我国城乡体育公共服务一体化的运行机理初探

邵威，刘超

(淮北师范大学 体育学院，安徽 淮北 235000)

我国城乡体育公共服务一体化的运行机理初探

邵威，刘超

(淮北师范大学 体育学院，安徽 淮北 235000)

采用文献资料法、逻辑分析法，以经济学、体育学有关城乡体育的理论为切入点，结合我国城乡体育的运行特点，全面分析城乡体育公共服务一体化发展的运行机理，探寻推进我国城乡体育协调发展的理论启示.认为：城乡体育公共服务一体化的本质内涵包括两个维度：一是“利于居民”的城乡体育公共服务；二是“利于功能结合”的城乡体育公共服务.城乡体育公共服务一体化的运行，只有通过政策导向和制度安排，才能将发展体育事业同统筹城乡各项经济社会事业的发展通盘推进.城乡体育公共服务一体化的重心和突破点应该以农村为优先，同时允许公私协力，政府主导寻求私人部门的协力参与，突出改造体育公共服务供给的核心观念，不再一味地单一地强调公平性的原则，使其具有效率与品质，更合乎民众体育需求.

城乡；体育公共服务一体化；运行机理

1 体育服务市场失灵与政府干预

1.1 市场失灵与政府干预

古典经济学派中的杰出代表和理论体系的创立者为Adam Smith，他在《国富论》中主张市场里具有“看不见的手”能指引人们借着争取各自的利益来达成公共的利益，因此不赞成国家或是政府干预经济行为，并认为应该限制政府职能，也就是“自由经济市场”的概念，认为让自由市场自行调整是更适当更迅速的方法，将能省去去任何由政府运作所造成的效率不彰，而个人在追求自利的同时，会间接地促成公共利益的成长，这也是众所熟知的“自由放任”学说.虽然部分学者认为社会的发展是在政府少干预甚至是不干预的情况下自我调整而成，但各自为政的经济活动却有可能导致社会经济结构崩溃.然而，古典经济学理论虽然不是完美无缺，但在现今主流中仍具有一席之地.

古典经济学理论受到部分福利经济学者的质疑，认为自由经济市场必然有缺失而无法完美的自我调整，也就是当市场机制无法独自执行所有的经济功能，而在某些方面需要公共政策的引导、修正和补充(Musgrave and Musgrave，1989).此情况被定义为“市场失灵”，而市场失灵的种类可分为以下几项：外部性、公共产品、不完全信息与自然垄断，其说明如下：

(1)外部性

指市场交易时除了对自己有影响外，也波及他人或影响环境，市场机能无法涵盖外部成本，乃使市场失灵，于是需要有另一种力量来纠正失灵的情况，强迫生产者支付这些不当的外部成本.而在庇古及其一派的学者认为，这力量来自政府最合适，因为政府是公正无私的，且具有垄断的至高管理能力.如我们可通过市场买到车及汽油，但是行驶车辆所产生的空气污染却是我们没有支付的外部成本，因此政府以强制的方式向废气生产者征收税金来支付“使用环境”的费用，并利用这些费用来维持整体自然资源的平衡.

(2)公共产品

如前所述，由于公共产品不具排他性，是一出现便无法不让别人使用的产品或服务，如灯塔无法只照亮并引导有支付该服务费用的船只.又比如道路若要将其费用全部保留给需要使用的人，则使用者所负担的成本又太高.因此，公共产品若由私人来供应，则无法做适当及适量的供应，而该机构只有政府是最恰当的.

(3)不完全信息

也就是信息不足或信息不对称.举例而言，当一个工人无法适当评估其工作的伤害和危险性，而往往未能得到足够的工资津贴，因此需要由政府去拟定基本的补偿办法.也如同个人没有能力去判断医生、律师等的能力，因此政府有必要以核发职业证照来保证其最低应具备的水平.

(4)自然垄断

某些产品有边际成本递减的情况，大多皆为自然垄断的事业，如水力、电力.举例而言，可供给百人的水力设备建置后，因管线配置的存在使得下一百人的成本较低.当有自然垄断的情况存在时，产品或服务若由私人供应，则其很有可能过分的剥削消费者.因此，在多数国家中，自然垄断的事业往往由政府生产，由私人供应者也多受限于政府的管制.

由于以上市场失灵的状况，政府单位看似必须干预经济事务，但基于经济学理性且自利的假设，许多学者提出不同的意见，认为所有人都能比较成本利益之高低，并衡量其效用进而找出偏好，因此发展出公共选择理论.其假设认为理性的人皆因某种诱因而从事某种行动，套用至政府单位与政治领域，则认为政治家、政客、选民和利益团体等也都是经济人，也要追求个人利益最大化，在进行个人选择时，必然要以个人得失做为评断标准.因此，相对于市场失灵，政府单位也可能出现“政府失灵”的情况.

事实上，政府失灵是指政府干预经济活动达不到预期目标，或者政府把收入再分配给不应当获得的人.自由市场不如预期的运作而出现缺失之后，部分学者认为政府应该适当的干预.然而，政府干预不一定能够矫正市场失灵的情况，甚至有可能导致情况更糟.因为我们是在不完美的市场体系与不完美的官僚体系中做选择(Jackson，1989)，故不能确保官僚体系就能完美的解决市场失灵的状况.政府失灵的情况虽然有可能发生，然而却不能否定政府的功能，而应该要对于政府干预经济活动建一套规范，使得政府能够适度的干预，并确实增进人民福祉.

另外，公共选择也揭示传统私人市场与政治市场的不同，公共选择与私人选择结果之所以不同，主要原因在于，在私人市场中，每个人所做的选择只影响到自己本身；反观政治市场，无论是选民、政治家、政府官员等，他们做出的选择确会影响到他人，但基于每个人都是经济人的假设，人皆会采取理性且自利的反应去做选择.

公共选择理论不断提起理性及自利这两项重要的观点，Olson(1965)指出，合理自利的个人，他不愿意采取行动来达成他们的共同利益或群体利益，因此，决策往往还是依凭个人自利而决定，而大多的策略却往往与公众利益大不相同，这也是 Olson集体行动理论所提出的内容.其认为集体行为下所得的利益是一种公共产品，无论成员付出多寡利益皆共同享有，因此集团中普遍产生“搭便车”的行为，在此前提之下，小团体成员较少利益分配较多又容易监督，故容易集结；反之，大团体的成员多，监督的成本高，但利益分配却不多，反而不容易组织成功.因此大多数人的利益往往被稀释，民众主动发声监督政府的成本过高，因此，民众往往选择沉默.另外，民众的不参与也导致政府接收的信息失衡，此情形下更容易使决策的趋势导向对利益团体有益的方向.

因此，政府干预失灵的主要原因可归纳为以下三项，而这三项也就是为何许多社会大众皆认为不良的政策却仍在持续执行而无法改变的主要原因：(1)政府部门与官僚体系很难在不受外部环境的干扰下，拥有超然与独立的权力，相反的，所有的政策规划的工作往往必须在外部利益团体的政治干扰与官僚体制的限制下完成的.(2)政府部门无法完全掌握公共政策之信息，在信息接收失衡的情况下，很难做出正确的评估与预测.(3)民众监督公共事务所耗费的成本过高，导致其理性的忽略公共事务.

自上述三项情况更可说明政府干预不一定是成功的原因，然而在许多情况下，市场失灵往往还是需要政府部门进行干预，为了让干预不会产生上述政府失灵的情况，政府在对市场进行干预时，应尽可能考虑市场之情况，在原市场机制的制度下，规划适当之策略，使政府的干预能够将整体市场机制再度活络，创造更好的环境.

1.2 政府介入体育服务领域的理由及主要职责

从一般经济上的观点来看，常见的导致市场失灵、造成政府部门有理由直接或间接干预经济活动的原因有哪些？一般而言有自然垄断、公共产品以及外部性三者.当有市场失灵的现象出现时，政府以其力量扭转市场上或产业上的不公平或者无效率情形，因此，政府部门介入经济活动的目的，在于促进经济资源的有效运用.

除了自然垄断的情况，这里可以加以探讨的主要是体育服务的公共产品及外部性问题.关于体育服务是否是公共产品.有论者指出应该将体育服务视为是公共产品，或财政学上所谓的特价产品，因为它具有公共利益的产品性质.就算社会的成员并无需求，但政府的政策仍然应该提供，以免完全由市场机能决定，造成供给不足而影响社会体育文化进步.政府资助体育的正当化基础，即是来自于特价产品的观念，体育服务是不能坐视不管、任其消失的.而体育服务的外部性又该如何看待呢？

体育服务的正外部性，或称外部经济、外部效益，或许可以列举出非常多，例如提升人们的身体素质、健康水平、保存体育文化和价值观、教育功能等等.体育服务的提供，往往具有正的外部效益，而供给者在这方面的投资通常不易获得直接、或者相当的回报，因此政府也就该扮演支援的角色.当然，体育服务也可能有负外部性，例如锦标主义等等，也有论者认为借助政府补助里的“评审制度”，也可能对具有负外部性的产物进行一定的控制.这样的想法，常出现在全球体育商品化的市场管制论述中.以英法为首，尤其常见国家政府积极介入，以修正市场中金钱挂帅的倾向，对体育可能造成的冲击.无论对内及对外，均以强势态度主导体育服务的无限制流通.

从现实抉择的角度看，在体育公共服务领域政府的主要职责就是认定问题、发展政策、执行政策、评估政策乃至终结政策.

首先，我们必须清楚地定义何为公共政策？广义的意义如，公共政策是政府选择有无作为的任何事情，不过这个定义还是太过简单，没有明确界定公共政策的范围.比较狭义的定义则如，执行公共计划以实现政治目标的政治决定.综上所述，所谓公共政策定义包括几个要点：一是公共政策是公共权威机构所进行的活动；二是公共政策的选择行动时一种有意识的意图行为；三是公共政策包括权威机构行动或不行动的行为；四是公共政策是问题导向的.

体育公共服务领域，政府主要实施的是行政政策，在城乡一体化和城乡体育统筹发展的背景下，即为了实践政府关于城乡体育公共服务一体化所拟定的一系列行动纲领.

2 城乡体育公共服务系统的构成

加强体育公共服务体系建设，是深入贯彻落实科学发展观、从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重要任务，是繁荣发展社会主义先进文化、构建和谐社会的必然要求.城乡体育公共服务系统的构成一般包括：

2.1 体育设施服务

政府在推行城乡体育公共服务上，首要以增加体育场馆设施为主，才可提高城乡居民参与的兴趣、频率、动机以及参与体育运动的习惯.因此，若要为城乡体育公共服务一体化发展打下稳固的基础，硬件设施的建设与普及化可以说是政府在推行城乡体育的政策与建设时的首要目标.

在体育设施服务方面，要加强对各级各类公共体育设施的管理，规范服务标准，扩大服务的内容.建立包括学校体育设施和社会体育设施的体育服务网络，实行多层次、多时段、多种优惠的多元化服务，为市民提供更多便利.

2.2 体育组织服务

城乡体育公共服务主要是政府或公共团体的组织与人员，通过政策运作，采取各种管理方法，处理与公共体育有关的事务，完成相关机关任务与使命的所有活动.它是各组织履行责任及执行方案时，所需运用的某些实务与管理技术.体育管理本身就是以科学的方法研究有关体育设施等方面的计划、执行、考核等法则，以最经济的手段与有效的方法，用于社会，使体育业务的推行，能够因组织、涉及、实施、管理等合理措施.组织是一群人为了达成共同目的，通过权责分配、层级结构，所构成具有特定的目的，并随着时代及环境改变调整与适应的完整有机体.

在健身组织服务方面，增加体育组织尤其是基层城乡体育组织的数量，扩大有组织活动的体育人口.提高城乡体育组织服务质量，加强群众性体育组织、体育团队的管理，帮助自发性体育群体增强自我组织和管理能力.开展农村体育援助服务，培育和发展城乡体育社团，建立体育骨干培训、培养体制，鼓励有组织地进行体育活动.加强城乡国民体质研究和体质监测服务，建立城乡国民体质监测服务系统，形成城乡国民体质监测的预警机制，实施城乡体质监控和追踪研究，定期公布体质监测结果，引导国民关注体质和健身.

2.3 体育指导服务

体育指导者和参与者是城乡体育活动的主体，社区成员根据自己的需求在体育指导者的组织和指导下参与体育活动，学习各项技能，进而满足个人各项需求.

在健身指导服务方面，要加强体育健身咨询、体育健康促进教育和科学健身指导工作，提高市民健身科学化程度.推行公益性和职业性社会体育指导员制度，加强社会体育指导员培训，实行分类指导和体育教学服务.

2.4 体育活动服务

在体育活动服务方面，积极开展形式多样的群众性体育活动，丰富体育活动内容，提高体育活动效果.大力提倡体育项目创新，积极引进适合不同人群的新型体育项目，对深受群众欢迎、有较好健身作用的新体育项目进行资助.鼓励举办各种体育竞赛、展示、表演活动，吸引国民参与.

2.5 信息咨询服务

在信息咨询服务方面，是要强化体育宣传教育，为国民提供体育情报及咨询服务.建立包括互联网、电话热线、人民信箱、广播电视、报纸杂志等多渠道信息沟通网，加强体育服务信息化建设.以信息服务为主，构建体育公共服务平台，方便市民获得体育服务.

信息化时代，各国各级政府都在利用信息和通讯技术与网络无远弗届的特性，将政府与民众串联成一个互动的联网，通过更有效率行政服务与简化行政作业流程，使得民众可以在任何时间与地点取得所需要的政府信息与服务.然而对政府机关而言，其会改变官僚组织原有的沟通原则、方式、程序，从而改变官僚组织的结构与功能.整体而言，政府机关通过电子化政府的运作，一方面可以满足民众的体育需求，使得民众及各界可以很快速地取用整合性的体育服务信息及服务，而不是要经过层层管卡，电子化政府着实建构了一个无所不在、无时不在的机关，已成为优良政府提升行政效率的发展趋势.另一方面，电子化将会改变政府组织原有的沟通与互动方式，进而影响整体组织结构与功能.

3 城乡体育公共服务一体化的运行机理

如前所述，城乡体育公共服务一体化的本质内涵包括两个维度：一是有“利于居民”的城乡体育公共服务.城乡体育公共服务一体化发展的目的首先是保证城乡居民都应该享有基本的体育服务，城乡居民不应该因为自己生来具有的家庭条件、地区和社会关系等方面的差异，在享受体育服务上产生非公平的发展.城乡居民应该享受同样的体育公共资源，享受同样的国民待遇，使城乡体育均衡共同发展.二是“利于功能结合”的城乡体育公共服务.首先，体育服务的供给过程中，以城带乡或以乡补城都是必需的，但除此之外，还必须强调城乡体育文化的相互联系.城市是体育文化的中心，城市体育文化影响农村体育文化，城市吸引和接收广大乡村受教育者，并为广大乡村培养和输送体育人才；同时乡村体育文化也丰富了城市体育文化.

(1)城乡体育公共服务一体化的运行主要仍然是以政府为主导力量.国家政府作为体育事业政策的制定者，首先要发挥应有的作用，只有通过政策导向和制度安排，才能将发展体育事业同统筹城乡各项经济社会事业的发展通盘推进.

(2)城乡体育公共服务一体化的重心和突破点应该以农村为优先.只有保障处于相对弱势地位的农村居民获得基本的体育公共服务的权利，才能最终实现城乡体育事业的协调.村民将农村视为一个聚落单位所需要的种种基本设施，以满足村民的基本需要，例如期待农村能够满足村民对良好的居住环境、合适的工作场所、完善的体育设置、参与体育机会与体育信息的提供等.村民将农村视为一种社会组织体的要求，一种个人在该社会为维持生存共同生活所必需的行为模式与规范方面的要求，期待农村的社会化机构例如学校、体育活动中心等，能够满足村民社会化的要求.对农村的要求也可以“由外部起”，也就是农村并非是一个孤立的聚落或群体，其社会、经济、政治以及宗教、民俗、体育方面均与城市地区相互关联，因此，村民要求农村在体育功能上，能与城市或其他农村相互联系，相互依存.

(3)城乡体育公共服务一体化允许公私协力.各国各级政府在发展城乡群众体育事业时，面临着财政方面的挑战.这势必迫使其改变做事方式，大力倡导公私部门协力，并允许公私部门之间的竞争.公私部门也因此有了关系上的转变，由二分对立到竞争合作，乃至于政府主导寻求私人部门的协力参与，其最主要的核心观念就是改造体育公共服务的供给，不再一味地单一地强调公平性的原则，使其具有效率与品质，以合乎民众体育需求.

[1](英)亚瑟·赛斯尔·庇古(Arthur Cecil Pigou).福利经济学[M].何玉长,丁晓钦，译.上海：上海财经大学出版社,2009：17.

[2]张梅.服务外包理论下我国体育公共产品供给模式研究[J].体育与科学,2012(5):20-21.

[3]王世巍，何国勇，刘红娟.深入贯彻落实科学发展观开创中国特色社会主义事业新局面[J].南方论丛,2008(2):12-13.

[4]中国体育报.体育公共服务体系的基本框架[EB/OL].http://sports.sina.com.cn/s/2008-07-11/10501446923s.shtml.

[5]肖艳.无远弗届的网络沟通与虚拟人际关系一台湾社会学者对网络社会的思考[J].信息窗, 2000(4):43-46.

[责任编辑：徐明忠]

2016-12-12；

2016-12-19

安徽省高校人文社会科学一般项目(2014SK32)

邵威(1980—)，男，安徽砀山县人，淮北师范大学副教授，主要从事学校体育学、社会体育学的研究.

刘超(1964—)，男，安徽寿县人，淮北师范大学教授，主要从事学校体育学的研究.

G812

A

1672-3600(2017)06-0071-04