中小学法治教育实施困境与对策

赵 伟，赵士谦

(沈阳师范大学 教育科学学院，沈阳 110034)

2016年6月，教育部、司法部、全国普法办等三部门联合颁布《青少年法治教育大纲》，其目的是落实党的十八届四中全会精神，推动法治教育纳入国民教育体系，提高法治教育的系统化、科学化水平。 从总的情况来看，全国各行各业都在积极、稳妥地推进法治教育进程，并已取得了一定成效。就中小学而言，法治教育的探索也在积极进行中，取得了一些可喜成果。但是，在实施过程中依然存在诸多问题。因此，厘清中小学法治教育的内涵，分析中小学法治教育的实施困境，探讨中小学法治教育的有效对策，将对我国中小学法治教育的健康发展起到一定的推动作用。

一、中小学法治教育的内涵

(一)中小学法治教育的概念

“法治教育”从字面上理解，就是“法治”的教育，即通过对公民进行有目的、有计划、有组织的“依法治国”方略的宣传和教育，培养和发展公民法治意识及用法治意识指导自己行为的一种活动，包括对公民法治的思想、法治的原则、法治的制度、法治执行过程的多方面教育。[1]51就“中小学法治教育”而言，是指将我国义务教育阶段的中小学生这个特殊群体作为法治教育的主体，并对其进行权利与义务、公平与正义、规则与秩序等方面的教育过程。目的是通过法治教育来普及中小学生的法律知识，培养民主观念、法律意识，树立法治理念，进而使中小学生真正做到学法、懂法、守法与用法，使之在必要时运用法律武器来维护自身的合法权益。

中小学法治教育从内容上来说包括三个方面，即普及法律知识、提高法律运用能力和培养法律意识。作为中小学生法治教育的初级目标，普及法律知识是中小学法治教育工作的重点。具体来说，普及法律知识内容应涉及法律的概念、价值与功能，法律的形式与运作过程，我国现行法律法规的主要内容等。提高法律运用能力是中小学生法治教育的中级目标，即在普及法律知识的基础上，将理论学习转化为实践。培养法律意识是实现中小学生法治教育的高级目标，具体来说，培养法律意识应涉及法治观念、权利与义务意识、程序与诉讼意识等内容。普及法律知识是基础，提高法律运作能力是精髓，培养法律意识是核心。

(二)中小学法治教育的特点

首先，教育对象的特殊性。中小学法治教育的对象是在校中小学生，其特殊性在于，无论是在生理上还是心理上都具有不成熟性与不健全性。这个阶段的中小学生逻辑思维并不是很强，缺乏独立自主的意识，注意力与意志力也容易受到外界的干扰，但他们的模仿意识强烈，若不能加以正确的引导与监督，势必会给他们带来困扰。此外，随着中小学生年龄的增长，他们的自尊心、自我价值观也逐渐增强，并开始接触与尝试评价周围同学、朋友等行为。因此，在这个时期注重中小学生法治教育就显得尤为重要。

其次，教育目标的明确性。2013年，教育部等五部门联合颁布的《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》中明确指出：“法律素质是现代社会公民健康成长、参与社会、幸福生活的核心素质之一。加强青少年学生法制教育是贯彻党的教育方针、实施素质教育、培养社会主义合格公民的客观要求，是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础工程。”党的十八届四中全会也明确提出：“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。”[2]这充分表明，通过中小学法治教育使中小学生不但要具备一定的法律基础知识，树立法律信仰与法治观念，更能体现出当前我国开展中小学法治教育的重要性与紧迫性。

最后，教育内容的系统性。其主要体现在两个方面：一是在法治教育活动的安排上，既要运用一些生动、形象的案例对学生进行启蒙教育与法律知识的传授，还要适当让法治教育走进校园、走进课堂、走进生活；二是在法治教育教材体系的编排上，不但要符合中小学生自身心理与认识发展规律，而且也要具有一定的逻辑性，做到言简意赅，通俗易懂。

二、中小学法治教育的实施困境

(一)行政层面

1.教育机制缺乏协调性。目前，中小学法治教育缺乏统一的组织领导体系，法制教育整体规划也比较滞后，影响了中小学法治教育的实际效果。其一，缺乏统一管理。中小学法治教育主要由学校安全保卫室、团队办公室、校务办公室、教导处等多个部门共同承担，部门之间分工不明确，责任划分不清晰，难以形成统一的衡量标准。其二，缺乏有效衔接。实现中小学法治教育全面、协调与可持续发展，应统筹兼顾学校法治教育、社会法治教育与自身法治教育。就目前而言，三方面并没有真正统筹、协调，使得中小学法治教育整体效果不佳。

2.评估体系缺乏科学性。中小学法治教育评估是指以法治教育目标为基础，运用科学有效的评估方式，对法治教育的过程和结果进行有价值的判断。在实际检查中，教育行政部门对中小学法治教育整体效果评价体系笼统，不够科学。在现有的评估体系中，教育行政部门还没有单独开发出针对中小学生法治素质状况的指标评价体系；教育行政部门的评价主要是通过简单的座谈、听汇报等方式进行。对于学校法治教育的评估略显简单，评估标准模糊，评估的导向和激励功能不足。

(二)学校层面

1.法治教育规章制度欠缺。中小学法治教育之所以没有达到预期效果，在于缺乏一套系统科学的规章制度。目前，中小学根据学校自身的特点制定了学校规章制度，其中的法治规章、具体执行细则涵盖了从中小学校长、教师、工作人员到学生。例如，中小学学生手册，包括中小学生守则、安全规定、操行评定办法与德育量化标准等。这些规章制度尽管体现了学校管理学生按章办事，但这些相关规定不够全面。在操作层面的规程上，也缺少法治化的相关内容。另外，对中小学领导权力、教师行为规范、学生奖惩规则与利益诉求表达等更缺少一定的约束机制。

2.法治教育师资力量薄弱。师资力量是实现中小学法治教育质量的重要保障。我国《中小学法制教育指导纲要》明确指出：“各地教育行政部门要有规划地培养专兼职相结合的法制宣传教育队伍，鼓励有条件的中小学聘任法制教育专、兼职教师；要对全体教师进行有关法制教育基本知识和必备能力的培训……”但就实际运行情况而言，我国中小学法治教育师资力量仍存在两方面不足：一是教师法律素质不高。中小学法治教育工作者需要具有很强的理论功底与丰富的实践经验，这也是法治教师能否胜任这份工作的必要条件与要求。目前，很多中小学法治教师的法律知识陈旧，缺乏对法治理念的研究，很难解答学生的一些法律疑问。二是师资配备匮乏。很多中小学法治辅导员都是由教育局、共青团等部门的法律人士构成，但他们由于自身工作繁忙，很难保证对中小学法治教育尽心尽力。中小学法治教师基本由班主任、教学主任或者校长兼职，但由于他们自身法律知识欠缺，很难保障中小学法治教育的质量。

3.法治教育内容设置不系统。目前，我国中小学法治教育内容设置缺失严重。从微观角度看，主要表现为：其一，没有正规的法治教材。在中小学教育教学计划中，法治教育内容更多地融入到了相关课程教学中。小学的法治课程是通过高年级的一本叫做《公民》的小册子进行的，该小册子主要告诉小学生一些道德常识、遵守班纪班规和交通规则等。到了初中阶段，法治课程主要是通过《思想品德》这门课程来完成的。其内容所占比例较小，法治知识不连贯。因此，中小学法治教材的科学性与系统性很难保证。此外，即使有些中小学使用普法教材，但也存在着材料陈旧、缺少鲜活案例等问题。其二，缺少法治课程的设置。在中小学教育课程实施计划中，一直没有独立的法治课程，大多数情况下中小学各班级只是通过班会课或思想政治课稍加提及一些法律常识。因此，很难保证中小学法治教育取得良好的效果。其三，教学方式较为单一。中小学法治教育在教学计划中所占比例较小，中小学教师主要以口头讲解为主，基本采用传统的“填鸭式”教学方式，对法治知识点更是照本宣科、强硬背诵，忽略了中小学生在实践中的法律运用。这不仅使中小学生失去对法治学习的兴趣， 而且也无法有效地实现中小学法治教育的目的。

从宏观角度看，中小学对法治信仰教育缺乏足够的重视。目前，在我国中小学法治教育过程中，基本从未提及或听到过“法治信仰”这个词，更不必谈及对法治信仰的推广与研究。在教学中，教师不注重培养学生的法治认知、法治情感、法治精神与法治人格的塑造，势必会使学生出现知法不守法、知法不信法等现象。同时，中小学过分强调校规校纪，却忽视对学生权利与义务观念的引导与教育，进而阻碍中小学生法治信仰的形成。

(三)社会层面

1.网络环境的负面影响。随着“互联网+教育”时代的到来，互联网在中小学生的学习和生活中发挥着不可替代的作用。但是，互联网是一把“双刃剑”，在便利的同时，也必然会对中小学生的人生观、价值观与世界观产生负面影响。一方面，网络存在着大量的虚假信息和不良信息，如恶意炒作与诽谤、散布谣言等。由于中小学生不具有对信息真伪的判断能力与分辨能力，久而久之就会形成错误理念，并严重阻碍中小学生道德与法治观念的形成。另一方面，中小学生沉迷于网络不能自拔，如浏览暴力、黄色等不良网页。这不仅影响中小学生的身心健康，而且也极易使其走上犯罪道路。因此，加强中小学网络法治教育刻不容缓。

2.社会风气的负面影响。在社会上一些非主流价值观的影响下，中小学生正确的价值观与人生观发生扭曲，致使一些中小学生走上违法犯罪的道路。在社会宏观环境下，一些不良、不利因素严重充斥在中小学生的周围，如拜金主义、享乐主义、个人主义、扭曲的价值观、未成人的腐败消极等，给中小学生的成长带来不良影响；在社会微观环境下，一些中小学周边开设网吧、电子游戏厅、录像厅等，致使产生很多淫秽色情、迷信传播等不良社会风气，从而严重影响中小学法治教育的顺利实施。

三、完善中小学法治教育的有效对策

(一)行政层面

1.构建协调的法治教育工作机制。加强中小学法治教育工作，是一项庞大而复杂的系统工程。其一，加强对中小学法治教育工作的统一领导。教育行政部门应积极采取有效措施，在中小学设立法治教育领导机构，并对各项工作实行责任分工，以形成领导有力、规范有效的工作格局。比如，由学校高层领导负责学校法治教育工作，学校中层领导主抓学生法治教育，将法治教育落实到相应的岗位上，其他部门要协助中小学法治教育的实施。教育行政部门定期安排法治工作任务，切实做好对中小学法治教育的监督、指导与检查工作，以确保中小学法治教育工作有组织、有步骤进行。其二，强化对中小学法治教育的有效协调。教育行政部门引导中小学与政府、社会建立各自的法治运行机制和沟通机制，提高中小学法治教育的效率。其三，国家有必要制定一部针对校园安全的法律法规，以便中小学与社会各方面处理具体的违法事件时，能够做到有法可依。这样，在中小学当中便能营造出一种良好的法治教育工作氛围。

2.建立科学的法治教育评估体系。中小学法治教育评估是法治教育过程的一个重要方面，它不仅可以对法治教育工作的改进提供参考意见，而且也可以对法治教育的成效进行评价与总结。提高中小学法治教育实效，教育行政部门应建立科学有效的法治教育评估体系。一方面，建立合理的法治教育评估方案与考评细则，每一项评估细则的制定都要有一定的量化分数。法治教育的评估手段与方式也要体现多样化与全面化，可适当采取定量评估与定性评估相结合的方式。另一方面，教育行政部门要充分发挥惩处机制。对于达到评估标准的学校或示范单位等应授予荣誉称号；对于中小学教师开展法治教育工作突出者，应给予该教师评定职称优先等相关待遇；相反，对于法治教育评估不合格或建设法治教育环境不积极的学校或教师，应给予批评教育、限期整改、警告处分等。只有将中小学法治教育评估结果与相关工作挂钩，才能确保中小学法治教育工作落到实处。

(二)学校层面

1.完善学校法治规章制度。建立完备、科学的法治教育制度，可以起到约束和规范行为的作用。首先，在遵循“公平、公正、以人为本”的法治教育理念下，中小学应适当更新或增加各项规范性的文件与规章制度，确保学校的规划、管理制度符合法律规定。比如，在制定中小学学生手册时，可采用学生听证制度，听取学生意见，让学生真实感受到自己的法治主体地位。[3]其次，建立健全约束机制，加大规范制度执行力度。对于领导权力、行为规范、奖惩规则等，要进一步充实、完善。任何校领导及师生员工违反学校规章制度，都应严格按照规章制度做出相应处罚，让学校各方面均能体验到规章制度的约束力，进而促进中小学依规办事法治氛围的形成。

2.强化法治教育师资力量。中小学法治教育若想取得显著成效，离不开法治教师的直接推动和具体实践。一方面，提升教师法律素质。提升中小学教师法治素质最有效的途径是开展法治教育，加强法治培训，使教师系统地掌握法律知识，避免出现中小学教师不懂法现象。教育行政部门可以定期对专兼教师、校长举办法治教师观摩会、研习会及讲座等，从而提高教师的法治精神与法治素养。另一方面，完善法治师资配备。目前，从中小学配备的法治师资队伍来看，绝大部分中小学法治教育团队较为单薄，甚至根本没有专业的法治教师。中小学有必要聘请专业法律人士，如律师、检察官、法官等来担任学校法治兼职教师，既能为中小学法治师资队伍输入新鲜血液，而且也能为中小学生讲授法治知识，提供法治实践指导。

3.合理设置法治教育内容。教育内容是实现教育目的的重要途径，良好的法治教育内容有助于对中小学生更好地普及法治理念和精髓。[4]一是编制合适的法治教材。教材是教师对学生传递国家意志和知识的媒介，也是学生学习、内化知识、全面发展的媒介。[5]因此，编写一套具有系统性、科学性的中小学法治教材是我国法治教育的必然要求。在编制教材过程中，一方面要考虑中小学身心发展特点与认知发展规律，使教材内容不仅通俗易懂、言简意赅，还能反映中华民族的法治特色；另一方面，可适当考虑将法治教育内容有效渗透到各门学科之中。比如，中小学语文学科，教师在对课文字、词、句等讲解过程中，可适当融入法律词汇与法治故事来进行解释。二是适当增加法治课程的设置。中小学法治教育在义务教育阶段应持续进行，而不是通过一学期的学习以后就此结束。具体而言，应当在每学期都开设法治教育课程，使每个阶段的法治教育都具有持续性与连贯性，循序渐进中培养中小学生法治观念与法治意识。三是探索多元化教育方式。采取科学有效的教育方式是提高法治教育质量的关键。从教学角度而言，在授课过程中，教师应积极探索与创新教学模式，如可采取案例教学法、多媒体教学法、师生讨论法等。从管理角度而言，学校应营造浓厚的校园法治氛围。可通过校园广播、宣传栏、邀请知名法律学者到校做专题讲座、带领学生实地走访少管所等方式，综合开展对中小学生的法治教育。这样，既能调动学生的法治学习兴趣，而且也能提高法治教育质量。

(三)社会层面

1.改善法治教育环境。大力弘扬中华民族优秀传统文化，是改善社会法治环境最根本的途径之一。党的十八大以来，习近平总书记从不同角度、多个层面强调要传承和弘扬中华民族优秀传统文化。为此，一方面，深入开展优秀传统文化宣传教育活动，营造良好的社会氛围，教导中小学生孝敬父母、尊老爱幼、爱护公物等。只有整体社会环境状况改善了，才能让中小学生的法治观念、法治行为逐渐趋于理性。另一方面，加大力度整顿或定期巡查校园周边环境，对影响社会风气问题要严肃处理，以便为中小学营造出良好稳定的法治教育环境。

2.优化网络空间环境。一方面，大力开展网络环境治理，屏蔽非法网站，设计法治网页，利用网络媒体对中小学生进行法治教育，使其树立法治观念，进而规范法治行为；另一方面，成立中小学网络监管部门，净化网络环境，完善中小学生上网行为，提高中小学生网络法治意识。

[1] 陈洁.我国大学生法制教育研究[D].上海：复旦大学，2012.

[2] 中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014- 10- 29(1).

[3] 张维平，翁莹秀.《校园安全法》立法基本理论问题研究[J].沈阳师范大学学报(社会科学版)，2004，(4).

[4] 靳玉军.加强青少年法治教育的若干思考[J].教育研究，2015，(4).

[5] 张善超,李宝庆.法治教育融入中小学课程设计的途径与特色[J].教育探索，2015，(11).