段加以停止，一旦遭遇决策制定过程中没有遇见的高等级风险，可能会面临前期资金投入无法收回、继续执行或停止执行都会导致决策失败的尴尬局面，因此风险评估制度在决策的程序中尤为重要。

2. 生态环境风险。在漫长的历史长河中认识自然、探索自然，可不得不承认的是，人类仍然依赖、敬畏并受制于自然。生态环境的未知性使得人类不得不提前打算，进行风险预测，而重大行政决策的内容往往都会涉及环境资源的开发和利用，一旦缺少风险决策的程序，没有预见决策实施造成的生态破坏的后果，即使想采取措施加以弥补也难以挽回。例如武汉市近50年来在商业楼盘开发等决策过程中填埋了近百个湖泊，即使后来进行一系列的地方性立法也难以改变生态已经遭受严重破坏的事实。

3. 社会风险。行政机关进行决策的最初目的是为了更好地管理和服务于社会，如果决策的推行反而激化社会矛盾，无疑会与初衷背道而驰。其实任何决策最终都要在社会管理的过程中实施，而我国目前正处于社会转型、矛盾多发的不稳定时期，各种因素都可能导致群体性事件的爆发，因此在行政决策出台之前必须对可能引起的社会矛盾进行充分的风险预估、计算和分析，不能让群体性事件重演。

（二）协调不同决策的要求

政府的职能在不同的时代会发生改变，我国政府已经开始从国家行政的理念转变为包括国家行政和社会行政的公共行政理念。近些年来，法治政府的建设要求不同的行政决策之间能够形成协调性、科学性的系统，因为权力一旦为私人利益所谋并越出权力清单的边界，就势必会和其他合法的决策产生冲突。为防止权利腐败，理论界提出了“政策协调型行政决策”的说法，认为必须利用法律约束行政决策，甚至将协调性作为决策合法、生效的重要依据，对决策的制定实施过程提出了较高的要求。

我们知道立法者之所以将风险评估制度列入行政决策的五大程序制度之一，其中一个重要原因是评估制度能够在确保决策的协调性方面发挥决定性作用。在行政机关主导下的风险评估活动应该重点关注如果实施当前正在讨论的决策是否会影响到已经实施或之后即将实施的新决策，充分发挥风险评估定性、定量分析法的作用，及时否定不协调和高风险的决策。例如，2017年3月31日大理市人民政府颁布的《关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》就与大理市人民政府在2016年12月14日颁布的招商引资优惠决策相冲突，大量的资金涌入洱海进行旅游开发、推动当地经济发展后却被单方面告知整治通知，可以想象大理市的招商引资项目一定会遭受重创并直接影响后续的相关决策实施。

（三）保护信赖利益的要求

信赖利益保护原则最早在德国由司法判例确立，后来逐渐被立法确认并传入我国。众所周知，信赖利益保护原则是诚实信用原则在行政法领域的体现，具体指行政机关不能随意变更、撤销和收回已经做出的行政行为，即使是出于公共利益的需要，也必须对相对人进行补偿。这一原则要求政府理性、负责和守信，而风险评估制度的评价标准恰好在决策的策划、实施过程和实施完毕等阶段都会对社会利益进行衡量，能最大程度地保护相对人的合法权利。例如在潘秀杭、杨文荣等与杭州市上城区人民政府行政征收纠纷一案中，被告上城区人民政府之所以胜诉的原因之一是其充分认识到风险评估制度的重要性，对旧城区改造这一重大行政决策的合法性、合理性、可行性等方面进行了风险评估，改善了城市面貌、解决了地块周边居民的住房条件的同时保护了与项目有密切关系的相对人的信赖利益。

二、重大行政决策风险评估机制的现状分析

（一）重大行政决策风险评估机制的中央立法现状

重大行政决策风险评估机制作为行政决策程序的核心内容之一，无论是对于相对人的权利保护，还是对于我国法治政府建设进程的推动都具有重要意义。从行政决策风险评估机制在我国发展的历史来看，2010年国务院发布了《关于全面加强法治政府的意见》，2012年发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》和2015年中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，这三个规范性文件都在顶层对我国行政决策风险评估机制的建立进行了初步规划，但是都没有具体阐明风险评估制度的具体含义、运行程序和责任追究等一系列内容，由于规定的过于抽象给具体的实践操作带来了不小的困难，行政主体在制定行政决策的过程中风险评估制度的运行很有可能会流于形式，处于可有可无的尴尬境地。不过令人欣慰的是，各地政府纷纷出台了地方性法规，虽然不能彻底解决上层立法中的问题，但地方性立法在一定程度上还是弥补了中央立法的不足，在风险评估制度的完善方面发挥了重要作用。

（二）重大行政决策风险评估机制的地方立法现状

截止至2017年5月中下旬，单独以“重大行政决策风险评估”为标题制定的法律法规只有《河池市重大行政决策风险评估暂行办法》《遵义市人民政府重大行政决策风险评估办法》《马鞍山市人民政府重大行政决策风险评估办法》等7篇，但将“重大行政决策风险评估”以内容为搜索得出的结果数量总共有231篇。

其实行政决策原本是一个行政学概念，近几年才逐渐进入行政法学界研究的视野。由于《行政程序法》一直没有出台，并没有任何一部法律能从上位法的层面对行政决策的程序制度进行统一规定，所以自从国务院发布《法治政府建设意见》以来，各个地方都在此基础上进行了不同程度的立法尝试，从表面上看似乎已经形成了从中央到地方的立法体例，但就风险评估制度的主要内容，如评估的主体、阶段和评估的方法等方面并没有细致规定，特别是个别省份的《行政程序规定》对风险评估的规定只停留在抽象、模糊的层面。例如《山东省行政程序规定》第29条对风险评估制度的规定一笔带过，“决策事项承办单位应当对重大行政决策方案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估；未经风险评估的，不得作出决策。”单就这一条文的规定，根本不具有实际的可操作性，令人担忧的是虽然地方性法律文件能做出细致、具体的规定，具有一定的优势和可操作性，然而上位法和下位法之间却存在矛盾、冲突等问题，例如广西省关于高风险的行政决策能否实行，不同等级的法律文件规定并不一致。

（三）行政决策风险评估责任难以追究

“从依法治国的原理看，在实体法的约束上，行政必须服从法律。”[3]行政权违反法律的后果必然是承担法律责任，2015年《法治政府建设实施纲要》中提出“……健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制……严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。”新纲要在宏观上为行政决策责任追究制度的建立提供了明确的方向，但作为一项新兴制度或多或少存在着一些问题。近年来随着反腐力度的加大，行政机关主要负责人的责任追查制度有所完善，但还是存在责任追究对象难以确定、归责标准模糊和责任承担形式不明等问题。

（四）民众缺乏程序参与权利救济意识

程序是公正的最好体现，风险评估作为行政决策的五大程序之一，起着至关重要的作用。在依法治国还未走进人们的视野时，行政行为是典型的高权行为，在人们的印象里行政权力无比强大，往往给人“高高在上、难以沟通”的印象，在那个言论不能自由的年代里，更不用说通过听证会、座谈会等法定渠道来表达自己的观点。尽管法治建设推行至今天，我国目前仍有相当一部分的民众，特别是在边远地区的农村村民，由于各种条件的限制，普遍抱有个人权利无法与公权力进行抗衡的心理，丝毫没有意识到自己有权利去参与政府的决策程序并且当合法权利被侵害时可以主张相关人员的违法责任。即使小部分的相对人能够积极主张权利救济并寻求解决途径，也在维权的道路上走得异常艰辛。

三、重大行政决策风险评估制度的主要内容

行政决策作为政府日常管理社会事务的主要方式，无疑已经成为政府法治环境建设的重要内容之一。2015年中共中央和国务院联合印发《法治政府建设实施纲要》，要求落实重大决策社会稳定风险评估机制，至此行政决策风险评估制度受到了前所未有的高度关注。然而目前就风险评估制度的主要内容而言，仍然存在各个地方政府或者没有规定，或者规定模糊的现状。鉴于上文提及地方性立法的不完善之处，我们认为风险评估制度的主要内容需要从以下三个方面进行完善：

（一）评估主体

《法治政府建设实施纲要》中明确提出在推进行政决策科学化、民主化、法治化进程中必须健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量，新纲要明确将行政机关、公众和专家纳入行政决策的主体范围。多数人有能力评价其他人所设计政策的效果，正如亚里士多德在《政治学》中所说，“房屋的使用者或建筑者完全有可能得出比建筑师更好的有关房屋的舒适度等方面的评判。”风险评估主体的多元化有利于促进决策的合法性、合理性和可操作性。

1. 行政机关主导。行政机关作为决策的提出者和执行者，在资源的配置、决策的执行和制度的建设上都占有优势，行政决策的风险评估程序理应由行政机关发起和组织。由于重大行政决策的特殊性质，并不是所有层级的行政机关都有能力主导评估活动，以政府为例，争议较大的在于县级以下的行政机关是否能够成为评估主体。例如《江苏省行政程序规定》就明确规定：“本规定所称重大行政决策是指由县级以上地方人民政府依照法定职权……”，对决策主体都提出了层级要求，何况是专业性较强的风险评估活动。

2. 公众和专家参与。“听证权为正当行政程序的核心，行政机关做出行政命令未给予相对人的陈述意见的机会，属于对于重要因素漏未考虑。”[4]随着法治政府建设进程不断向前推进，民众的参与对决策过程的重要性日益显现，重大行政决策往往涉及社会资源的重新分配，无论科学与否，其实施结果往往由社会来承担，必然会对公众的利益造成或多或少的影响，所以必须引入公众参与制度。风险评估的承办单位可以采用论证会、听证会等形式倾听公众和专家的建议，公民和专家的参与能够提高决策的科学性和合理性，也为决策的执行提供了保障。

3. 第三方评估。重大行政决策的内容不可避免地包含一些专业性较强的工程项目，此时行政机关可以将数据计算、测绘等复杂又高难度的评估工作交由第三方负责，例如《苏州市重大行政决策程序规定》中就规定：“承办单位可以委托有关专业机构等第三方进行社会稳定风险评估。”第三方主体以中立的身份参与评估，能够最大程度地消除部门利益，提高风险评估的客观性和科学性。当然并不是所有的第三方组织都有资格参与评估，可以用规范性文件的形式设定准入机制和收费标准，避免权力寻租。

（二）评估阶段

风险评估并不是只存在决策之前或者决策已经实施完毕，应该贯穿于决策的整个过程。许多国家在公共决策领域都建立了较为完善的评估机制，例如美国在重大公共政策领域就设立了系统的政策评估，包括实施前后的比较、预测趋势和政策效果的比较、有无政策制定的比较等。[5]风险评估也是评估的一种，具体至我国重大行政决策的实施具体情形也可以参考其设立事前、事中和事后三个阶段。

1. 事前评估。事前评估也称为预评估，主要表现为决策方案风险预评估，在决策实施之前预测风险等级并制定相应的防范、化解和消除的措施，在此基础上形成两个以上的备选方案，进而为决策正式实施提供保障。

2. 事中评估。事中评估也称为过程评估，是在决策具体实行过程中就事前评估未预见的风险进行罗列和分析，一定程度上是对事前评估局限性的弥补。事中评估定期或不定期地关注决策按照原来计划被执行的程度，使得决策的风险评价具有实时性和超前性。

3. 事后评估。行政决策风险事后评估制度是指在重大行政决策做出以后，针对行政决策的实施结果是否达到决策目标、决策的实际作用、社会效应和实际结果做出评价，具体包括：决策的社会反响，民众普遍对此决策的看法；决策的实施效果，最初规划和实施结果的差距；决策的实施效益，财政投入成本和收益对比。

（三）评估方法

评估即评价、评判，美国学者格朗兰德曾以一个公式的形式给评估下定义：评估=量（或质）+价值判断。风险评估是在对某一重大行政决策做出定量的分析后，最终就其可行性做出判断的过程，其中评估方法是风险评估的核心，不同的评估方法代表不同的价值取向和利益衡量，主要分为定性分析和定量分析两种。

1. 定性分析法。定性分析法主要采用归纳、综合和概括的方法对风险进行评估，比较常用的方法有座谈法、德尔菲法和专家调查法。[6]在风险评估主导单位的组织下，依靠公众和专家的共同参与，通过对收集的资料进行分析论证和在社会生活中累积的经验对决策的风险做出初步判断，定性分析法只能对风险做出初步判断并不具有绝对的精确性。

2. 定量分析法。定量分析法主要运用数字模型来说明风险的大小，以成本收益分析法为代表的风险矩阵法和决策树法等概率学分析方法，近年来逐渐受到行政法学界关注并演变为行政法学上的有效规制影响的分析工具。以成本收益分析法为例，“成本收益分析方法作为决策规则的合理性取决于效率是否是唯一有关的价值和重要影响能被货币化的程度。”[7]如对一项行政决策进行成本效益分析，结果显示实施这项决策投入的成本可能会远远大于收益，意味着这项决策的风险高，可行性小。

四、重大行政决策风险评估制度的保障措施

（一）完善风险评估责任追究机制

行政法学界近来一直呼吁《行政程序法》的尽快出台，以此为契机将与社会公共利益密切相关的重大行政决策纳入法律的约束和规制并逐步完善行政决策责任追究机制。总的来讲可以从以下几个方面入手：

1．明确细分决策主体和评估主体责任。就我国行政决策风险评估责任追究制度运行的现状而言，首先必须解决的是责任追究主体的问题，责任追究对象具体包括评估主体和决策主体两部分。评估主体不仅要对已经进行了评估的项目负责，还要对应该评估却未评估的决策承担责任。决策主体应该对决策的所有内容负责，不管是风险评估出现了问题或者遗漏了这一环节都要承担相应的责任。

2．细化归责标准。传统理论上对于归责标准一般分为主观过错、客观行为、损害结果等要件，这种归责的方法不但不能解决不同案件的差异性，还会造成判断标准的僵化和机械化，不利于责任追究制度的良好运行。我们认为，可以借鉴西方学界创设的理性人标准，在进行风险评估时以“此类相关证据充分，以致一个理性的人可以做出充分判断”的标准来认定评估主体和决策主体在风险评估的过程中是否存在过错。[8]

3．明确责任承担形式。风险评估责任追究的最后一步就是要确定责任主体的责任承担形式。总的来讲，责任承担形式主要分为法律责任和道德责任两种。法律责任具有强制约束力，必须由司法机关经过严格的法律程序才能确定，任何主体都不能随意创设他人的行政处分或刑事责任。道德责任相对而言不具备很强的约束力，一般表现为评价降低、舆论谴责等社会现象，需要责任人自我改正。

（二）增强民众决策程序和权利救济意识

法治宣传是增强民众决策程序和权利救济意识的最好方式。法治宣传的主体之一是基层群众性自治组织，如果充分发挥这一组织的作用，法治宣传水平能够在现有基础上得到很大的提升。城市居民委员会和农村村民委员会可以采用布告栏的形式张贴上级政府公布在网站上的重大行政决策动态，这能解决民众获取政府信息途径缺乏的问题，也是政府信息公开的重要环节。公布内容可以包括不同决策的实施进度、专家意见和各地民众权利救济的真实案例。

与此同时，人民政府在制定年度规划时要注重提高财政在法律知识宣传上的投入，加大我国各省市特别是农村地区的法治教育资源投入，让公众知晓如何去获得法律知识和救济途径。例如可以采取与高等学校一起开展“送法进基层”的活动，让法律专业的大学生通过走访、发放调查问卷和宣传册等方式深入了解我国不同地区的法律普及现状并在此基础上确定下一步需要进行的法律宣传活动。另外行业组织也可以发挥自身的优势和作用，如律师协会可以组织本地区内的律师事务所定期指派不同的执业律师组成法律援助群体为公众提供免费的法律服务。

[1] 应松年.社会管理创新要求加强行政决策程序建设[J] .中国法学,2012(2):38-44.

[2] 黄学贤,桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报,2013(5):35-45.

[3] 翁岳生.行政法:下册[M].北京:中国法制出版社，2009:1050.

[4] 盐野宏著.杨建顺译.行政救济法[M].北京:北京大学出版社,2008:7.

[5] 李志军.重大公共政策评估[M].北京:中国发展出版社,2013:94.

[6] 孔晓丹,茅铭晨.中国重大行政决策程序之风险评估研究[J].东华大学学报,2016(1):6-10.

[7] 戴维•L•韦默，艾丹•R•维宁著. 戴星翼,董骁,张宏艳译.政策分析：理论与实践[M].上海：上海译文出版社，2003:319.

[8] 韩春晖.行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决[J].中国法学,2015(6):79-95.

责任编辑：倪 芬

2017-05-23

丁杨秋（1993-），女，江苏南通人，苏州大学王健法学院2016级宪法学与行政法学硕士研究生，主要从事行政法研究。

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1674-1072（2017）05-032-05