“互联网+”时代行政效能提升的困境及对策

张宗榜

（福州大学数学与计算机科学学院，福建福州 350116）

“互联网+”时代行政效能提升的困境及对策

张宗榜

（福州大学数学与计算机科学学院，福建福州 350116）

“互联网+”的基本特征高度契合了政府行政效能提升的价值取向。为适应“互联网+”时代的发展要求，政府要加快互联互通，构建扁平化与网络化的行政组织机构；转变职能，重塑阳光、有限、法治的服务型政府；完善机制，打造便捷高效的行政运作模式；改进作风，培育现代复合型的行政人员队伍。

“互联网+”；行政效能；政府治理

美国政治学家塞缪尔•P•亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[1]这里的“有效程度”实际上指的是政府的“行政效能”。行政效能是政府管理的核心问题，是国家组织力、动员力和推动力的综合反映，是衡量政府公共服务能力和效率的重要指标。[2]2016年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“以敬民之心，行简政之道，切实转变政府职能、提高效能”，“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、办好事、不添堵”。[3]以大数据、云计算、物联网、移动互联网为核心技术的“互联网+”不仅开启了经济领域的新业态，同时在政治领域也催生了一场全新的革命。如何抓住“互联网+”的时代契机，充分发挥大数据、云计算、物联网等新型技术的优势，是政府提升行政效能所不可忽视的重要问题。

一、“互联网+”思维对行政效能提升的价值诠释

“互联网+”不仅体现在技术层面的“+”，而且体现在思维层面的“+”。在“互联网+”时代，公众需求的多样化以及公民意识的日益觉醒成为推进政府治道变革的新动力。在全面深化改革的背景下，以“互联网+”作为新引擎，对提升政府行政效能具有重要意义。

（一）“互联网+”是行政效能提升的内在要求

行政效能是政府制度创新、决策组织、应急管理、市场监管等多方面能力的综合衡量指标，这些能力的提升在某种意义上离不开一定的技术支撑。在计划经济时代，我国实行的是科层制模式，囿于当时技术水平的低下，政府组织结构呈现出“金字塔式”的特征，政府本身掌握着公共资源分配的主导权，加上政府机构臃肿、职能交叉、行政人员思维僵化等，政府与社会之间的沟通渠道相对闭塞，使得社情民意难以进入政府的决策系统，从而阻碍了行政效能的提升。而在“互联网+”时代，以大数据、云计算、物联网等为代表的新型技术对转变行政思维、重组政府机构、优化服务流程提供了技术支撑，加强了政府上下级之间以及政府各职能部门之间互联互通与协同合作。除此之外，微信、微博、QQ等网络交流媒体的勃兴赋予了广大公众参与公共事务的广阔空间，打破了政府与公众之间信息不对称的状况。由此看来，“互联网+”使得传统政府科层制组织结构走向瓦解，以“扁平化”为特征的政府组织结构将成为政府未来的组织模式。

（二）“互联网+”蕴含着以人为本的行政理念

“互联网+”最核心的特征是尊重人性，从人性的角度考虑问题，“小到一次互动，大到一个平台，都要基于人性思考、开发、设计、运营、创新和改进。”[4]在公共领域，尊重人性意味着政府要秉持“以人为本”的执政理念。政府在行政管理实践中不仅要努力降低行政成本、提高行政效率，而且要增进社会效益、促进社会公平。社会公平是政府行政效能提升的终极指向。“互联网+”在政府治理中的嵌入，意味着政府必须从“官本位、政府本位、权力本位”的理念向“民本位、社会本位、权利本位”的理念转变，在行使公共权力的过程中，要以民众的利益诉求作为行政行为的标准，拓宽公民网络参与的渠道，广泛地吸纳民意、集中民智，从而更精准地向公众提供高效优质的公共服务。“互联网+”蕴含的尊重人性、开放共享等特征高度契合了政府“以人为本”的行政理念。

二、“互联网+”时代行政效能提升的现实困境

作为一种新型的网络治理工具，“互联网+”无论是从技术层面还是思维层面都改变了政府治理的模式，为行政效能的提升创造了良好的机遇。然而，现实的政府行政管理模式滞后于“互联网+”的新要求成为当前政府行政效能提升的现实困境。

（一）政府组织机构设置不科学

行政效能的提升与政府组织机构设置存在着紧密的关联。政府组织机构设置主要表现在管理的“层级”与“幅度”两个方面，当管理层级与管理幅度一致偏高的时候，政府组织机构呈现出“金字塔”的模式。这种模式正是计划经济时代科层制组织结构的特征，因其过度强调专业化和职责分工，使得各职能部门之间形成了条块分割的独立体，即“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门把块块切成了条条，从而形成了条块结合的体系。”[5]这种条条块块的组织机构设置最终带来了机构臃肿、职责不清、推诿扯皮等弊端，不仅造成各职能部门之间协调困难，而且给公众办事设置了各种繁琐的关卡。作为政府公共服务的对象，公众在找政府办事的过程中由于各职能部门之间的分散性，使得各种“奇葩证明”“公章旅程”的案例层出无穷。据报道，海南歌舞团董事长彭煜翔在参评全国劳模时，报送全国总工会的材料要盖8个部门的章，包括税务、工商、环保、计划生育等，在截止日期的最后一刻盖齐了所有章，他当场就哭了。[6]

（二）政府职能转变不到位

政府职能反映的是政府能够做什么和不能做什么的问题。改革开放以来，我国多次强调要进行政府职能转变，但是迄今为止政府职能转变仍然不够彻底。一是职能转变游离于形式。政府在向市场或者社会组织授予权力的过程中，转移的仅仅是事务，而真正对所转事务的拍板权仍然掌握在政府手中，并且按照行政化的形式进行运作，由此造成了部分企业和社会组织对政府存在过多的依赖。二是职能转变与政府目标出现割裂。政府部门通过整合部门职能和再造行政流程构建起集约化和一体化的行政服务中心，旨在向广大公众提供“一站式”“一条龙”的服务。然而，绝大多数的行政服务中心在原先各个部门之上又增设了另外一套管理体系，变成“双重管理”，服务窗口所受理的一般都是一些基本的行政审批项目，而一些特别的审批事项需要回到窗口所在的原单位进行审批，不仅加大了行政成本，同时使一些行政服务中心沦为政府文件的“收发室”，明显偏离了政府简政放权的初衷。三是职能转变的法治化程度较低。政府的权力、责任、行政方式、行政流程等在职能转变过程中缺少相应的法律制约，因而仍然存在“形分而实不分”的现象。

（三）政府运行机制相对滞后

首先，行政决策机制不健全。传统的行政决策机制主要体现为随意性和封闭性。随意性是指掌握决策权的一把手往往以个人直觉和经验作为决策的出发点，不经过客观事实的调查与验证就妄自拍板，最典型的表现是“一言堂”“拍脑袋”的决策风格，它折射出独断专行的个人主义，偏离了公共决策的科学性；封闭性则指的是政府在决策过程中垄断了绝对的话语权，决策的内容、过程以及结果等相关信息并没有做到公开透明，使得市场主体、社会组织、公民团体、专家智库等其他决策主体被排斥在决策系统之外，导致决策信息反馈环节出现阻滞。其次，行政执行机制相对乏力。行政执行是将既定公共政策付诸实践的过程，是检验政府决策科学性与民主性的重要基石。要想取得较高的行政效率，必须加强政务信息共享，提高各级各部门之间的协同合作。在传统行政管理模式下，组织机构层级过多、幅度较大，信息在冗长的层级传输中容易被过滤，从而导致“上有政策，下有对策”的弊端。再次，行政监督机制不够完善。传统行政监督模式主要以内部监督为主，外部监督相对薄弱。内部监督往往因为职务等级以及人情社会的牵绊损害了必要的客观公正性；外部监督虽然具有客观公平性，但是由于监督机制不完善导致外部监督效果不理想。

（四）行政人员综合素质低下

当前政府行政人员的综合素质明显滞后于“互联网+”时代的发展要求，成为行政效能提升的瓶颈。一方面，行政人员的思想作风尚未转变。中国几千年的封建传统文化流毒至今尚未消除，某些政府机关及其工作人员在行政过程中表现出高高在上、颐指气使的官僚主义作风。官僚主义作风强调“官上民下”的权力优越性，重管制而轻服务、重命令而轻协商，往往忽视了政府作为公共权力的代理者应当承担的责任和义务。出于“经济人理性”的秉性，部分行政人员在制定或执行某项公共决策时，往往会优先考虑自身利益的最大化，于是出现了“虚假浮夸”“欺上瞒下”“形式主义”等不良作风。另一方面，行政人员的行政能力难以满足“互联网+”时代的要求。传统科层制下的实体办公模式主要通过纸质载体来完成各种审批手续、证明、盖章等手续，而电子政务则实现了从实体办公模式向虚拟办公模式的转变，对行政人员提出更高的要求。当前，行政人员对新型技术媒介掌握得不够娴熟，加上传统行政理念与新互联网思维存在偏差，成为阻碍行政效能提升的瓶颈。

三、“互联网+”时代行政效能提升的对策建议

“互联网+”是新时期政府治理现代化的重要引擎，它不仅从硬件设施上优化政府的体制机制，而且从思维理念上给政府治理带来新的启示。因此，政府要契合“互联网+”战略的发展要求，以大数据、云计算、物联网、移动互联网等技术媒介为依托，尽快从体制机制、能力素质等方面进行创新和改造。

（一）互联互通，构建扁平化与网络化的行政组织机构

随着“互联网+”时代的到来，跨界融合、连接一切为政府机构重组和流程再造提供了技术基础。从纵向上来看，“互联网+”突破了传统组织结构权力等级链条的枷锁，最大程度上切断了权力链的中间层级，使之从金字塔式向扁平化转变，信息沟通和反馈不再因为上下级之间权力链条的冗长而出现失真，有利于遏制“上有政策，下有对策”的行为，从而提升行政效能。从横向上来看，政府各级各部门之间的职能不再是泾渭分明的“鸟笼式”结构，而是互联互通、无缝隙的“网络化”结构。以大数据、云计算、物联网、移动互联网为核心的技术媒介能够有效整合各部门的职能，从专业分工转向协同合作，打造一体化的服务模式。2016年4月，国务院办公厅在《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》中明确提出，“一号、一窗、一网”作为改革的主要任务。“一号、一窗、一网”打破了层级与部门之间的边界，形成网络化的政务服务中心，公众只要按照规定提交相关材料就可以办完各类行政审批手续。例如，在广东佛山禅城区，过去办理失业登记证至少要跑4个部门盖章，而“一窗化”后，市民只要到街道的行政服务中心，就可以办完所有手续。[7]

（二）转变职能，重塑阳光、有限、法治的服务型政府

转变政府职能是提升行政效能的前提。“互联网+”的出现，要求政府将“不该管、不能管、管不好”的行政职能转移出去，进一步厘清与市场、社会之间“掌舵”与“划桨”的关系，才能提升行政效能。换言之，在“互联网+”的背景下，打造阳光、有限、法治的服务型政府是提升行政效能的重要要求。一是加强政务公开。“互联网+”直接改变了传统行政办公模式，“线上”与“线下”相融合的办公模式使政务服务朝着智能化、数据化、专业化的趋势发展，有利于将政府的权力清单、责任清单、负面清单置于“金鱼缸”之下，确保广大社会公众有知情权、监督权和申诉权等，防止政府对公共权力的扭曲和异化而滋生腐败行为。二是推进协同共治。“互联网+”促进了信息之间的互联互通，架起了政府与市场、社会之间协同共治的重要桥梁。政府应该扮演好“掌舵“的角色，充分发挥市场、社会组织的“划桨”作用，将一些“不该管、不能管、管不好”的行政职能转移出去。三是完善法治建设。法律是治国之重器，良法是善治的前提。通过宪法和法律对政府职能进行明确的规定，依托“互联网+”的技术媒介，将法定职责、法定权限、法定程序等进行公开，尤其是将权力关进制度的笼子里，确保政府依法行使行政权力，约束行政不作为、乱作为等现象，从而提升行政效能。

（三）完善机制，打造便捷高效的行政运作模式

“互联网+”时代是一个开放透明、信息共享的时代，大数据、云计算、物联网等核心技术从不同角度改造了政府行政管理的运行机制，使得政府决策更加科学民主、执行更加坚决有力、监督更加透明公正。首先，“互联网+”使政府公共决策更加科学民主。一方面，信息的准确性、全面性、及时性是科学决策的前提，信息与决策的科学性成正比关系，以大数据、云计算为代表的“互联网+”技术使信息在收集、加工、传播等过程中不会轻易被过滤，政府在瞬间就可以掌握海量信息资源，有利于确保决策的科学性。另一方面，互联网的开放性和去中心化打破了政府话语垄断的壁垒，政府不再是关起门来做决策的一元主体，专家智囊、企业、非政府组织、公民等社会主体也能够广泛参与到决策系统中来，这种民主协商的方式有利于预防政府决策的片面性，密切政民之间的联系，保证决策的民主性。其次，“互联网+”使政府行政执行更加坚决有力。“互联网+”的跨界融合最大程度上削减了中间层级，使整个组织结构呈“扁平化”的形式，上下级之间的信息传递不仅时效快，而且在不受中间层级过滤的情况下，有利于实现“上传下达”的目标效果，使得公共决策得到不折不扣地执行。再次，“互联网+”使得行政监督更加规范透明。“互联网+”时代是人人拥有麦克风的时代，SNS、微信、微博、政务APP等新载体敞开了行政监督的窗口，政府的权力清单、责任清单、负面清单晾晒在广大公众的视线之下，公众对政府的行政行为可以自由提出个人意见、建议甚至批评，政府行政机关及其工作人员权力寻租、暗箱操作的空间不断缩小。

（四）改进作风，培育现代复合型的行政人员队伍

“互联网+”带来的一系列新技术为行政效能的提升创造了机遇，与此同时，它对行政人员的素质提出更高的要求。要想发挥“互联网+”在行政效能中的实质性功效，关键在于培育一批德才兼备的复合型人才，提升行政人员的行政能力和水平。一方面，转变官僚主义思想，树立以民为本的公仆作风。尊重人性、以人为本是“互联网+”最突出的特征。以大数据、云计算、物联网为技术核心的“互联网+”与政府治理的深度融合，其目的在于给广大民众提供高效、便捷的公共服务。作为公共权力的实施者，政府行政人员应该转变以往那种高高在上的官本位意识，树立起民本主义的意识，在权力行使过程中更加突出自觉主动的服务理念和高效便捷的行政效能。另一方面，加强网络技能培训，提升互联网技术的应用能力。“互联网+”所蕴含的大数据、云计算、物联网等新型技术具有较高的实用性，只有加快培育复合型的行政人才，才能适应互联网发展的需要。在行政管理活动中，复合型的行政人才不仅要具备统计学、管理学、行政学、计算机科学、统筹学、经济学等多种交叉学科的理论知识，而且要具备与电子政务相关的实际操作技能。只有掌握了丰富的知识和娴熟的技能，才能有效开展一切行政管理实践，减少行政过程中不必要的公共资源消耗，为广大民众提供精准高效的公共产品和公共服务，从而提升行政效能。

四、结语

随着“互联网+”战略的全面推进，“互联网+”在政府治理领域深度融合成为政府未来的发展模式。作为一种新型的网络治理工具，“互联网+”从根本上改变了传统政府行政管理模式的DNA，加快政府治理走向智能化、数字化、专业化的进程，对提升政府行政效能具有重要的推动作用。尽管现阶段我国政府行政管理模式存在诸多的不足，但是“互联网+”给政府治理变革带来的机遇是前所未有的。政府只有契合“互联网+”的时代契机，树立起大数据思维和“互联网+”思维，将大数据、云计算、物联网等新型技术深度融合到政府治理领域中，才能迅速提升行政效能。

[1]（美）塞缪尔•P•亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海:上海人民出版社,2008:1.

[2]赵敬丹,李娜.政府行政效能提升的路径[J].沈阳师范大学学报:社会科学版,2013(5).

[3]李克强.政府工作报告[M].北京:人民出版社,2016: 22.

[4]马化腾等.互联网+：国家战略行动路线图[M].北京：中信出版社,2015:54.

[5]谢庆奎.中国政法体制分析[M].北京:中国广播电视出版社,1995:91.

[6]周慧敏.全国劳模“跑章”记[EB/OL].（2015-05-01）[2016-10-12].http://news.hainan.net/gundong/20 15/05/01/2357948.shtml

[7]潘旭涛,刘佳玮,蒋子月.城市将终结往返奔波告别“奇葩证明”政务服务试水“一号一窗一网”[N].人民日报,2016-05-02.

责任编辑：倪芬

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1674-1072（2017）03-043-04

2017-04-12

张宗榜（1989-），男，福建周宁人，福州大学数学与计算机科学学院助教，主要从事危机管理、社会治理研究。