从国家制度到社会规范——1929年工会立法与实施研究

朱东北

（吉林大学 文学院,长春 130023）

从国家制度到社会规范
——1929年工会立法与实施研究

朱东北

（吉林大学 文学院,长春 130023）

1929年《工会法》是我国第一部工会单行法。工会“法制”的确立，由此开启了工会的“法治”时代。出于合法化、规范化的初衷，其活动实际集中在区域管辖、会务规范、日常监管三个方面。进入工会法的实施层次后，经济、社会因素对其发生持久的影响，多元经济共存，地域、人为因素也很难消除，各种因素相互联系、彼此作用，不仅反映了传统国家推进法治建设的诸多棘手问题，也提供了法制自我完善的机遇。总之，工会立法可以在短期内完成，但在大转折时代，实现从国家制度到社会规范的蜕变，进而实现工会法治的普惠化，依然是工会改革的长期任务。

工会法；南京国民政府；工会改革；法治建设

20世纪20年代，工会立法的出现，既是近代社会发展演变的必然，也是工人阶级形成与壮大的客观需要。不仅构成了国家的基本制度，也是法治建设的重要部分。学界的研究，主要集中于建国后，建国前涉猎不多，因而无法纵览我国工会立法的全貌①。纵观百年工会立法，1929年《工会法》无疑具有首创价值，更有着巨大法律实践意义，值得研究。本文仅以此为切入点展开论述，以期为新时期的工会发展提供必要的历史参考。

一、工会法的颁行

工会立法来自西方，经历了四个时期:“最初为团结之禁止，其次为团结之限制，最后为限制之撤废，而为团结之公认。”[1](p154)1929年南京国民政府颁行的《工会法》，与新中国1950年《工会法》、1992年《工会法》构成了我国20世纪工会立法的三个阶段。1929年，国民党中央在《工会法原则草案》中明确指出，通过立法，实现“以党领导民众，而从事于各种民众运动，……进而诱掖其团结，藉以集中民众力量于党，且劳动条件之改善，非组织工会，尤难收效，然国家对劳资关系之调整，失业之救济，劳力提供之调剂，须咨询于工会者正多，故应于认为必要时，促其设立。”[2]

（一）《工会法》的颁布

与北京政府、广州政府相比，南京国民政府时期，劳动立法体系完整，实施范围广泛，法律与社会深入调适。其中，工会合法化是历史的必然，《工会法》是工会制度体系的核心，也是工会历史变迁的关键的环节。工会立法历时两年。1927年7月1日，南京国民政府成立劳工局，任命马超俊为局长，管理全国劳工行政事务，各省农工厅、各市社会局。在农业部成立前，全国农工行政事宜，都由劳工局监督指导。直至1929年1月，该委员会先后开会200多次，历时11个月，完成《劳动法典草案》起草，由广东建设厅呈政治分会，转送中央立法院审议。29日，立法院第10次会议，议决制定劳工法，指定邵元冲、王葆真、史尚宽、罗鼎、卢奕农，组成劳工法起草委员会，后因罗鼎调任商会法起草委员，由吴铁城接替。1929年9月，工会法初稿完成。10月21日，国民政府正式颁行《工会法》，凡53条。

工会立法具有变革特征。一是社会动因，社会发展日新月异，工会法律必须随之而变。二是政治需要，建国步骤分为军政、训政、宪政，工会法“当适应各时期之时间性而厘定，自无一成不变者”[3]。三是制度原因，即法律文本不断趋于完善。由于没有前例，“决定采用单行法，以其富于弹性，日后较易修正”[4]。《工会法》施行后，分别于1931年12月12日第一次修订，1932年9月27日第二次修订,1943年11月20日第三次修订，凡62条。1943年修正案作为全民抗战时期工会规范大纲。抗战结束后，1947年6月13日，国民政府第四次修订《工会法》全文，凡63条，1948年12月10日，立法院三读通过时，有所变动，1949年1月7日颁行，凡60条。1929年《工会法》及修正案是一个完整的工会立法与改革阶段。然而，工会立法的实施不容乐观。如国民政府法制局局长王世杰指出：“一个国家的法律，如果承认这些资本家组织为合法，并且给予他们许多特权。……工会如不为法律所承认，法律（法治）必然失效。”[5]（p6）

此外，立法的功能更在于确立新的规范，无外乎政府保障与劳工自卫两条路径，如政府保育政策不能发生显著效果，应“给予工人以自卫机会”，组织工会。

（二）《工会法》的特征

作为第一部单行法，1929年《工会法》基本规定了工会作为法团的基本权利与义务，包括团结结社权、团体协约权、章程自订权。虽然这些权利在实际的运行中，存在有法不依的问题，但这不影响工会法本身的历史进步。

1.团结结社权逐步确立。《工会法》承认了工人结社自由，因而具有社会立法性质。工会立法逐步完成的单行法有：《工会暂行组织条例》（1928 年7月9日）、《工会法》（1929年10月21日）、《工会法施行法》（1930年6月6日）。这些工会立法，囊括了工人团体基本的法律规范，确立了工会体系的组织结构。为维护统治，夯实执政基础，获取工人认同，避免其他势力“把持”工会，此次《工会法》确立了自由入会退会原则，即消极团结权。

2.团体协约权的推广。继《劳资争议处理法》《工会法》出台后，《团体协约法》（1930年10 月28日）颁布，凡31条，较为详尽地反映了工会、商会作为法团的行为规范。依据此法，雇主雇用工人，工人团体享有介绍权，但如超过雇主通知一个星期时效，雇主得雇用工人团体以外工人；雇主要求休假日或工作时间外，工人工资应加成或加倍发给，但不得超过两倍,超过两倍视为两倍[6]（p321）。

3.章程自订权得到规范。工会制定章程，一是规范人数。发起人四分之三以上同意。二是法定要件。包括：名称；目的；区域及会址；会员之资格及其权利义务之规定；会员入会退会及除名之规定；职员之规定；会议之规定；会费及其他会计之规定；互助事业之规定；章程变更之规定[7](p2-3)。国民党中央训练部颁行《工会章程准则》（1931 年9月19日），章程变更须经会员大会或代表大会决议，经过主管官署认可。

1929年《工会法》赋予了工会合法的地位。此后工会成为代表工人的法团，工会章程自订权得以实现、团体契约权得到推广。显而易见，这降低了近代以来劳动领域工人对雇主的依赖，是近代法制史的进步。

二、工会法的实施

工会立法完成，开启了工会的“法治”时代。依据1929年《工会法》，工会的组建与运行有一套完整的设计，共有注审、改组、改选、解散四个程序。在组建阶段，工会注审要经历发起、筹备、审核、备案四个步骤。审核程序是最关键的环节，主要侧重于甄别工会的发起动机、宗旨任务、组织设置及章程规约等。在运行阶段，又有三个程序：改组，要依法改革工会的组织结构；改选，依照法定年限，领导人换届；解散，依法令撤销工会的社团资格。虽然工会法定程序繁杂，覆盖广泛，但出于合法化、规范化的初衷，其活动实际集中在区域管辖、会务规范、日常监管三个方面。

（一）区域管辖

以此次立法为开端，工会确立了一地一会的原则。国民政府对工会组织形态的设计表现为：一是在范围上，规范组织活动地域，禁止县总工会、省（市）总工会和全国总工会的组建，允许组织市（县）产业工会、产业工会联合会或职业工会、联业工会联合会。这种单一的工会组织方案就是“一地一会”原则，避免不同面目的工人团体相互争利。

工会及工人接受当地政府管辖。在全国大多数地区，主管官署是市（县）社会局（科）。起初，发起工会，须由同一业务45人以上联署，提出立案请求，经当地党部认可后，向地方官署立案。《工会法》颁布后，对于发起程序完善，产业工人应在100人以上，职业工人在50人以上。同一工厂之分厂因处于不同区域，其工人将加入不同工会组织。然而，工人入会后，“并不含有划分工作区域之意义，甲地工会会员，在同一职业工会之乙地，可自由工作。”[7](p14)

（二）会务规范

工会会务规范有二，一是名称统一，二是业务统一。1929年《工会法》规定，工会称谓应包含地域范围、类别、性质三个基本要件。早在1928年，国民政府首次公布了16个行业名称。1930年，上海市政府首次发布了工会业别分类表，确定了产业工会行业40个，职业工会行业46个，这成为各地工会的主要参考标准。1933年，国民政府公布《职业分类办法》。1934年《工业分类标准》，试图统一。

与此同时，业务统一也有较大空间。从实际做法看，市（县）社会局为规范起见，对所辖各职（产）业工会编排执照号，对工会图记钤印样式、职员履历表式、会员名册式、印鉴单式等，提供标准样式。然而，各工会的会员证章式样有很大自主性，有的订制工会会员证，填写会员基本信息，加盖理事长印，注明有效期间，也有工会自制证章，以表正式，也会佩戴臂章，以求便利。

（三）日常监管

日常活动是实施法治的重要层次。一方面，政府强化了会员监管。关于工人入会退会事项，首在《工会法》第二十条、二十一条分别予以明确规定：入会方面，工会对工人行为没有制约权限,“工会不得强迫工人入会及阻止其退会”；“工会不得拒绝法律章程上认为合格之人入会，亦不得许法律章程上认为不合格之人入会”；“工会不得妨碍未入工会之人工作”。在退会方面，避免自由流动带来较大随意性，形成了退会预告机制作为弥补，“工会会员得随时退出工会，但工会章程定有退会预告期间者，须先预告”。“预告期间不得超过一个月”[7](p6)。另一方面，确立工会报告办法。国民政府工会呈报办法分为常态、变更、终止三个环节：在日常管理方面，每6个月及12个月内，提交会员发展情况、事业发展状况及争议事件经过。“工会章程或理事与其他职员有变更时，须即行呈报主管官署，并由主管官署于两星期内公告之，在公告前不得以其变更对抗第三者。”在工会解散方面，“除由命令外，须于两星期内将解散事由及年月日呈报主管官署”[7](p10)。

三、工会法的实效

一部法律，特别是涉及社会关系、阶级关系、团体关系、人与组织关系的立法，在实施之后，必然受到多种因素影响。既有社会因素、经济因素、地域因素，也有人为因素，各因素相互联系，彼此作用。1929年《工会法》的问题集中表现在三个方面：不同性质工会的差异，基层工会执行能力有限，工会会务无法统一。

（一）不同性质工会的差异

商品经济方兴未艾，社会分工不断细化，是现代历史发展的主要趋势。20世纪初，国家事业、国企、私企的差异性，影响着工会法的实施。

依照法文，国家事业包括国家行政、教育事业、军事工业、交通事业、公用事业及国营产业。国家机关由公职人员经营相关事务。除此之外，由于国家行政、教育事业范围广大，人员庞杂，难免包含了职员、工人、杂役等多种从业者。不同的是，在私营企业，职员、雇员不得入会。在边远地区，“工会会员大多是手工劳动者和资方老板的管帐先生，真正无产者参加工会的屈指可数。”[8](p83-94)这种由于地域、行业产生的差异，给工会法的实施提出了不小的挑战。

政府当属国家行政机关，在其社会、卫生、工务等局均雇用清道工程队，同时北平中山公园雇有园丁。1929年7月，北平市政府因“市政府各局所辖队役园丁等”在机关事业之列，与各工会相关法规之工人不同，“自不能准其成立”。相反，总工会常务委员李振峰等表示应维持公务、卫生、公园员役的会员资格，在中央未批示以前，应改贸然解散为“暂维现状”[9]。

（二）基层工会执行有限

1929年，上海许多行业的基层工会并不熟知法律。据统计，当时未经过审核的工会共有113个。其中，有待于党部监理或改组的占86件，自身无形解散的占14件，不合属地管理范围未予注册的占7件，另外手续不全或待调者占6件[10](p197)。

除了工商发达城市外，偏远区域基层工会的问题更大。广西农工厅有84个工会参加登记，只有18个获准备案，“据当局所称，有51个工会组织是因注册手续未合，或章程欠妥，或名称含混而未获备案”，仅有“15个工会组织是因会员复杂，或由非正式工业工人所组成而被勒令解散”[11](p112)。

（三）工会会务无法统一

由于当时工会名称繁杂，出于规范目的，《工会法》确定了标准化的工会名称。然而，在很长时期，这个标准始终没有得到落实。

1931年，中央训练部指示各地工会定名，“现在各地报部备案之工会名称，极不一致，有如某地之下，只加一业别者，有如业别之下，复联以种类者，前者于法固属可行，而后者尤应将工会之性质及种类显为标明。”[12]（p54）1932年，工商区划、行业分类、工会类别，都存在分歧。以南京为例，中训部认为南京市汽车业、旅店招待业从业者是商人，“不准组织工会”。运输业、水旱码头起运业、起卸业、东南城水陆码头运送业，车站客车行李货物搬运业、转运业、长途送货业等业，南京社会局将其列为职业工会，中训部则认为“同属运输工人”，应加入一个工会。小轮业、宁浦航运业、米船业等职业工会，“应依照海员工会组织规则，或民船工会组织规则，另拟章程，呈由交通部，转咨本部备案。”[13](p72)1933年，实业部与财政部曾议决盐业工会管理归属事项，天津特别市社会局曾将“盐业工会”误写成“盐业公会”，宋子文专呈天津市社会局予以改正[14]。工会组织必须冠以同业，以示区别。实业部也指出，“各地工会名称，每沿用地方土语，或因过于简略，含混不清，以致业务、性质殊难了解。”[15](p91)由于社会急遽变动，工会“分类名目不划一而互异，岂不仍是一盘散沙，虽有组织而若无！无怪社会终是阢陧不安了！”[16](p4-5)法学家史尚宽慨言，“各地情形不同，亦难以此概彼”[1](p159)。

四、工会立法的实践经验

纵览20世纪，我国的工会立法分为若干阶段性变革，是一个有机的整体，主要包含有目标确定、国家立法、修订调试、人才准备、效果评估等方面，法律的实施是最为重要的环节之一。如果说我们需要以工会立法建立规范，还不如说更需要社会共识的制度化，而这只能从实践经验中获得。回到起点，1929年《工会法》的颁行与实施，有历史进步性，也有诸多不足，留下了宝贵的经验与启示。

（一）工会立法改革是历史常态

立法不仅是工会改革的第一步，也是不同时期的关键步骤。自合法化之初，工会就面临着许多老问题、新挑战。尽管这有着多方面的原因，而工会改革的滞后是主要原因，亟待从立法上、源头上做出调整、提供保障。1929年《工会法》在短暂的20年当中，就有1934年补充和1943年、1948年两次修订，新中国的工会法颁布于1950年，又于1992年修订，以适应新的时期。纵观工会史，工会立法既由政权属性所决定，也受历史文化、社会发展阶段、工人构成结构影响，而成功的工会改革，必然是基本制度清晰，工会活动规范，又能顺应历史趋势、立足现实条件、保障工人权益，实现了工会的本土化、时代化。

（二）工人是工会法实施的基础

固然立法是国家意志的体现，但工会毕竟是工人之会。这不仅是说工人是工会的主人，也是工会各项活动的主体，更是工会法治的参与者。工会改革不仅是工会的自我完善，也是工人与工会关系的调适，是工会与政府关系的协调，这构成了工会改革的三个基本的要素。南京政府建立后，国民党首次以国家名义推进工会合法化，在一个较短的时期内，探索劳动三权的现实实现路径。之所以这些活动收效甚微，主要的原因就是工人未能自觉参与，工会立法成为无本之木。由此看来，工会立法与工人利益能否达到一致，最终决定其成败。

（三）工会法实践是改革的生命线

法律实践是法律的实际施行，也是法律的生活化，包括执法、司法、守法和法律监督。在工会法制定时，仅建立了执法、守法，而缺乏司法和监督程序。从长时段看，《工会法》的主体主要是政府、工会、工人，而工会法的实施不过是三者关系的调整。工会既要处理与政府的关系，也要协调与工人的关系，而工会与政府的关系更为关键。受到主管官员意图的影响，政府管理具有很大的不确定性。既影响法律的效力，也会削弱政府公信力。从历史经验看，推动建立执法程序的同时，完善司法和监督也是必要的配套工程。只有这样，才能从更高水平上树立国家劳动立法的权威。

（四）工会法治的普惠化是改革的终极目标

20世纪工会发展史表明，任何工会改革的历史进程表现有二，一是“法制”形态，工会法从颁布、修订到实施的自我完善过程；二是“法治”进程，工会法律与劳动关系的调整。在经历工会合法化、社会规范化之后，归根到底是要实现普惠化。当然，这个目标不是一蹴而就的。工会法制确立后，法治建设长期处于一个比较低的水平。当工会规范效力不足时，工人作为工会的主体也经历着各不相同的适应过程。不仅是工会参与立法、依法维权，也意味着工人承担相应的权利与义务，受法律保护，进而信仰和利用法律，无疑是工会改革的长期任务。

注释：

①相关研究有：王贤森的《关于当前完善<工会法>实施的若干建议》, 《中国劳动关系学院学报》2010年第1期;高爱娣的《关于1950年<工会法>的几个问题》,《中国劳动关系学院学报》,2010年第5期;衡芳珍的《南京国民政府<工会法>述论》,《河南理工大学学报(社会科学版》,2012年第3期;邱少晖的《民国时期劳动立法运动初探》,《理论与现代化》,2015年第1期等。

[1]史尚宽.劳动法原论[M].上海:世界书局,1934.

[2]中政会通过工会法原则[N].申报,1929-9-20,第3张第9版.

[3]中政会解释工会法商会法各要点[N].申报,1929-12-27,第2张第7版.

[4]立法院拟定工会法原则[N].申报,1929-9-1,第4张第13版.

[5]王世杰.中国工会法问题[J].东方杂志,1927,24(3):6.

[6]国民政府文官处铸印局.国民政府法规汇编:第7 辑[C].南京:国民政府文官处铸印局编印,1931.321.

[7]实业部劳工司.劳工法规汇编[M].南京:实业部总务司编印,1937.

[8]宋侠生.民国时期的中江工会[J].中江文史资料选辑:第9辑,1991:83-84.

[9]北京市档案馆.J001-001-01223.北平市政府限制并解散工务、卫生、公园、工会的训令[Z].1929.

[10]上海特别市社会局.上海特别市社会局业务报告[C].上海:上海特别市社会局编印,1929.197.

[11]张志强.解放前的广西工会与柳州工会[J].鱼峰文史:第4辑,1989:112.

[12]中国国民党湖南省执行委员会.民众运动法规解释案汇编[C].长沙:中国国民党湖南省执行委员会编印,1934.54.

[13]南京市政府社会局.南京社会特刊:第3册[M].南京:南京市政府社会局编印,1932.72.

[14]天津市档案馆.401206800-J0025-2-000103-005.关于抄送财政部长宋子文原呈中各项盐业工会误缮为公会问题给社会局训令[Z].1933.

[15]实业部咨各省市政府(为呈请备案之工会名称应注意改正咨请查照由).各界政军活用公文程式.第2版[C].上海：大方书局，1945.91.

[16]郑鹤.职业分类名目之应划一[J].劳工月刊, 1934,3(7):4-5.

（责任编辑：陈俊洁）

D412;D922.56

A

2095-7416（2017）02-0052-05

2017-01-24

朱东北(1981—)，男，吉林长春人，吉林大学文学院中国史系中国近现代史2012级博士研究生，主要研究方向为中国工会史。