依法治国背景下高校依法治校的法哲学思考*

刘启春，王祚桥

(湖北中医药大学，湖北 武汉 430065)

依法治国背景下高校依法治校的法哲学思考*

刘启春，王祚桥

(湖北中医药大学，湖北 武汉 430065)

依法治校实质是依法治国在教育领域的具体应用与实践，渗透并包含着丰富的本体论意蕴、认识论依据、价值取向以及实践方法论，体现了价值理性与实践理性、理论逻辑与历史逻辑的辩证统一，最终实现高等教育的法治化和推进现代大学治理能力的现代化。

依法治校；本体论；认识论；价值观；方法论

众所周知，高等教育在任何国家都扮演着极其重要的角色，有着举足轻重的地位。在某种程度上说，高等教育的法治化直接或间接地影响和体现依法治国的水平。从本质上讲，依法治校是依法治国在我国教育领域的具体应用与实践，以进一步发展社会主义教育事业、推进现代大学治理能力的现代化。依法治校理念不仅渗透和反映了丰富的本体论意蕴，包含着哲学认识论依据，体现了依法办事的价值取向以及实践方法论，而且内含和体现了价值理性与实践理性、理论逻辑与历史逻辑的辩证统一。

一、 高校依法治校的内涵及其现状

(一)依法治校的内涵

作为高等教育改革和现代大学制度架构的客观要求和必然趋势，依法治校是党的十八届四中全会提出的全面依法治国战略方针及其战略目标的重要组成部分。高等院校依法治校的实质应该在于：在办学过程中，在处理各类社会关系时，以事实为基础，以法律为依据，明确各类主体的责权利关系，并适当限制相关部门的管理权限，在实现高校管理的法制化、规范化、程序化的过程中，逐渐形成依法办学、依法管理、依法接受监督的良性发展格局，最终实现对权利主体合法权益的法律保障。

在内外治理体系双向牵动的格局下，高校依法治校对外需转换角色，对内需厘清权力界限及结构体系。具体来说，在处理对外关系时，高校需要调整功能，整合调动社会各方资源和条件，以梳理、重构高校与政府管理部门(主管部门)之间的关系；在处理内部关系时，需厘清政治权力、行政权力以及学术权力等权力界域，完善治理结构，积极探索高等教育科学发展规律，紧密联系现实问题建构长效法治机制，优化内部法治环境，创新学术权力与行政权力并重的协调机制，优化校内管理机制、竞争机制和资源配置机制，并建立健全民主监督机制[1]。

(二)依法治校的现状

到目前为止，我国已经建构了较为系统健全的法律体系，教育法律制度建设也是成效显著。但在实践中，高校依法治校的可操作性依据不足、制度不够完善、措施不够健全等许多亟待解决的问题，依然存在。

1．高校主体定位明确，但法律地位及自主权范围模糊。首先，经过教育体制三十多年的改革，我国高校与政府的关系已由现今的法治关系取代了计划经济时代的行政隶属关系，即我国高校作为“事业单位”的法人地位已被公认。然而，将高校纳入“事业单位”的范畴属于民事概念，因此高校的民事诉讼主体资格已经被确立，但是高校的行政诉讼主体资格却一直饱受争议。其次，对于高校司法审查的范围、办学自主权的范围等高校管理行为，理论界的认识以及现行法律的规定仍有待进一步商榷与明确。再次，高校与政府的关系，除了高校的法人地位被明确之外，政府职能诸多方面在具体实践过程中仍存在错位等现象。比如政府在对高校行政审批权力、行政许可、招生、教师职称评定甚至专业设置等方面，仍然存在影响高校独立自主办学、专业设置、教师职称晋级等方面的瓶颈。

2．教育法律制度体系不尽健全，高校章程欠缺规范。为了满足高校治理能力的现代化，系统、健全的规章制度是依法治校的必备前提和条件。但是在当前，我国教育领域尚未建立起系统、完善的法律体系，尤其是针对高校行政管理部门的法律规章方面，体系不健全、制度欠规范且滞后于时代的现象仍然比较普遍。

首先，从高校法律法规的横向覆盖面上看，社会各个领域都在以法治的思维构建政治、经济、文化、生态的法治文明，然而，社会相关法治不健全或者高校和社会、市场在法治进程中的不匹配或不同步现象依然存在。也就是说，全社会立法体系还未完善，社会相关法治会在某种程度上影响高校依法治校。

其次，从高等教育法律法规的纵向结构看，自上而下的内容和谐、形式统一的有机整体尚未形成。在实践中，虽然教育部自2012年1月1日制定、颁布并实施了《高等学校章程制定暂行办法》，但各高校制定的章程尽管形式上比较“健全”，但实际操作起来困难重重。可以说，高校法律法规、章程制度的立法缺失、立法滞后、立法失范、难以操作等现象普遍存在。

3．依法治校正当的程序保障有待强化和提高。行政机关的行政行为，必须遵遁正当法律程序原则。但当前实践中，类似2017年北京某高校撤销于艳茹博士学位败诉案，轻视程序、忽视程序正义的现象屡屡发生。因而，高校在对教与学实施管理的过程中，不应过分侧重责难和处分个人的某种行为，而应该更加强调和重视程序的合理性、公正性和正当性。目前，在众多的高校行政诉讼案中，高校败诉率居高不下。而忽视正当程序或程序违法则是高校败诉的重要原因之一[2]。

4．民主决策与民主监督缺失或失范，依法治校的质量难以保障。如果高校领导的法律观念强，法治理论雄厚，重视依法治校，则校内民主决策与民主监督就会发挥巨大作用，反之亦然。因此，学校依法健全教职工代表大会制度，保证教职工代表大会的组织和运行合理、合规、合法，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用，显得尤为重要。在制订学位颁发、奖惩与考核、职称评审等制度方面，更需遵照民主化程序，广泛接受群体多种方式的建议与监督。“一言堂”的管理方式，势必影响学校的长远发展。只有从制度上根本扭转“轻法治、重人治”的错误思想，及时扭转行政权力凌驾于学术权力的错误趋势，根除和矫正内部行政权力泛化与学术权力弱化的现象，依法治校的理念和执行力才有可能落到实处[3]。

二、依法治校的法理分析

大体上说，依法治校包括两个维度和三个层次。两个维度即指政府依法治理高校和高校依法自主办学 、实施民主管理。政府依法治理高校中的“法”，主要指国家层面制定的法律、法规和相关规章制度等；高校自主办学中的“法”，主要指国家颁布的法律、法规和高校自身所制定的规章制度等[4]。

依法治校的三个层次是以宪法为基础的国家教育法律法规、以大学章程为核心的学校规章制度和以教书育人为宗旨的教师职业道德[5]。在此重点讨论依法治校的三个制度层次。

1．以宪法为基础的国家教育法律法规是高校依法治校的基础。众所周知，我国法律体系层次分明且法律效力大小各异。一般来说，可分为宪法、基本法律、法律、行政规章、地方法规等五个法律层次。在法律体系中，上位法的效力高于下位法，下位法不得与上位法相抵触，否则下位法无效。相应地，我国的教育法律法规体系按照层次也划分为宪法、教育基本法、教育法律、教育行政法规、地方教育法规等几个层级。

2．以大学章程为核心的学校规章制度是高校依法治校的重点。依法治校必须遵循高等教育规律和大学的逻辑。高等学校的各项规章制度是保证高校正常运行的基础。高等学校的管理制度涉及学校工作的方方面面，包括涉及党务的纪检组织工作、宣传与思想政治教育工作、统战工作等；有关行政的人事、财务、科研、学生招生与就业管理等；有关教学的师资管理、教务管理、实践教学、教改质量监控以及教学奖惩等。

3．以教书育人为宗旨的教师职业道德是高校依法治校的关键。道德是对法律的有益补充，实现依法治校，就必须加强高校教师职业道德建设。可以说，教师职业道德是大学依法治校的关键。特别是当今世界意识形态领域的竞争、综合国力的竞争愈来愈烈，大学作为培养高层次人才的机构，必须切实提高教师的素质和道德水平。为此，教育部 2011 年出台了《高等学校教师职业道德规范》(主要内容为“六项规范”)和2014 年颁布了《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》(核心为“七项禁令”)。

上述三个层次中，以宪法为基础的国家教育法律法规处于最高层，具有统领导向的作用；以大学章程为核心的学校内部规章制度处于中间层，具有约束保障的作用；以教书育人为宗旨的教师职业道德处于第三个层次，直接影响着高校依法治教的成效和水平。三者共同构成了高校依法治校的基本制度框架。

三、依法治校的法哲学思考

(一)依法治校的本体论意蕴

在依法治国时代背景下，依法治校“治什么”“怎么治”“谁来治”涉及依法治校的性质与本原、主体与客体、意义与价值等根本性问题，具有本体论意蕴。研究依法治校的本体论，目的是阐释其根基和本原，为高校现代化治理提供可靠的依据，并把法治中国的教育大业与创新制度文明融为一体。

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”被认为是中国特色现代大学治理的基本范式。作为高校内部治理的基石，大学章程能够固化当前高校治理改革的成果。追求学术权力的理性回归，必须从大学章程建设入手，确立以“教授治学”为表达方式的学术权力在高校内部的法律地位。

如果将大学章程称为“母法”，那么《学术委员会规程》就是在大学章程统摄下的“子法”。我们要同时在“母法”和“子法”层面加以制度安排，赋予学术委员会“实体”和“实权”，建立健全责权利相匹配的学术权力运行机制，保障以“教授治学”为核心的高校学术权力的理性回归。在大学章程建设的过程中，要在保证学术权力正当发挥的同时，预防因发挥失当而滋生新的“学术权力行政化”。

在“母法”层面，应加强高校“章程”建设，既要明确“学术委员会”的法律地位，也要建构促进“学术权力”与“行政权力”的耦合机制。在“子法”层面，应规范学术权力的内部运行，既要健全委员的遴选机制，也要以“激励相容”为导向设计激励制度，并实施考核监督和保证议事程序公正。总体上说，实现“教授治学”不仅需要国家的顶层设计，更需要高校从具体实践的层面积极推动，以章程建设为载体，努力探索“教授治学”的有效途径。

(二)依法治校的认识论基础

为何要依法治校，不是凭空臆想，而是在国内外高等教育发展规律的基础上形成的经验共识，对于当代中国大学治理能力的现代化具有重大意义。

1．依法治校符合和顺应了时代潮流。在依法治国、依法行政的时代背景下，依法治校已经成为时代共识。国家之间的竞争，主要是人才的竞争，人才的培养以及国家的创新发展都来源于教育。培养高素质、创新型的具有时代竞争力的大学生是高校义不容辞的责任与义务，因此，高校在教育管理中，必须严格依法治校，坚决贯彻、执行公开透明原则，规范管理，尊重教工及学生的正当权益，创建以人为本的和谐校园。

2．依法治校是大学自身发展的基本要求与必然抉择。每所高校都有自身的校风校训以及办学理念，伴随教育的全球化，教育的国际交流与合作日益频繁，教育的国际化使教育课程发生显著变化，教育规模也急剧扩大。任何一所大学，在参与国际化竞争的过程中，必须主动积极地探索现代教育规律，增强管理水平，夯实自身实力。依法治校已经成为大学自身发展的基本要求与必然抉择。

3．依法治校是校园防腐的安全阀。近年来，在高校，采购设备吃回扣、基建工程“暗箱”操作、招生腐败、学术造假等现象，屡禁不止、屡见报道。只有严格依法治校，严格整治不正之风，肃清校园歪风邪气，才能保障高校的良性、持久的健康发展。

(三)依法治校的价值取向

发展教育事业必须遵循教育本身的发展规律。作为教育事业的又一次深化改革，依法治校有助于保障各方面的合法权益，有助于从封闭式的集中管理向开放式的民主管理转化，有助于转变教育行政部门的职能，而且有利于全面推进全国素质教育的发展以及实施科教兴国战略。结合国内外高校的管理经验，依法治校必须坚持以下基本原则以实现高等教育教书育人的价值目标。

首先，依法理顺校内外各种社会关系是依法治校的重点。作为高校的管理方式，实践已经证明，“法治”才是最理想的方式，它明确了各类教育主体之间的权利义务关系。一是要探索、理清大学与政府、社会之间的外部关系，在依法接受政府及社会监督的同时，必须明确和保障高校本身的自主权，并在法律框架下维护学校的合法权益。二是要使校内行政权力与学术权力、教工与学生、党政社团组织等之间的内部关系协调一致，始终在合法有效的轨道上依法依规行使管理权限。民主管理是依法治校的关键与灵魂。世界上万事万物的发展都有其自身发展的规律，高校的发展也不例外，不能仅靠极少数领导的主观意志管理学校，而应该在充分发扬民主的基础上，激发广大教工及学生的改革动力和创新智慧，让各主体积极自由地发挥其主人翁意识、参与意识以及创新意识，从而使学校的发展更加和谐、更加健康、更加持久[6]。

其次，依法办事、优化资源配置是“依法治校”的基本原则。法治的基本要求和标志就是依法办事。作为对内进行自主管理的行政主体和独立的民事主体，高校必须依法办事，严格遵循法定程序，依法依规处理好各种内外关系。同时，高校又是一个资源集散中心和行政权力中心，只有通过制定完善的人力资源与资财管理制度、奖励与考核制度等，建立科学合理的管理体制，才能优化资源配置，才能做到人尽其才、才尽其用，从而使人力资源以及物质资源等发挥最大效用。

最后，“依法治校” 实质就是让权力在法律框架内最大限度的发挥作用。既要切实尊重和保障师生的合法权益，又要对权力加以规范、制约和监督。坚决杜绝以权代法、以言代法，防止权力被滥用。

四、依法治校的路径选择

法律的生命力和威严均在于实施，依法治校是由立法、执法、司法、守法等诸多环节组成的完整“链条”。面对高等教育全球化发展的时代背景，依法治校的路径选择十分关键。

1.作为高校内部治理的“母法”，大学章程是依法治校的基石。大学章程汇集了高校内部治理的各项规章制度，是高校发展、建设和管理的“基本法”，是推进依法治校的根本依据。需要注意的是，在大学章程的制定和完善过程中需要考虑几个问题:一是深刻领悟高校党委领导下的校长负责制制度内涵，并在章程中以法规的形式明确且在实践中探索执行。这是厘清大学管理体制与组织机构的第一要务。二是合理划分学术权力与行政权力的界限与关系。确保学术的自由和行政管理的高效，双翼助推高校实现民主管理和监督。三是建立大学与政府的契约型合作关系，理顺政府与高校的关系，使高校的法人地位和自主办学得到法律的保障。

2.社会相关法治进程与依法治校的协同发展。党的十八届四中全会提出要推动全社会依法治国，推进各层次各领域的依法治理。为了促进高等教育的健康持续发展和构建法治和谐校园，教育战线必须主动进行教育供给侧改革以适应经济、社会发展的新常态。全面实现依法治国，也绝不是某一个领域的依法治理，而是要求经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，均实现法治进程的协同发展。

3．建构高校民主监督评价机制，将权力关进制度的“笼子”。近年来，《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》等系列文件的出台，使监督的利剑去除“官本位”的利益根基，无处存活。具体表现在各高校的校级领导班子中设有专职纪委书记岗位，高校的招生、基建招投标、人事考核、干部任免、预决算等重大决策都有纪委的参与；纪委和党风廉政建设也在高校设立了各类民主监督评价平台，接受师生、社会各个方面的监督等等。既有效地遏制了“官本位”主义思潮的扩展，又还学校一个风清气正的廉洁的学术和校园净土[3]。

4．整体推进依法治校与全面深化综合改革。依法治校与全面深化综合改革不仅有着严密的内在逻辑关系，而且是相互联系的有机整体。当前，高校的全面综合改革已然进入深水区、攻坚期，涉及的责任主体和利益主体更加多元、复杂，与相关体制机制衔接的关联度也是更加紧密。为了推进高校治理体系和治理能力的现代化，必须坚持法治化的轨道，积极探索现代大学制度，创新完善资源配置机制，并使依法治校与全面深化改革紧密结合，科学顶层设计，全方位协同配合，从而推动高校的持续健康发展。

总之，依法治校是在国内外高等教育发展规律的基础上形成的经验共识。只有遵循教育发展的基本规律，树立改革创新的理念，以开拓创新的精神进一步完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的体制，建立健全充满活力、简约高效、更加开放的治理体系，才能最终实现高等教育的法治化和推进现代大学治理能力的现代化。

[1] 陶坚.依法治校：高等教育的法治进行时[J].北京教育,2016(1):44.

[2] 王宏宇,焦玲.论我国高校依法治校的现实障碍及实施路径[J].经济研究导刊,2015(17):143.

[3] 陈亚惠.高校依法治校的内涵与有效实现[J].山东社会科学,2015(12):287.

[4] 孙长治，孙曙光.依法治校与大学章程建设的理论与实践探讨[J].现代教育科学,2015(6):135.

[5] 张社字.高等学校依法治校的三个制度层次[J].河南科技学院学报,2015(12):31.

[6] 张文婷,杨江帆.高校“法治”的内涵及其实现路径探析[J].重庆科技学院学报,2016(3):101.

ConsiderationsaboutRulingtheSchoolbyLawagainstRulingtheCountrybyLawbasedonLegalPhilosophy

LIUQichun,WANGZuoqiao

(HubeiUniversityofChineseMedicine,Wuhan430065,China)

Ruling the school by law is, in essence, the practice of ruling the country by law in the field of education, which penetrates and contains rich ontological implications, epistemological foundation, value orientation and practice methodology, and embodies both value and practical rationality, and the dialectical unity of theoretical and historical logics. What is more, it is the ultimate legalization of higher education and the modernization of modern university governance capacity.

rule the school by law；ontology；epistemology；values；methodology

*湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目 “依法治国视野下的高校依法治校研究”(16ZD026)之阶段性成果。

2017-09-08

刘启春(1971-)，男，湖北公安人，湖北中医药大学马克思主义学院副教授，法学博士。研究方向：马克思主义基本原理等。

王祚桥(1957-)，男，湖北江陵人，湖北中医药大学党委常委、教授。研究方向：马克思主义基本原理、高等教育等。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.10.011

D922.16;G647

A

1008-6285(2017)10-0048-04