全球治理中的中非森林资源合作

张 庆 周欣宇

全球治理中的中非森林资源合作

张 庆 周欣宇

森林是减缓气候变化的关键，与人类面临的诸多挑战密切相关。森林治理问题也成为了当今世界在环境与发展领域的焦点。非洲在中国的外交战略全局中占有重要地位，中非双边关系是“全面战略合作伙伴关系”。面对欧美国家和国际组织在非洲积极推动全球森林治理的行动，中国除了要坚持森林资源主权、维护共同但有区别责任的原则，也需要在注重森林多重功能的基础上进一步加强与非洲国家在森林资源上的合作，推广我国在森林治理中的成功经验，提升我国在全球森林治理体系中的话语权。

全球治理；中非合作；森林资源

森林具有经济、社会、生态等多重功能，在陆地生态系统保护、水资源可持续管理、维护生物多样性、应对气候变化、消除贫困、保障粮食安全等方面发挥着重要作用①

①国家林业局网站：《加强2015年后国际森林安排》http://www.forestry.gov.cn/main/195/content-766891.html, 访问日期：2016年12月6日。。为了实现全球可持续发展目标，开展森林可持续开发是必不可少的重要途径。国际社会正为着手建立全球森林治理体系而努力，以保护森林资源，为全球可持续发展提供良好的生态环境。非洲的森林资源极其丰富，但缺乏治理经验、资金和技术的支持。而中国是世界上的木材消耗大国之一，需要探索海外森林资源。中国和非洲已建立“全面战略合作伙伴关系”，在森林资源方面蕴藏着巨大的合作潜力。

为了顺应世界多极化趋势和针对全球问题，国际社会提出了对全球事务进行共同管理的全球治理理论。国内学者对于全球治理和中非合作的研究颇多，但针对中非森林资源合作方面的研究较少。森林问题已经成为全球治理的重要讨论议题之一，对中非在森林资源合作的研究有助于把握全球治理的新趋势。本文将从全球森林资源合作的发展入手，对非洲森林资源背后的国家博弈进行分析，研究在全球治理中的中非森林资源合作的基础、现状和前景。

一、 全球治理中的森林资源合作

森林拥有重要的生态功能，约占全球陆地面积的1/3，是关乎全球环境的重要因素之一。根据联合国粮农组织发布的《2015年全球森林资源评估报告》，1990年，全球森林面积约41.28亿公顷，占全球土地面积的31.6%，而到2015年则变为30.6%，约39.99亿公顷，全球森林资源面临严峻挑战。20世纪90年代以来，全球森林覆盖率一直持续减少，非法、过度采伐情况始终未得到有效改善，全球森林质量在不断下降，一系列的环境事件也引起了各国政府对环境问题的高度关注，掀起了一场国际环境治理热潮*国家林业局网站：《什么是2015年后国际森林安排决议？》http://www.forestry.gov.cn/main/4044/content-804707.html, 访问日期：2016年12月6日。。

1. 森林的全球治理——以非洲森林为例

在经济全球化的影响下，伴随着环境与可持续发展的国际浪潮，国际社会开始了积极的森林全球治理探索之路。由于森林问题的复杂性和重要性，发达国家和发展中国家的利益分歧巨大，要解决全球的森林问题，就需要跨部门和跨国界的综合方案。

1992年的联合国环境与发展大会拉开了国际社会对于全球森林“建约”的序幕，此次大会通过了一项不具法律约束力的《关于森林问题的原则声明》。这项声明是全球首个关于森林问题协商一致的意见，提出了15条供各国参考的森林问题原则，包括主权原则、可持续发展原则及森林可持续经营原则等*联合国网站：Nations Unies, Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts. http://www.un.org/french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm, 访问日期：2016年12月4日。。为了继续推动国际森林问题的谈判进程，联合国经济和社会理事会于2000年10月成立了联合国森林论坛(UNFF)和森林合作伙伴关系(CPF)，UNFF是迄今唯一的政府间关于全球森林政策的对话平台。2007年举行的UNFF第七届会议通过了《国际森林文书》，这是各国政府推进森林可持续经营的政治承诺，为全球森林治理搭建了原则性框架。2015年，UNFF第十一届会议通过的《2015年后国际森林安排决议》决定了直到2030年的全球森林政策走向和全球林业可持续发展战略。国际森林问题的政府间谈判进展缓慢，迄今为止，国际社会仍未达成“建立一项具有法律约束力的国际森林公约”的目标。

随着发展中国家的经济发展以及环境保护意识的提高，越来越多的发展中国家致力于森林的全球治理。其中，非洲国家也对森林问题越来越重视。非洲的森林资源丰富，刚果盆地是仅次于亚马逊的世界第二大热带雨林，被视为“地球的第二个肺”，它为稳定全球气候发挥重要作用。刚果盆地的森林资源具有重要的战略意义。1999 年，在喀麦隆首都雅温得召开了第一届保护中部非洲地区森林生态系统的首脑会议，通过了关于森林保护的《雅温得宣言》，中部非洲森林委员会(COMIFAC)随之在2005年成立。在2002年的南非约翰内斯堡举办的世界可持续发展峰会上，在美国的领导下，非洲国家倡议发起了《刚果盆地森林伙伴计划》(Congo Basin Forest Partnership，CBFP)*刚果盆地森林伙伴计划网站：Congo Basin Forest Partnership. http://pfbc-cbfp.org/home.html, 访问日期：2016年12月6日。，旨在以可持续发展的方式保护和管理刚果盆地的森林资源。2013年，在刚果首都布拉柴维尔举办的国际木业会议上，来自刚果共和国、喀麦隆、中非共和国、刚果民主共和国(刚果(金))、科特迪瓦和加蓬共和国等6个非洲国家的代表通过了《布拉柴维尔宣言》*联合国网站：《非洲六国通过“布拉柴维尔宣言” 努力遏制刚果盆地非法木材贸易》http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=20743, 访问日期：2016年12月6日。。该《宣言》是多方长期讨论的成果，其中包括林业和木业主要利益相关者，以及国际热带木材技术协会、欧洲森林研究所、欧盟和粮农组织等区域和国际合作伙伴，而由各方共同推动的“森林执法、治理和贸易”(FLEGT)进程发挥了尤其重要的作用*世界粮农组织网站：《非洲国家就遏制刚果盆地非法木材贸易达成共识》，http://www.fao.org/news/story/ru/item/203319/icode/, 访问日期：2016年12月6日。。2015年，联合国粮农组织(FAO)主办的国际林业最高级别国际会议——世界林业大会(WFC)首次在非洲举办，就林业资源的保护与开发、林业政策、可持续发展和气候变化等一系列重要议题进行交流。此次会议凸显了非洲在全球森林资源问题中的地位以及非洲在全球森林资源合作中的重要性。

由此可见，森林问题已逐渐成为国际社会关注的热点之一。近 30 年来，伴随全球化、信息化和全球或区域经济一体化的进程，森林全球治理体系也应当顺应这个潮流，用多元化的思维去治理。然而，森林资源作为一种战略性资源，其背后复杂的生态效益和经济效益使各国的合作与竞争并存。

2. 非洲森林资源背后的国家博弈

森林不仅是一个处于自然层面的概念，它还关系到人的生存发展，涉及到农业、矿业、能源、基础设施等各个行业，触及到很多的利益相关者。由于森林涉及生态安全、气候变化、能源短缺等诸多国际重要议题，牵涉的贸易摩擦不断增多，森林问题已成为国际热点问题，并直接关系国家的权益和未来发展空间。在非洲森林资源的背后，存在的是各国发展不平衡、利益诉求各不相同、思想理念等国情文化差异巨大的事实。

每个国家都有国际利益的博弈。虽然针对森林问题，国际社会已达成了一定的共识，但各个国家的有关部门仍是从自己的利益和角度出发来利用森林资源。比如《国际森林文书》，由于不具有法律效力，而仅仅只是政治愿景，这项由各国通过的决议很难真正付诸实施。

对于欧美发达国家而言，政府无法强制企业或个人等技术的所有者向非洲国家进行技术转移，并且这些国家的对非援助或与非洲国家的合作大多带有经济或政治附加条件。而对于非洲国家来说，它们一方面需要发达国家的资金与技术援助，另一方面又不愿接受附加条件，担心被发达国家控制管理权和木材贸易规则。所以非洲国家和发达国家之间存在着一定的利益互需和矛盾。而中国在与非洲合作的过程中，始终坚持不带有任何政治附加条件的原则，尊重非洲森林资源的主权。发达国家的国内经济在2008年金融危机之后陷入困局，对外资金援助有所减少；中国作为经济发展速度最快的发展中国家和全球化经济的受益者，既需要进一步谋求发展，又承担着发展中国家对生态环境保护的道义责任。因此，中国在这场博弈中扮演着重要的角色。

西方大国与中国在非洲的森林资源开发中虽然有一定的合作，但仍然存在着竞争和博弈。例如在刚果(金)，采伐证分为两种，一种是手工采伐证，只能发给当地自然人；另一种是工业采伐证，大多由西方商人和当地富商及少数国有企业所持有。在当前情况下，如希望参与林业合作，需与业已获得工业采伐证的企业直接谈判*中华人民共和国商务部，《对外投资合作国别(地区)指南：刚果民主共和国》，2015年版。。在与非洲的林业资源合作中，中国与西方国家相比仍然存在一定的劣势。欧美发达国家利用其在森林资源、市场、资本、管理和科技等方面的竞争优势，在高端产品领域继续占据着制高点。

结合历史与社会背景，我们不难发现，西方对中非合作的发展和中国国际地位的提高产生了一定的担忧。虽然西方与非洲的合作时间长，但近些年中非合作快速发展并取得了巨大的成功。以刚果(金)为例，该国曾一直深受美国影响，老布什是冷战期间美国驻金萨沙的大使。中国与刚果(金)直到1972年才恢复外交关系，合作发展相对较晚。然而从2000年的第一届中非合作论坛之后，中国与非洲建立起了新型的合作伙伴关系。刚果(金)与中国签署了军事合作条约，还签约了价值高达150亿美元的经贸合同*Y a-t-il une compétition entre les USA et la Chine en Afrique ?http://www.pairault.fr/ehess/doc/jbl.pdf, 访问日期： 2016年12月10日。。在中非合作正有效进行时，一些外国媒体和西方学者则试图抹黑中国在非洲的形象，对大众造成了一种不正确的舆论引导*例如，2016年3月，法国的主流媒体《世界报》发表了一篇题为《中国意图控制非洲森林》的文章，该报道扭曲中国在非洲采伐森林资源的行为，称其“掠夺”非洲森林资源，并在非洲非法开采森林资源。Sébastien Le Belzic. La Chine fait main basse sur les forêts africaines.http://www.lemonde.fr/afrique/article/2016/03/28/la-chine-fait-main-basse-sur-les-forets-africaines_4891052_3212.html， 访问日期： 2016年12月8日。。

非洲森林资源实质上涉及的是可持续发展问题，是资源和利益的竞争问题，是发达国家与发展中国家关于森林资源利用的再分配问题。但为了更好地发展和互利共赢，合作才是硬道理。李安山认为，“非洲国家多是能源生产国，西方是非洲能源消费者的先导者，中国、印度、巴西、马来西亚等国是非洲能源消费的后起者。三方合作则共赢，对抗则俱损”*李安山. 《全球化视野中的非洲：发展、援助与合作》. 西亚非洲, 2007(7)，第14页。。一些发达国家对资源的需求也促进了非洲资源价格的增长，促进当地的经济发展；而中国在非洲投资援建的基础设施使当地的投资环境大为改善，为其他的国家也创造了良好的投资条件。

二、 中非森林资源合作发展

面对国内外的机遇和挑战，中国也应注意到中非森林资源合作的重要性。中非之间有林业资源合作的需要，并且已经具有一定的林业合作规模。但是目前中非双方在林业合作方面也存在着一些局限与问题。随着非洲对中国越来越多的合作需求，以及中国“走出去”战略的需要，中非双方在林业方面的投资将进一步深化。

1. 中非森林资源合作的基础和可行性

根据2014年出台的中国第八次森林清查结果，可以看出中国的森林资源相对丰富，但是由于中国人口密集，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7。目前中国森林资源面临着巨大的挑战和压力：森林资源的增速放缓，地区差异显著；森林的有效供给与社会的需求矛盾突出，可利用的资源少，大径才林木和珍贵用材树种更少，木材供需的结构性矛盾十分突出。

非洲是一块森林资源极其丰富的大陆，森林覆盖面积约为65亿公顷，约占世界森林覆盖总面积的17%。非洲丰富的森林资源主要集中在中部和南部非洲。中非地区的刚果盆地是全球最大的热带雨林地区之一，其中的国家有赤道几内亚、加蓬、刚果(布)、刚果(金)、喀麦隆和中非共和国。非洲大多数国家存在着森林资源开发效率低下的问题，当地开发森林资源的方式较为粗放原始，国内市场上的大多数木材以手工的方式进行采集。

目前，非洲并非是中国进口木材的主要来源，但对于一些非洲国家来说，中国却是其木材的主要市场。在非洲出口到中国的林产品中，原木占林产品贸易的主导地位，中国的木制品并没有大量销往非洲。所以，中非的森林资源合作具有较大的互补性，存在着很大的发展空间。

首先，由于自身的发展需求，中国对多种不同木材的需求量很大，而中国的木材进口市场以美国、东盟国家、加拿大、俄罗斯为主。近年来，这些国家开始通过提高关税来限制出口量。例如俄罗斯为了发展当地经济，通过改变木材的出口形势来吸引大量外企入驻，由出口低利润的原木为主变成了出口高利润的板材为主。因此中国需要在世界范围内积极建立新型合作伙伴关系，而非洲国家恰好能够提供非常丰富的森林资源。

其次，非洲本地的林业发展同样需要国外的资金技术支持。非洲出于可持续发展的考虑，开始重视森林面积流失的问题。一些非洲国家通过提供优惠条件来招商引资，促进木材加工业的发展。国外企业在当地从事木材加工业可以享受政府优惠，例如刚果(金)采取了税率浮动制，使锯木等加工木的出口税率低于原木出口的税率，来吸引外商在本地投资建厂。除此之外，非洲国家为了加强本国林业资源的培育和利用，推出了一系列重点投资项目，比如苗木培育和种植。这些规定对中方在非洲的林业投资极为有利。

因此中国需要进一步加深与非洲的林业合作。越来越多的中国企业在“走出去”的战略指导下，开始在非洲探索海外森林资源。木材是中国需要长期进口的大宗商品，中国应该抓紧机遇，加强相关企业间的合作，投入资金和技术，提高非洲当地木材利用效率，创造更高的经济效益。

2. 中非森林资源合作的现状

在中国政府的强有力推动下，中非林业合作近年来取得较快发展。2014 年中非林产品贸易额约68.56亿美元，同比增长39.84%，其中进口额为32.91亿美元，出口额为35.65 亿美元*鞠岩峰，张剑. 《中国企业对非洲林业合作与投资调查分析》. 林业资源管理，2015(4)，第16页。。中非在林业方面的合作并不局限在非洲林业产品对中国的出口，也包括中国林业产品对非洲的出口。目前，埃及、尼日利亚等北非国家从中国进口林业产品总量最大，约占非洲进口中国林产品总量的45%。埃及是非洲从中国进口胶合板纤维板最多的国家。南非主要进口家具和纸张。此外，我国企业对非洲林业直接投资主要集中在初加工领域，从事深加工的企业数量则较少。在投资非洲林业的企业中，既不乏国有大型企业，也有不少中小型企业。与此同时，对非林业直接投资比例上升的还有大量的民营企业，这些民营企业已经成为中国对非洲林业直接投资的生力军。

在森林资源治理层面，中国与非洲一些国家也有一定的合作。2013年，国际环境与发展研究所(IIED)创建了中非森林管理学习平台。这是一个多利益相关方的论坛，旨在加强中国与非洲在森林管理方面的理解、合作和联合行动。2013年的国际学习交流会由中国林科院科信所、国家林业局林产品国际贸易研究中心、国际环境与发展研究所、欧洲森林研究所欧盟FLEGT基金、全球环境研究所、世界自然基金会共同主办。2015年6月，第二届中非森林治理对话平台在非洲喀麦隆举办。来自中国、喀麦隆、刚果(金)、乌干达、莫桑比克、马达加斯加、加蓬等国政府、研究机构、非政府组织的100多名代表们参加，其中还包括了上述各非洲国家的林业部部长。*全球环境研究所(Global Environmental Institute, GEI)网站：《全球环境研究所2015年年报》，2015. http://www.geichina.org/annual-report/2015/Annual_Report_Download_Version_ch.pdf, 访问日期：2016年12月6日。

在资金方面，我国国家开发银行投资了总资金为50亿美元的中非发展基金，这是目前世界上规模最大的致力于非洲发展的基金，其主要目的为引导和支持中国企业扩大对非洲的直接投资。截止到2009年6月底，中非发展基金已安排包括林业项目在内的对非投资项目20 多个，累计完成投资金额5亿多美元。在中非发展基金的支持之下，中国企业能更好的“走出去”*高雪峰，宋维明.《中国对非洲林业直接投资问题分析》. 林业经济, 2010(1),第92页。。

整体来看，中非在森林资源合作方面体现了以下三个特点：第一、目前中非在森林资源方面的合作规模不大，但具有较大的深化空间和潜力。第二、中非森林合作呈现多主体化的趋势，政府、企业都发挥着重要的作用。第三、中非在森林资源方面的合作形式可以多样，不仅是林业与林产品贸易，还涉及到资金、技术援助。

然而在非洲林业资源开发的过程中还是有客观因素的制约，其中基础设施的短缺是阻碍发展与合作的主要因素。非洲国家基础设施建设严重滞后，运输路网密度低、电力供应不足、通讯设施落后、油料供应困难等问题均严重制约了木材深加工业的建设与发展。适合采伐利用的森林大多位于偏远地区，基本上没有可供原木运输的公路，以致原木的采伐和运输变得十分困难。采伐运输的成本变高，会使产品缺乏竞争优势。另外，非洲国家法制建设不健全，税制复杂、不合理，以及行政手续繁冗，这些因素构成了中非林业合作中的一些障碍。

三、 全球治理中的中非森林资源合作前景

在全球化的时代，任何一个国家想得到发展，都不能忽视与其他国家的合作。仅凭非洲国家的单边力量无法从根源上解决森林问题，所以全球治理视角下的多边合作显得尤为重要。面对中非森林合作中存在的问题，中国要秉持“共商共建共享”的全球治理理念，制定正确的战略，进一步深化中非森林资源合作。

一方面，从全球治理的角度来说，中国要积极推动建立公平高效的全球森林治理体系，在国际舞台上从“跟着走”到“主动推”。在环境保护及自然资源的合理利用上，国际社会有共同的政治意愿。各国都不希望维持现状，都有求变的共同目标，致力于推进国际森林安排进程。但是，各国在如何实现目标上仍然存在巨大分歧。目前，在以西方大国为主导的森林资源治理体系之下，中国应积极推进森林资源的全球治理。面对欧美国家在非洲的既得利益和市场，中国应该充分发挥新兴国家的影响力，通过不同渠道，积极与各方交流沟通，多方斡旋，更多地发出自己的声音。2014年10月，中国、奥地利、加拿大、芬兰、德国、瑞士和美国共同在北京成功举办“2015年后国际森林安排研讨会”暨联合国森林论坛国家倡议会议。在UNFF第十一届会议上，中国人第一次担任主席团副主席一职，彰显了中国林业国际影响力的提升。让各国政府协商一致、互相妥协，建立全球森林公约的条件尚未成熟，如何在复杂的世界局势中寻求合作共赢，仍是中国目前面临的巨大挑战。

另一方面，在与非洲合作的过程中，要强化中非合作论坛的公共外交，避免西方对中非关系不正当的评论成为主导中非关系的话语体系；同时在森林资源的治理上需要加强国际多边合作，消除成见，增强信任。所以，中国在未来的中非森林资源合作中仍需重视以下几点：

首先，在与非洲国家合作的过程中，需要尊重非洲国家的森林主权，强调“携手并进、合作共赢、共同发展”的合作理念。李安山认为，“非洲是一个拥有各种自然资源的广袤土地，但许多关于自然资源的规则都是由别人来制定的，这是不合理的”*李安山. 《中非关系提升到新的水平》. 当代世界，2015(12)，第17页。。面对来自西方国家的不合理批判和质疑，中国应该坚持自己的原则不动摇，以事实说话，致力于提高中非在森林资源合作方面的质量和水平。2015年，中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，中非关系被提升为全面战略合作伙伴关系。中国是非洲最大的贸易合作伙伴，非洲国家作为联合国成员国具有不可忽视的政治影响，中国与非洲拥有源远流长的历史友谊。“授人以鱼不如授人以渔”，中国要擅于发挥自身的优势，把中非传统友好优势转化为促进团结、合作、发展的动力，从下游的直接资源贸易向上游的技术设备投资转型。中国可以为非洲国家提供更为灵活的投资条件以援助他们的基础设施，从而进一步加深中非的林业合作。

其次，在提高国内森林资源开发利用率的基础上，完善与非洲国家的对话机制。目前，中国只与两个非洲国家签署了林业双边合作协议，分别是坦桑尼亚和肯尼亚。中国的经济实力在不断上升，中国的国际合作重心正逐渐从“外援项目”和“招商引资”向“援外项目”和“互利合作”转变。非洲森林的可持续发展和中非林业的经贸合作完全可以共存，这是一条合作共赢的发展道路。中国和非洲国家应站在一起，携手共同应对气候变化等问题，将林业国际合作主动融入国家外交战略布局，通过援外培训等项目帮助非洲国家发展绿色经济，形成共识，服务中国的大外交。

最后，除了国家与政府的积极引导，还需要企业等民间力量在中非森林资源合作中发挥作用。中非政府、企业之间应当加强在森林治理方面的沟通，共同解决合作过程中遇到的问题。在传统的中非合作中，政府相比民营企业占有绝对的主导地位。然而随着全球化进程与技术的发展，越来越多的中国企业走向非洲，给非洲带来高效的采伐技术，并在当地直接进行木材贸易，使中非森林资源的合作进一步发展。私营部门间的合作可以作为政府层面合作的补充，这正符合全球治理中所强调的：“政府组织、非政府组织、跨国公司、私人企业等行为主体通过合作的形式来解决各个层次上的冲突”*唐贤兴. 《全球治理与第三世界的变革》. 欧洲研究，2000(3)，第5页。。在欧美国家占领大部分市场的情况下，中国政府需要加强与非沟通，达成一系列保护中国企业发展的协定，以促进中非森林资源合作的稳健发展。

结 语

综上所述，国际社会对森林问题日趋重视，全球森林治理体系正在不断商讨和构建中。非洲森林资源也成为大国间合作和竞争的热点，中国与非洲虽然具有一定的森林资源合作基础，但也存在一些制约因素。森林问题需要各国携手共同应对，在目前全球治理和中国崛起的背景下，中国可以充分发挥自身的优势，积极承担大国的责任和义务，通过与非洲进行森林资源合作实现经济效益和生态效益的双赢。

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LacoopérationChine-Afriquesurlesressourcesforestièresdanslagouvernancemondiale

Résumé : Les forêts jouent un rle essentiel dans la lutte contre le changement climatique. Ainsi, la gouvernance des forêts visant au développement est devenue une préoccupation dans le monde entier. Dans la stratégie diplomatique de la Chine, les relations sino-africaines constituent un 《 partenariat stratégique global 》. Face aux actions des pays occidentaux et des organisations internationales promouvant la gouvernance mondiale des forêts en Afrique, la Chine suit toujours le principe du respect de la souveraineté des États africains en renforçant la coopération sur les ressources forestières basée sur ses expériences réussies dans la gouvernance forestière, et consolide donc son statut dans le système mondial de gouvernance forestière.

Motsclés: gouvernance mondiale, coopération Chine-Afrique, ressources forestières

(作者信息：张庆，北京外国语大学法语系法语语言文学专业2016级硕士研究生；周欣宇，北京外国语大学法语系法语语言文学专业2016级硕士研究生。)

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1002-1434(2017)04-0014-09