福州市精准扶贫的成效、问题与对策

中共福州市委党校第30期乡镇长进修班第2小组

（中共福州市委党校，福建福州 350014）

福州市精准扶贫的成效、问题与对策

中共福州市委党校第30期乡镇长进修班第2小组

（中共福州市委党校，福建福州 350014）

扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，扶贫成败与能否实现全面建成小康社会有巨大关联。脱贫治贫必须实施精准扶贫方略。福州市精准扶贫取得了一定成效，但与中央精准扶贫的要求相比，仍还有差距，要以问题为导向，下大力补齐短板，完善减贫治理结构，切实提高减贫治理能力。

福州市；精准扶贫；动态管理

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，“精准扶贫”成为各界热议的关键词，也成为全国各地的实际行动。本课题组对福州市精准扶贫情况进行了深入调研，分析了福州市精准扶贫存在的问题，并提出了对策建议。

一、福州市精准扶贫取得的成效

福州市农村建档立卡扶贫对象13816人（其中国定标准1171人，省定标准12645人），分布在永泰、闽清、连江、罗源、闽侯5个县的74个乡镇737个村。按致贫原因来分，因病致贫1888户，占42.79%；因残致贫528户，占11.97%；缺资金755户，占17.14%；缺劳力466户，占10.56%；缺技术336户，占7.62%；因灾、因学和其他致贫439户，占9.92%。近年来，福州市委、市政府高度重视扶贫开发工作，始终把精准扶贫精准脱贫工作作为当前和今后一段时间重要政治任务和最大民生工程，研究扶贫开发新思路、制定新举措、探索新路子，全市扶贫开发工作不断取得新成效。2016年市财政安排精准扶贫专项资金5724万元，比2015年增加2619万元，比增84.3%。其中，省级造福工程补助资金1300万元，扶贫小额信贷风险金1000万元，整村推进扶贫开发重点村项目补助资金1000万元，第五轮扶贫济困春风行动资金540万元，产业发展资金200万元及扶贫工作经费30万元，薄弱村村级集体经济发展资金1500万元，为经济欠发达贫困村免费订报84万元，为市级下派干部免费体检、购买保险专项经费30万元。主要做法如下：

1.精准识别、动态管理。2013年福州市开展了贫困人口调查摸底，建立了扶贫档案，全市5个县74个乡镇737个村13816人列入全国扶贫开发建档立卡数据库，薄弱村建档立卡738个。2016年，按照建档立卡贫困户专项核查工作的要求，各县组织对建档立卡贫困对象是否领取财政工资、开办企业（公司）、购买车辆、商品房和银行存款等信息进行比对甄别，把已不符合扶贫对象的贫困户清退出建档立卡系统，并按相关程序进行公开公示，力求做到扶贫对象精准。

2.春风化雨、造血发展。各部门协作配合，共同推进扶贫工作开展。其中，市教育局对建档立卡贫困户家庭的学生，义务教育阶段免杂费，幼儿园期间发放助学金每生每年2000元，高中阶段发放补助每生每年3000元，大学期间发放补助每生每年4000元；市妇联开展农村妇女创业小额信贷贴息，每年培训农村贫困妇女2000名以上；实施“春蕾计划”，给予建档立卡贫困家庭女孩小学生3年每人每年900元，初中生3年每人每年1500元，高中生3年每人每年3000元，大学生每人5000元资助；团市委每年开展贫困青年农民就业创业培训1000人；市人社局实施“一户一就业”工程，每年培训农村贫困户5000人，已实现就业1683人；市水利局下达省级农村饮水资金补助29.04万元，解决建档立卡贫困户121户、484人饮水困难问题；市残联对建档立卡贫困户残疾人子女考入高中和中专、大专、本科、硕士、博士的（全日制）每年给予不低于2000元、3000元、3500元、4000元、4500元的补助；提高建档立卡贫困残疾人补助标准，在省级每人每月50元的基础上增加至150元；市计生协会今年将完成300户计生困难户的房屋修缮；市民宗局积极争取中央、省级民族补助资金373万元，推进少数民族乡村经济社会事业发展；进一步加大基础设施建设力度，争取各级专项资金551万元，扶持62个民族村（自然村）道路建设37.39公里、防洪护坡3.1公里等；市民政局落实低保“兜底”政策，将建档立卡贫困户中符合低保条件的2165人全部纳入低保范围。市卫计委将把建档立卡贫困人口全部纳入2017年新农合保障范围，并对个人缴费进行全额资助。

3.造福搬迁、易地安置。对生存环境恶劣边远山区的群众实施造福工程扶贫搬迁，搬迁以自筹为主，政府和乡村补助为辅，整村推进，集中搬迁安置。一是搬迁对象不断拓展。从居住在条件边远的自然村农户，拓展到受地质灾害威胁农户、居住江河源头和生态保护区需搬迁农户等。二是搬迁补助标准不断提高。市委、市政府把造福工程列入2016年为民办实事项目和“百日攻坚”项目，市财政安排专项补助资金1300万元，在省级补助标准的基础上，对造福工程每人再补助3000元，对建档立卡贫困户每人再补助10000元，对少数民族户每人再追加补助1000元。同时，对五保户、计生户、残疾人、少数民族户、建档立卡贫困户实行叠加补助，每户平均4-5万元。

4.挂钩帮扶、定点扶贫。对贫困村，除了扶贫资金补助和政策扶持外，还建立了“一对一”挂钩帮扶、协调合作的工作机制。一是企业与贫困村挂钩，动员引导利用企业资源帮助贫困户实现就业。二是经济强村与贫困村挂钩，借鉴经济强村的发展经验，帮助贫困村实现自我脱贫。三是企业家、社会能人与贫困村挂钩，鼓励他们积极参与扶贫济困活动。四是市县选派优秀干部驻村开展扶贫开发工作，帮助整顿薄弱村级组织，积极争取上级支持，不断完善基础设施建设，引进开发项目，发展村级集体经济，增强“造血”功能。

二、精准扶贫工作中存在的问题

福州市在精准扶贫上做了许多有益的探索，采取了许多切实可行的措施，但不可否认，离中央精准扶贫的要求还有差距，仍然存在一些问题。

1.思维行动上离精准扶贫要求有差距。精准扶贫项目工作繁琐，到户项目成功率徧低，“造福工程”搬迁工作量大，个别基层干部存在畏难情绪。一些领导则认为只要把地方经济搞上去，依靠“涓滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了，重视大项目和财源建设，忽视对贫困户的持续关注和能力开发。扶贫只是“依葫芦画瓢”，工作不够精细，贫困户基本情况不细致，数据仍存在错漏。加上换届的客观原因，一些镇村干部对精准扶贫政策理解不透、认识不深。

2.扶贫资金离精准扶贫要求有差距。一方面，专项扶贫资金虽有大幅度增长，但仍显不足。如果按照精准扶贫的要求，使村户都得到扶持，在脱贫的基础上，再巩固成果一起奔小康，资金的供求矛盾还是十分突出，而且在整合扶贫资金、预防扶贫效益递减、提高资金使用效率等问题上还有差距。另一方面，扶贫资金使用上认识不一。上级希望搞产业项目和财源建设，镇村希望搞基础设施和公益项目，条件好的农户希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目，贫困户迫切希望搞带动脱贫项目。贫困户是“极少数”，如果以“大多数人要求”定位，客观上会出现扶贫项目背离真正的贫困户。

3.政策使用离精准扶贫要求有差距。一是政策宣传力度不够。虽说扶贫工作有其连续性，政策也是一以贯之，但上级一系列超常规举措和政策组合，还未做到贯彻到底、家喻户晓，有的贫困村户还处于“懵懂”状态。二是部分政策门槛过高。如原先规定贫困户的每户贷款额度过低及贷款周期短暂，对贫困户发展产业缺乏扶助力度，再加上金融机构发放贷款需要房产、存单抵押或其他担保形式，而绝大多数贫困户因无抵押、无担保，很难获得扶贫贷款。三是部分政策偏离。对经济薄弱村扶持，市扶持资金30万元，条件是一年产生10万元效益，这样扶贫政策就偏离了目标，难以达到就难以使用。四是部分政策界定不明。如在实施造福搬迁工作，“二女结扎”户、老人与儿女分户不随其一等个别贫困户，能否享受上级造福搬迁政策等问题需解释界定，不然影响政策执行。

4.工作机制离精准扶贫要求有差距。精准扶贫体现的是公共治理理念，即要求参与多元化，又要求协同一致，而当下的工作明显需要完善。一是工作力量明显不足。虽然5个县均成立了扶贫开发领导小组，但扶贫工作基本上还是由县农业局（农办）内设科室负责，有脱贫任务的乡镇没有专职人员，有的由分管农业的干部负责，有的由分管民政的干部负责，还有的由分管规划或计生的干部负责，精准施策、因户施策、因人施策难度大，影响了精准扶贫实效和目标任务的实现。二是驻村工作队发挥作用不均衡。省市驻村队工作充分发挥各类资源优势，扶贫效果相对明显；县乡驻村工作队势单力簿，相行见拙，而选派单位、捆绑单位和个体不同，也致使工作力度、效果不均衡。三是发挥社会力量不足。社会扶贫相对零散、规划性较弱，资金使用缺乏长远谋划如何扶贫、扶贫对象是谁、接受帮助的对象是否接受过其他团体的捐助等，帮扶之前有时情况不明，不知道该从哪些渠道获取这方面的信息，扶贫的力度和范围因此大打折扣。所以，加强社会扶贫信息服务网络建设，完善帮助者和被帮助者之间的信息沟通，成为精准扶贫需要改进的方面。

三、精准扶贫的模式选择

扶贫工作开展多年，各地勇于实践、大胆探索，形成了几种各具特色的精准扶贫执行模式。

1.村户共享发展型精准扶贫模式。整村推进就是一种以贫困村为基本工作单元的减贫制度设计，旨在通过政府主导、科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进，加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐，改变贫困村面貌。由于整村推进包含了“贫困村脱贫”和“贫困户脱贫”两个并不完全一致的政策目标，一些地方在执行政策时就出现了摇摆，最终带来的结果是，村容村貌虽然有较大改观，但贫困户依然贫困。很显然，按照精准扶贫的要求，贫困村和贫困户双脱贫才是整村推进的政策目标。其成功之处首先在于党委政府的扶贫责任落实，真正做到了规划制定科学、资源整合有力、项目实施规范、驻村帮扶实在，特别是村户并扶、以村带户、直扶到户、村户共享的做法，不失为精准扶贫的一种成功执行模式。

2.项目带动型精准扶贫模式。根据镇村实际情况，扬长避短，重点发展适宜的主导产业，或是引进大项目，靠项目带动，引领群众共同致富。项目带动强调“村级主导”，将项目及资源的决策权、控制权交给群众；更加注重“外部合作”，积极响应村级需求的外部组织机构和服务提供者，能够按照项目要求提供相应支持；更加突出“提升能力”，引导贫困人口在“干中学”，强调参与发展过程本身对人的能力的提高。围绕主导产业，聘请专家、科技特派员传道授业解惑，让科技进村，努力打造各类“专业村”；成立了专业合作社，发展“公司+协会+农户”发展模式，实行以项目带领村户，抱团发展。

3.资金直补型精准扶贫模式。资金直补到户是落实扶贫惠农政策广泛采取的一种方式。通过直补，可以减少中间环节，使农户能够直接感受惠农政策真金白银的支持，能够最大限度地保证补贴资金安全有效运行。扶贫搬迁、产业扶贫、扶贫小额信贷等专项扶贫资金，都通过“一卡通”直补到户。这种资金直补型精准扶贫模式的建立与推行，自然会增加基层的工作量和工作成本，也对扶贫开发的基础工作进行了全面检验，如考验建档立卡数据库的真实性、扶贫政策宣传做得是否扎实等。可以预见，随着扶贫到户的深入实施，资金直补型精准扶贫模式将会越来越具生命力。其缺陷在于，扶贫款和资助分给贫困户时，有的贫困户不是用于个人发展，而将额外的资助用于应付还债和各种意外开支。

四、深入推进精准扶贫的对策建议

减贫与发展是反映经济转型、社会进步的镜子，正如短板理论所言，一个木桶无论有多高，它盛水的高度取决于其中最低的那块木板，贫困村户就是我们全面建成小康社会的短板。扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，全面建成小康社会的任务日渐紧迫，“不容一个人掉队”的“全面建成”目标的实现与扶贫成败与否有巨大关联。2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作要实施精准扶贫方略，坚持中国制度优势，注重抓“六个精准”（扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准），坚持“四个施策”（分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策），通过“五种渠道”（扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批），广泛动员全社会力量参与扶贫。当下，扶贫开发工作已经进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，必须以习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上的讲话为指导，进一步推进精准扶贫，以问题为导向，下大力气补齐短板，完善减贫治理结构，切实提高减贫治理能力。

1.夯实基础性工作。一是建立贫困户精准台账。目前，贫困线单一地依赖收入标准，忽略了支出标准。在实际中要引入恩格尔系数（食品支出占个人消费支出的比例，农村63%以上为贫困），考虑大病治疗、教育、住房安全等支出，避免看似收入不低、实际贫困的对象漏登。镇村必须建立精细的台账，对已建立的台账进行再次核对和补充，把贫困人口、贫困程度、致贫原因、劳力状况等真正搞清楚，为因户施策、因人施策夯实精准的基础。二是加强贫困村户信息化管理和动态管理。将识别出的贫困村、贫困户信息录入数据库后，也要把扶贫投入情况、提供脱贫对策等一并录入，定期更新数据，实施动态管理，构建扶贫信息服务网络，实现信息公开、资源共享，既便于分析精准扶贫现状、完善政策措施提供实证依据，又便于群众监督和社会力量扶贫对接。三是加强扶贫开发政策宣传。把中央、省市县的扶贫开发工作精神和各类政策编印成册，发至镇村和贫困户手中，在镇村显要位置公开相关信息，把扶贫事权交于基层，让群众有更多的知情权和选择权。

2.实现脱贫阶梯化。对贫困户致贫原因进行深度分析，区别对待，分清短暂性贫困和长期性贫困，并关注二者之间的转化动向。短暂性贫困大多源于要素短缺，美国著名学者戴维•S•兰德斯在《国富国穷》一书中提出，短缺的要素主要是指脱贫致富必不可少的基本条件，如资本、资源、科学技术等，贫困农户大多会陷入生产要素流程的恶性循环或低水平资源配置均衡。这种类型的贫困随着制约其收入因素的消失以及有利的经济发展环境的出现，很大一部分村户可以走出贫困。长期性贫困大多源于能力缺失，正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚•森在《贫困与饥荒》中提到，贫困不是单纯由于低收入造成的，很大程度上是因为基本能力缺失造成的，比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出，对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失。弄清贫困类型，铲除产生、制造贫困的“土壤”，解决短缺的因素，采取针对性的扶贫措施，缺资金扶持资金，劳力无出路提供就业门路，缺技术提供技术指导，对靠自己力量无法脱贫的户（残障、大病致贫、无劳力户为主）早核定，早实行低保兜底，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，实现精准到户、分期分批、阶梯化脱贫。

3.建设好“造福工程”。福建省造福搬迁工程已实施多年，搬迁形式不断改进，从开始的零星搬迁到现在的集中安置为主，集中安置小区的人口日趋增多。一是建议设立行政村编制。目前搬迁群众办事需返回原乡镇办理，乡镇治安管理、计生服务等有点“鞭长莫及”，迁入乡镇既要担当辖区的责任，管理权限又受制，处于“尴尬”状态，建立行政村编制，从搬迁各村中选出新区自治管理人员，隶属迁入乡镇管辖，这些问题方可迎刃而解。二是规划建设好集中区公共服务设施。对迁入小区内文化活动中心、卫生所、市场、公园、金融等公共服务设施要留有余地，结合“美丽乡村”“幸福家园”建设，将老区建设、少数民族发展、土地整理、村庄整治、乡村道路、饮水工程、污水处理、电力电信、广播电视等可用于扶贫搬迁建设的相关资金切出一定比例，用于支持搬迁户住房建设，尤其是集中安置区基础设施和公共服务设施建设，把集中安置小区真正建成特色的新型搬迁社区。三是实事求是解决好搬迁中的实际问题。针对造福搬迁群众中的计生户是否包括“二女结扎”户、老人与儿女分户不随其一政策享受等问题进行认定。针对末期可能有人（特别是建档立卡贫困户）交不起购房款而影响整体选号择房，制定预防措施，如对村庄搬迁后旧宅基地的复垦，优先纳入土地增减挂钩实施项目，及时安排指标交易，复垦净收益用于搬迁群众的补助和集中区基础设施建设。探索用“两权”（农村承包土地经营权和农民住房财产权）抵押贷款试点，让群众通过承包地、宅基地的流转和“两权”抵押贷款融资，确保建档立卡户搬得出，防止因搬迁而举债、因搬迁而影响脱贫，更不能出现因搬迁而致贫。

4.实现政策实施效益最大化。一是落实完善专项扶贫政策。落实整村推进、雨露计划、春风行动、扶贫搬迁、扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、转移就业、产业扶持、医疗救助、教育脱贫、老区和少数民族村扶贫开发、对口帮扶等各项扶贫政策，并严格按照“县审批、市报备、省备查”的项目管理程序，完善扶贫项目管理办法，切实降低贫困户准入门槛，让贫困人口真正享受扶贫政策的惠泽。二是完善部门扶贫政策。部门作为政府扶贫的重要支撑，要根据市委、市政府的文件，结合部门实际，制定出贯彻执行政策的“干货”，使部门的资源向贫困村户倾斜。如建档立卡贫困户发展生产可享受5万元以下，3年以内无抵押担保贷款，金融机构的手续能否简易化，采用三年贷款每年结转，不用每年一还一贷。三是构建整合资源的平台载体。以县为主体，搭建平台，以扶贫攻坚规划、整村搬迁、造福工程、产业扶持等为载体，以“渠道不变、用途不变、各负其责、各计其功”为原则，整合各级各部门的资源，实现“盘活存量、确保增量，整体监管”的目标。

5.提升扶贫工作能力。一是充实扶贫开发工作力量。建议除选派干部入驻重点村外，各地可从农口、民政等单位抽调人员，充实扶贫开发办工作力量。扶贫开发办可设置综合组、宣传组、联络组、督导组，以便更好汇总、督查、指导精准扶贫工作。通过各组的工作，收集汇总第一线情况特别是政策执行与实际情况衔接中出现的问题，呈报扶贫开发领导小组，以便领导小组掌握工作动态和新情况，研究、协调解决相关问题。二是充分发挥乡镇、村居干部的作用。“政策方针已定，干部就是决定因素”，乡镇、村居干部处于精准扶贫第一线，情况熟悉，其重要性毋庸置疑，某种程度他们直接影响扶贫工作的精准度和成效。习近平总书记引用过一句古语:“善为国者，遇民如父母之爱子，兄之爱弟，闻其饥寒为之哀，见其劳苦为之悲”，基层干部都拥有这样情怀，对精准扶贫认识到位了，工作成功了一大半。三是充分利用社会力量。构建好扶贫信息服务平台，实现社会扶贫资源和精准扶贫有效对接。引导、鼓励非政府组织（NGO）、民营企业、社会慈善机构、社会能人参与扶贫开发。

6.阻断贫困代际传递。借鉴经济学中的“实时数”和“长期值”顺利接驳论断，以及社会学中的发展可持续理论，精准脱贫要实现的不是“短暂脱贫”而是“永久脱贫”，为此必须要阻断贫困代际传递。贫困代际传递概念，是美国经济学家研究贫困阶层过程中发现贫困家庭和贫困社区存在贫困代际传承现象，在20世纪60年代提出的。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，子女成年后重复贫困的恶性遗传链；也指一定社区或阶层范围内贫困在代际之间延续。阻断贫困代际传递，结合福州市实际，提三点建议：一是提高贫困人员的“带宽”。哈佛大学教授穆来纳森在《稀缺：我们是如何陷入贫穷和忙碌的》一书中指出：“‘带宽’就是人的认知能力和执行控制力。穷人由于长期资金的稀缺，生活疲于奔命，从而心态消极、‘心思’变少、‘带宽’降低，行动变得没有前瞻性和控制力。”除扶贫组合拳外，“扶贫先扶志”，要拓展贫困户的“带宽”，积极引导他们转变“等靠要”思想，开展自救，靠自己的辛勤劳动脱贫。二是切实提升农村贫困人口医疗保障和健康水平。全市建档立卡贫困户因病致贫1888户，比例占42.79%，这个比例不容小觑，“病一人，穷全家”现象比比皆是。要通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多种保障的组合、叠加，为每个因病致贫户构筑多重的医疗保障网，切实解决他们后顾之忧。三是开展教育脱贫。实施“雨露”计划，对贫困户劳力进行技术培训，“授之以渔”；探索教育扶贫与职业教育对接的路子，给予政策和资金的支持，提高贫困子女的就业能力和脱贫技能；对贫困户在读子女，采取减免学费、助学资助、助学贷款等措施，帮助其完成学业；对毕业的贫困户子女，提供就业支持，着力发挥教育阻断贫穷代际传递的治本作用。

课题组成员：郑敏林建鸿陈贺光王坚林礼明林朝明池宜涛郑庭郑学进张林郑祥

执笔人：陈贺光

责任编辑：林善炜

F323.8

A

1674-1072（2017）03-071-05

2017-04-25

中共福州市委党校第30期乡镇长进修班第2小组课题组。