我国环境经济政策在水污染控制管理上的应用

曾 杰

(贵州大学国土资源部喀斯特环境与地质灾害重点实验室 贵州 贵阳 550000)



我国环境经济政策在水污染控制管理上的应用

曾 杰

(贵州大学国土资源部喀斯特环境与地质灾害重点实验室 贵州 贵阳 550000)

环境经济政策是我国为应对日益严峻的环境问题而逐渐形成的一系列政策手段，其在水污染控制管理上起到了重要的作用。但由于我国各环境经济政策的发展程度及推广力度大小的不同，目前的环境经济政策主要侧重于排污收费等投入型政策，环境税法等政策还处于论证与试点阶段。本文对我国水污染价格政策、水生态环境补偿政策、环境税费、排污权交易制度、环境金融政策等环境经济政策在水污染控制管理上的应用进行了总结，并探讨了其实践过程中所存在的问题。

环境经济政策；水污染；控制管理

一、引言

伴随着经济的快速增长，我国重点水系、流域、滨海等水污染现状日趋严峻，污染控制管理工作面临极大挑战。《流域水污染防治政策设计》提出我国流域水污染防治政策的基本框架是政策目标—管理体制—优先控制的领域—政策手段，环境经济政策就是政策手段之一[1]。我国的环境经济政策在水污染控制管理方面的应用日趋广泛，主要有：投入型水环境经济政策、价格型水环境经济政策、许可型水环境经济政策等。但在这些环境经济政策的实践过程中也产生了诸多的问题。

二、水环境、水污染价格政策的应用

(一)水排污收费政策

20世纪70年代末期，我国制定了排污收费制度，对排放污水者收取一定数额的环境补偿费，是运用经济手段保护环境的有效措施。现行的《排污费征收使用管理条例》，已在全国范围内确立了“排污收费、超标加倍”的收费制度。排污收费制度一方面鼓励和刺激企业更多地削减污染物，改善环境质量；另一方面，征收的企业排污费也为环境治理工作提供了资金支持。但就目前来看，执行力度仍较小、面临难度比较大。相关研究结果表明，城镇污水排污收费受到居民对水价的承受能力弱、乡镇企业没有安装水污染检测与计量设备、用水户自备水源等因素制约[2]。水排污收费制度在执行的过程中亦存在收费标准低、征收范围窄、实施效率低、未实现动态化征管等问题。另外，“超标排污费”的征收对象和征收方法不够明确，随意性较大；排污收费征收率也有待提高。而排污收费转为环境保护税又需要一个立法过程和制度转轨的适应期。因此我国的水排污收费制度还需改革创新。

(二)水资源价格政策

水资源价格政策(即水价)也是我国环境经济政策中的重要一环，在我国水价制度对水污染控制与管理影响显著。2015年，国务院发布的《水污染防治行动计划》要求加快水价改革，县级及以上城市也需全面实行居民阶梯水价制度，具备条件的建制镇也要积极推进。截至2015年底，我国在29个省区市的321个城市已建立居民阶梯水价制度。从水价政策改革的定位看，居民阶梯水价制度的核心是在保证居民基本用水需求的用水价格相对稳定的前提下，发挥价格杠杆的引导、调节作用，促进节约用水[3]。但就目前的水价实践而言，推进水价改革，明确水资源价格定价机制是完善管理控制水资源与水污染一大方向，而上调城市供水价格是各地水价改革的基本趋势。这就使得水费征收、管理的标准化、规范化还需制定更科学的水资源定价标准。在地方水价调整过程中，供水企业还需进一步如实的公开其水价，水价的高底要让社会公众彻底、如实了解；地方政府需做好水价调整的价格监管，确保水资源定价的合理性，防止供水服务的“过商品化”。才能更好地增强水价改革的社会可接受性。

(三)污水处理收费政策

污水处理收费是进行城镇水污染处理、控制和管理的资金来源，我国的《城市供水价格管理办法》将污水处理费计入城市供水价格中。2014年出台的《污水处理费征收使用管理办法》，统一了全国对污水处理费征收的混乱局面，以“污染者付费+财政补贴”的模式保障了污水处理费来源；对征收标准予以明确规定；明确了污水处理费严禁违规减免；规范了污水处理费管理。而后中共中央、国务院等又进一步明确了污水处理价格标准，并鼓励探索建立政府向污水处理企业拨付的处理服务费用与污水处理效果挂钩调整机制。当前，逐步上调、差别收费、引入PPP模式的第三方治理是污水处理收费的主流趋势，各地在具体实施方法上各有不同。按量计征、分类计费、逐步提标，已成为地方上逐步提高污水处理收费改革的基本思路。存在的问题主要有收费定价标准过低、污水处理成本组成不明确、污水处理企业缺乏竞争意识、污水处理收费计量方式、污水处理监管不严。

(四)再生水价格政策

再生水价格政策在水资源稀缺的华北地区城市是水资源与水污染控制管理的重要环境经济政策，通过对污水(废水)的处理，达到要求的(规定的)水质标准，使之能够再次被有偿、有益利用。企业采用先进技术、工艺和设备，对生产过程中产生的废水进行再生利用。目前，北京、上海、西安、杭州、天津、青岛、包头、银川等城市均已制定再生水管理办法。如《西安市污水处理和再生水利用条例》规定，造林育苗、城市绿化、冲厕、道路冲洒等行业优先使用再生水；新建城市供水管网的，应当同时建设再生水管网。根据该条例，2015年底西安市再生水年利用量达到1亿吨，利用率达到20%。而再生水价格政策的应用的问题主要为再生水价格的制定，即再生水和优质水资源水价之间的平衡；此外，还存在再生水水质的稳定性和可靠性难以持续保证、再生水供水管道等配套设施建设滞后、再生水利用风险管理措施匮乏等问题。

三、水生态环境补偿政策的应用

在我国，生态补偿政策也进行了大量的实践。关于水环境的生态补偿主要涉及了流域生态补偿、湿地生态补偿、海洋生态补偿等方面。“十一五”期间的“水专项”就对流域生态补偿与污染赔偿的政策框架与实施机制、标准核定技术、财政政策三个方面展开了研究。目前，全国已有17个省份推行了省域内流域生态补偿实践。各省通过开展生态补偿试点，筹集了流域生态治理资金，激励了上下游地区强化环境治理，流域水质得到很大程度的改善。湿地生态补偿方面，各有关地方在宏观政策背景下也在逐步探索建立湿地生态补偿机制，如江苏省苏州市将水源地和重要生态湿地列入生态补偿重点，对湿地村采取分类、分档的办法进行生态补偿。海洋生态补偿方面，山东省于2010年率先明确了海洋生态补偿原则和责任主体，确定了合理的补偿标准；而后，连云港市和深圳市被确定为全国海洋生态补偿试点市，为全面建立海洋生态补偿机制提供了方法、技术和实践经验。宏观上来看，我国的水环境生态补偿政策还需进一步构建生态保护补偿奖励机制，积极探索市场化生态补偿机制，并精细化有关生态服务价值的计量、监测与评估机制。此外在一些生态补偿试点地区中主客体的确定主要是以行政区划为界定方式，无法做到真正的做到生态服务提供者和生态服务使用者的完全界定，还需要政治、技术和能力上多方面的努力。

四、环境税费的应用

环境税即根据污染程度对排污者征税。水污染税是指为了实现特定的水环境目标而征收的环境税。我国的环境税政策发展起步较晚，直到2015年，国务院才发布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》。现行的与环境税有关的税种体现在两个方面：一是对开采和使用自然资源而征收的资源税、耕地占用税等；二是间接促进资源节约和环境保护的消费税、车辆购置税等税种。我国当前的《环境保护税法(征求意见稿)》虽让环境税费改革迈出了关键性一步，但其仍保留了现行排污费征收标准，存在着征收范围过窄、未对税收收入使用做出有关规定等问题；对污染性产品、生态保护以及碳排放等没有予以关注，需进一步细分具体的税目，如污染排放税、碳税、生态保护税和污染产品税等。

五、排污权交易制度的应用

近几年，我国的排污权交易制度亦得到了一定的发展。2015年出台的《排污权出让收入管理暂行办法》明确了排污权有偿取得，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权，并对排污权出让收入管理、交易行为、交易范围、交易市场和交易管理做出规定；将排污权出让收入作为地方收入科目，并纳入一般公共预算，统筹用于污染防治。在地方上，各省市纷纷出台了相关的文件、条例以规范试点的交易工作。江苏省自2011年起，将太湖流域的有偿使用的排放指标从COD扩大到氨氮和总磷，依据环境资源的稀缺程度、污染治理的社会平均成本以及地区经济发展水平等因素，氨氮排放指标有偿使用收费标准设计为1.1万元/吨年，总磷为4.2万元/吨年。一些环境资源交易所也在探索发展模式，各省市成立了省级或者省内市级“环境资源交易所”或“排污交易中心”等排污权交易机构，作为平台和中介运营本地排污权交易。此外，试点省份还开展了排污权抵押贷款等业务，并与金融部门出台了相关政策，开始了地方上的排污权质(抵)押盘活排污权资源的探索。但由于国家明确立法的缺失，无法充分保证排污权交易的操作，存在“权力交易”之嫌，相应的法律法规还需完善；同时，排污权交易监测监管等配套能力不足，排污计量工作实施能力不足，配套核定和监管体系还需完善；企业间的交易偏少，二级交易不活跃。

六、环境金融政策的应用

(一)绿色信贷政策

绿色信贷是银行等金融机构依据政府的环境经济政策和产业调整政策，给益于绿色环保推行的企业或机构提供低利率的优惠性信贷扶持，实现信贷资金的绿色配置。目前，我国多数省市实施了绿色信贷政策，包括五大行在内的29家银行就积极践行绿色信贷作出了承诺。一些地方开始探索实施绿色信贷动态管理机制，如浙江省通过环保部门提供给银行部门相关环境信息，银监部门研究建立绿色信贷工作的统计监测、评价考核和问责制度，双方共同建立联席会公开披露有关环境监管和信贷管理信息的机制推进绿色信贷。尽管绿色信贷政策在近几年的实践中取得了不少进展，但仍然存在环保部门与银行金融部门的信息沟通不畅、信息时效性低、绿色信贷实施标准规范缺乏、银行业的绿色信贷实施绩效关注度不足等方面的问题[4]。

(二)PPP模式的应用

PPP(Public and Private Partnership)即公私合作伙伴关系，是通过私人部门和公共部门联合起来建立长期合同关系以生产和交付公共服务的一种方法。在水污染控制管理中，通过授予开发经营权益捆绑方式，鼓励社会资本增加环保投资，结合环境绩效合同的服务，促进多元融资；在向政府提供环境综合服务的同时，以环境治理效果为基础收取服务费，建立基于绩效的政府环保支出方式，提升环境公共服务水平。2015年国务院印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确指出要“推行环境污染第三方治理”。地方政府根据国家相关文件精神，也出台了地方版的PPP配套政策。目前，我国过半数的污水处理厂采用了PPP模式，解决了当前高环保压力下政府资金短缺问题，同时减少政府对微观事务的干预，腾出更多的精力放到宏观决策和监管上。由于PPP模式的广泛应用需要一系列配套机制，目前来看，需要解决的障碍主要有五方面：一是配套政策措施不到位；二是尚未形成各方权责一致的风险共担机制；三是政府监管不到位；四是PPP模式融资渠道还需进一步拓宽；五是当前我国PPP模式运营的污水处理厂收费标准较低，运营还需政府补贴，经费得不到保障。

七、结语

环境经济政策在水污染控制管理中不断得实践，对水环境的改善提供了较大的助力，但这些环境经济政策受多方面的影响，互相之间无法形成一个完整、无缝衔接的体系，产生了一系列的问题亟待解决。我国目前的环境经济政策主要侧重于排污收费、污水处理收费等价格型政策和生态补偿等的投入型政策，环境税法及准入型的排污交易政策还处于论证与试点阶段。因此，在我国环境经济政策的深入改革中，需逐步向形成综合环境制度体系的方向前进，才能更有效的控制管理水污染。

[1]金书秦.流域水污染防治政策设计[M].北京:冶金工业出版社,2011.

[2]万玉山,黄利,涂保华等.小城镇污水处理厂运行管理及排污收费研究[J].生态经济,2014,(10):186-189.

[3]付峰,张在旭,马志现.我国水资源价格改革问题探讨[J].价格理论与实践,2010,(05):30-31.

[4]马晓微,陈慧圆.绿色信贷风险评估[J].中国金融,2015,(10):23-25.

曾杰(1994-)，男，汉族，四川内江人，在读硕士研究生，贵州大学国土资源部喀斯特环境与地质灾害重点实验室环境科学与工程专业，研究方向：环境规划与管理。