特色小镇建设的实践与探索

仇丽萍 黄金旺

（中共东台市委党校，江苏东台 224200）

特色小镇建设的实践与探索

仇丽萍 黄金旺

（中共东台市委党校，江苏东台 224200）

特色小镇建设是拉动我国经济转型升级的新引擎，是推进城乡一体化发展的突破口，为我国经济持续健康发展注入了强大新动能。当下特色小镇建设存在着贪多求大、人为造镇、新瓶装旧酒、搞房地产开发、忽视文化建设、急于求成、过度举债、破坏生态环境等倾向。扎实有序推进特色小镇建设要采取特色产业建镇、突出特色文化根脉、注重生态建设、集聚人才、多元投融资、加强监管等对策措施。

特色小镇；经济转型；新型城镇化

“十三五”规划纲要明确提出：“要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。当前，在多方齐力推动下，特色小镇建设正在全国各地如火如荼地展开。为什么要建设特色小镇，怎样建设特色小镇才能不违初衷、行稳致远，这是我们要思考的问题。

一、特色小镇建设的重要意义

特色小镇建设是新型城镇化建设的必然要求，也是实现城乡一体化发展的突破口，对实现全面建成小康社会具有重大战略意义和现实意义。

（一）特色小镇建设是拉动我国经济转型升级的新引擎

小城镇作为联系农村和城市的纽带，第一产业基础扎实，农产品和工业原材料丰沛，农村转移劳动力充足，具备发展二、三产业的基础条件。近年来，一些地方的二、三产业蓬勃发展，产值超过了第一产业。立足特色小镇建设，能够实现产业升级和三产融合，打造新的产业升级版和经济增长极，促进农业现代化。

一些特色小镇的成功创建已经成为拉动我国经济转型升级的新引擎。如中国首批127个特色小镇之一的“苏州丝绸小镇”震泽，将一根蚕丝定为发展的主线，形成一条集农业观光、工业旅游、美食体验、生态休闲等元素于一体的绿色经济产业链，完成了从传统“生产型小镇”向现代时尚“创意型小城”的华丽转身，成为带动周边村民奔小康的强力小镇。[1]住建部数据显示，第一批127个特色小镇建设带动产业和农村发展效果明显，127个特色小镇自公布以来，新增企业就业人口10万人，平均每个小镇新增工作岗位近800个，农民人均纯收入比全国平均水平高1/3。[2]

（二）特色小镇建设是推进城乡一体化发展的突破口

改革开放30多年来，随着工业化的迅猛发展，城镇化水平大幅提高，2016年达到57.35%。但是，由于城镇化很大程度上是在各地经济发展的过程中自然形成的，缺乏明晰的战略规划引导，也存在一些新的矛盾和问题。而在我国涌现出来的一批工业、金融、旅游、文化、科技、商业、体育等特色小镇，集众创空间、研发中心、人才公寓等为一体，小镇中生产、生活、生态相互融合。在这种注重功能叠加、要素融合、“产城人文”一体的新型空间中，城乡二元结构带来的诸多问题得以破解。

（三）特色小镇建设为我国经济持续健康发展注入了强大新动能

位于陕西省西咸新区的中国首个无人机系统“翱翔小镇”，项目规划占地5平方公里，预计总投资350亿元，预计可带动上千亿元产业价值。[3]首批中国特色小镇江苏（泰州市姜堰区）溱潼镇，未来三年计划投资80亿元以上，建成包括小镇客厅、河坊水街等一批亿元以上项目。山东省平度市（县级市）12个特色小镇项目总投资额高达186亿元。

住建部、国家发改委、财政部提出到2020年培育1000个左右特色小镇，1000个获得验收认可的国家级特色小镇，实际上将启动3000个小镇的开发与跟进。因为1个成功的国家级特色小镇，背后往往有2个至3个省、市、县级别的培养对象。省、市、县级3倍的放大，将进一步扩大特色小镇建设开发规模。若按照每个小镇平均3平方公里建设用地、300万平米建筑规模、50亿元开发资金，3000个小镇将合计达到15万亿元的投入。

全国特色小镇建设无论是投入的资金数额，还是产业发展的带动量（带动的产业价值）都是庞大的，这无疑为我国经济持续健康发展注入了强大新动能。

二、当下特色小镇建设中存在的“异化”倾向

特色小镇建设在快速发展的同时，也出现了一些“异化”倾向。

贪多求大，沦为空城。例如，我国目前除了西安、成都、合肥宣布建设“基金小镇”外，还有超过15个城市提出或者声称已经建成基金小镇。据不完全统计，这些基金小镇提出的未来资产管理规模合计超过4万亿元。这些不具备先决条件、单靠建设高端房地产来发展基金小镇，只会造成一个畸形、无序、高风险的区域私募基金市场，不但契约精神无从谈起，产业带动无从实现，就连最基本的代客理财能力也无法落实，到头来恐怕只会留下一座空城。

人为造镇，特色不“特”。在大力推进特色小镇建设的形势下，一些进入各级特色小镇名单的小镇，会得到财政等多方面的支持，而更多没有进入特色小镇名单的小镇，就会感到很不平衡。为了加快特色小镇建设，一些非特色小镇就加大“特色”资源挖掘力度，甚至通过牵强附会、移花接木等形式演变成“为特色而特色”的人为造“镇”行为，形成重复建设，致使特色小镇差异性不足，功能区定位重合，最终导致特色不“特”，小镇不“小”。

“新瓶装旧酒”，缺乏创造力。不少地区建设特色小镇只是“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”，缺乏整体规划和适宜的产业融合设计。有的甚至还想着像过去搞开发区那样到处开花，村村点火。没有特色的产业、特色的环境、特色的文化和富有专长的特色人才，就不能赋予小镇独特的创造力，更不要说实现产业升级了。

脱实向虚，搞房地产开发。在有些地方，特色小镇建设被异化成了“圈地造城”，借特色小镇之名，行房地产开发之实。这些特色小镇建设，不过是“把空间变成房子”，甚至形成新的“空镇”“死镇”。

忽视文化建设，割断历史文脉。一些地方在特色小镇建设与文化保护方面，存在偏差和误区。有些地区结合特色小镇的推进，对一些古村落进行“大拆大建”式的改造，使历史文化村落赖以存在的山体、植被、水系和农田等周边环境系统遭到破坏，村落的空间形态和村民的生活形态、劳作方式、民俗等非物质文化遭到遗弃，传统的文化记忆正在消失。西北某市提出重点建成6至10个特色小镇，一边是以高档住宅社区、城市综合体为主的大量房地产开发楼盘建设如火如荼，另外一边8处古老的清代园林式建筑却面临被拆迁的命运。[4]

急于求成，搞形象工程。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说，一个真正的特色小镇，它从规划到建设，到运营，到基本的功能完备，最起码得用20年时间。随着特色小镇建设的升温加压，一些地方特色小镇建设存在着“赶热点”、赶进度的趋势，拔苗助长，急功近利，急于求成，搞形象工程。这是一种不了解特色小镇培育、建设规律的做法，结果适得其反。

大肆举债建设，风险加大。一方面，特色小镇建设标准高，另一方面，很多小镇工业基础不强，资源条件差距较大，于是，一些地方政府就不顾实际财力和具体情况，大肆举债建设。例如，西部地区某县正在规划建设一条近50公里的旅游步道和自行车道，资金投入巨大。但由于游客数量较少，建成后利用效率不高，产生的现金流绝难支撑债务偿还，风险很大。

以上这些问题如果不引起重视加以解决，就会大大影响特色小镇建设的成效，甚至造成资源的极大浪费，留下败笔和遗憾，变造福为造祸。

三、扎实有序推进特色小镇建设的对策措施

到2020年我国要培育1000个左右国字号特色小镇，再加上各地的层层加码，实际数字要大得多。“特色小镇”建设量多面广，怎样推进才能不违初衷、行稳致远呢？

（一）坚持以特色产业建镇，确保特色小镇持续发展

特色小镇的“特”，主要指产业“特”，即高新服务业或传统经典产业中的某一行业乃至其中的某一环节。产业是特色小镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力。

浙江的“特色小镇”都是经济社会发展到一定阶段的产物。例如玉皇山南麓的“基金小镇”之所以能诞生，一方面是企业在发展中需要不断的资本来“输血”，另一方面是当地民营资本壮大后急需寻找投资渠道，于是“基金小镇”应运而生，它的功能正符合双方需求。

浙江之所以能涌现一大批“特色小镇”，其实都是这样自自然然生长起来的：浙江是我国民营经济很发达的省份之一，全省60%以上的税收、70%以上的生产总值、80%以上的外贸出口、90%以上的新增就业岗位来自于民营经济，具备雄厚投资基础。另外，浙江也是我国“块状经济”最发达的地区，数百亿规模的“块状经济”集群就有300多个。浙江培育“特色小镇”，是在具备上述条件后因产业而兴的。

浙江特色小镇的规划面积控制在3平方公里左右，建筑面积控制在1平方公里左右，面积虽不大，但其土地上所集聚的资本和资源却是巨量的。

特色小镇建设要全力培育和发展特色产业，用强大的特色产业为特色小镇建设提供源源不竭的动力和支撑，实现可持续发展。

（二）突出特色文化根脉，守住特色小镇之“魂”

浙江省2016年6月印发的《关于加快推进特色小镇文化建设的若干意见》指出，在特色小镇建设中塑造文化灵魂，树立文化标识，留下文化印象，是文化作为特色小镇内核的必然要求。该意见要求运用“文化+”的动力和路径有效助推特色小镇建设，充分发挥文化在塑魂、育人、兴业、添乐、扬名等方面不可替代的独特作用。

特色小镇的特还在于文化“特”，特色小镇应该有区别于其他城镇的历史记忆和文化脉络。在特色小镇建设中，一是要注重和善于挖掘文化特色、找软件、找魂之所在；二是要注重对那些优秀文化遗产传承人的培养和扶持，可以开辟或保留一些具有当地特色的艺人工作室，包括书院、书场、戏台等，让镇民和游客能在袅袅炊烟中记得住乡愁；三是要牢固树立“文化+”的战略思维，把文化的力量融入经济和社会事业发展，充分发挥“文化+”的能动力、主导力和衍生力，提升小镇的综合竞争力。

（三）注重生态建设，推进绿色发展

特色小镇必须是生态小镇，这是底线。在成为特色小镇“样板工程”的浙江，在建设过程中，小镇的功能力求“聚而合”，建设形态力求“精而美”。浙江所有特色小镇都按照3A级景区打造，其中旅游产业特色小镇还要按5A级景区标准建设。特色小镇的整个开发过程，都要根据地形地貌，做好整体规划，保护好生态环境，并以此为重要资源，建设“田园风光小镇”“绿荫垂柳小镇”“江南水乡小镇”“桨声灯影小镇”等等，让每一个特色小镇都成为具有特色风景的“生态小镇”。

（四）完善软硬件环境，集聚人才

建设特色小镇关键要有创新创业、技术、管理等人才团队。首批国家特色小镇浙江省横店镇，因为横店集团创始人徐文荣的正确决策，从传统的丝绸产业转型为知名的影视基地，如今又走入“文化+科技”的新型发展模式。像徐文荣这样有胆识、有谋略的人，就是特色小镇建设的关键人才。

在特色小镇建设过程中，一要注重搭建内、外部开放性平台，让相同、相关产业的人才经常交流、互动、合作，不断壮大、完善创新生态和产业生态，形成良性循环；二要给予人才扶持，借鉴中关村国家自主创新示范区做法，对特色小镇范围内的高端人才实行税收优惠和个税优惠政策，加大对高层次人才运营项目的担保支持；三要打破条条框框，制定吸引高端人才落户的政策，完善住房、教育、医疗保健、配偶安置等服务，以“不求所有，但求所用”的方式引进世界级高端人才。

（五）财政引导，多元参与

浙江省在2016年10月举行的特色小镇建设及PPP项目推介会上，24个项目现场签约。其中的20个PPP项目，总投资852亿元，引入社会资本766亿元。[5]

特色小（城）镇的投资建设，具有投入高、周期长的特点，单靠一镇之财力难以支撑，纯市场化运作难度也很大。这就要求创新投融资方式，打通政府资金、社会资本和金融机构三方融资渠道，通过采用PPP合作模式，吸引多元化投资主体，并让其充分发挥各自优势，破解特色小镇建设的“融资难”问题。

（六）加强监管，确保特色小镇建设健康有序发展

“特色小镇”概念的提出者、江苏省委书记李强，在担任浙江省长时强调，特色小镇要成为创新、协调、绿色、开放、共享发展的重要功能平台。建设特色小镇不要太看重“帽子”，要更加关注内涵，注重转型与创新的含金量，让特色小镇真正有个性、更富生命力。

为确保特色小镇建设健康有序发展，必须加强监管。一要进一步明确特色小镇的培育理念、方法和路径，决不违背初衷。二要坚持有重点地发展，科学确定特色小镇，合理控制数量，有序有效推进。三要坚持集约节约原则，科学确定镇建设总体规模，防止工业、商业、旅游、文化等大型项目建设规模过大，强化依规建设，防止违法违规圈地搞开发。四要将更多土地、资金投入生活区建设，合理减少工业用地，降低工业园区道路和绿化美化等建设标准，避免宽马路大广场等形象工程。五要建立全国小城镇建设监测机制，每年开展检查评估，对培育工作开展好的予以财政奖励，对问题多的进行通报批评、约谈，责成整改。

特色小镇视野广、能量大，承载着大战略大梦想。随着一个个特色小镇的建成，将彻底改变乡镇的经济社会发展格局，也将为推动地方经济发展、实现全面建成小康社会目标作出重大贡献！

[1]叶晓楠，王美入，李泽岩.避免千镇一面追求独一无二：特色小镇特别迷人[N].人民日报海外版，2017-01-12.

[2]王优玲，万利.住建部：特色小镇培育要防止盲目造镇[N].盐城晚报，2016-03-24.

[3]孙海华.中国首个无人系统特色小镇启动建设[N].中国青年报，2016-02-21.

[4]唐虹，熊湘怡，付光宇，屈凌燕，白丽萍，董建国.部分特色小镇现“房地产化”倾向[N].经济参考报，2017-03-14.

[5]冯蕾.特色小镇与PPP：如何碰出火花向[N].光明日报，2017-01-24.

责任编辑：林淑周

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1674-1072（2017）03-055-04

2017-04-08

仇丽萍（1975-），女，江苏东台人，中共东台市委党校教务科科长，讲师，主要从事行政学、政治学研究。黄金旺（1955-），男，江苏东台人，中共东台市委党校高级讲师，主要从事经济学、政治学研究。