分类管理视域下的民办教育政策元设计

李清刚

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。显而易见，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）只是提出民办学校的分类管理目标和试点的主张，并非是提出民办教育的分类管理主张，而实际上不管是行政层面，还是学者论述中都几乎不约而同地把民办学校分类管理扩大为民办教育的分类管理来进行政策设计或理论阐述。笔者接受这个约定俗成的民办教育分类管理的概念，对当下民办教育管理的三种主张进行深入解析，提出从分类管理到分类清理进行民办教育政策元设计的建议。

一、民办教育分类管理的三种主张

所谓民办教育分类管理，就是根据一定的标准把民办教育划归不同行业范畴，从而依据不同的法律规范和秩序运行。对民办教育分类管理的主张主要有以下三种：

第一种是借鉴所谓的“国际经验”，把民办教育分为营利性和非营利性两大类。不管什么类型和层级的民办教育，也不管是实施学历教育的民办教育还是实施非学历的民办教育都根据是否“营利”来划分。作为民办学校或机构要么是营利的，要么是非营利的，二者必择其一，而且非营利的民办学校或者机构不可以巧立名目获取所谓的“合理回报”。真正实现营利性和非营利性民办教育的差异对待和分类扶持，这是目前国家意图推行的分类管理。比如在国务院审议通过的《教育法》、《高等教育法》及《民办教育促进法》等有关教育法律的修正案草案就是依据这种主张。《教育法》修正案草案把原第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。《高等教育法》修正案草案删除原第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。据此《民办教育促进法》修正案草案遵循所谓“国际惯例”提出对民办教育的分类管理，在原第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。

第二种民办教育分类管理主张与第一种主张很相近，主要区别在于第二种主张认为非营利性民办教育也可以获取“合理回报”，当然营利性民办教育作为教育企业更应该直接追求办学利润最大化。温州的民办教育改革精义也在于此。不过仔细甄别一下，第二种主张的分类管理并不“彻底”，因为民办教育想获利的话可以举办营利性民办学校，既然选择非营利性民办教育，怎么可以获取“合理回报”呢？ “合理回报”是《民办教育促进法》“创造”出来的词，并非严谨的法律用语，无论怎么为“合理回报”辩解和阐释，都难以掩盖其办学利润分成的实质。显而易见，第二种分类管理主张漏洞太多，不值一驳。

第三种民办教育分类管理主张，即是笔者一直主张的“有限分类管理”。所谓有限分类管理是指可以把民办教育分为营利性和非营利性两大类，但是适用范围是有限定的，即实施学历教育的民办教育归属于非营利性，实施非学历教育的民办教育定位为营利性。那么为什么要主张这样的分类？ 笔者以下在分析第一种分类管理主张隐藏的缺陷的基础上讨论第三种分类管理成立的主要理由，并探索民办教育政策的元设计。

二、第一种民办教育分类管理主张的缺陷

笔者认为不是全部的民办教育都应该产业化发展，至少实施学历教育的民办学校产业化发展应当休止。如果忽略了第一种民办教育分类管理主张的缺陷，则有可能把中国的学历教育引向危险的境地，这并非危言耸听。

民办学校的营利性与公益性冲突。《民办教育促进法》第三条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。所谓的公益性事业与公益事业是同义语，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条规定：所谓公益事业是指非营利事业，包括教育、科学、文化、卫生、体育事业等。显然教育事业是非营利性事业，才能算名副其实的公益事业，而修订后《民办教育促进法》在原第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。登记为营利性法人即意味着该学校为营利性企业，背离了公益事业的非营利性的宗旨。显然营利性民办学校肯定不属于公益性事业。这样修订后的《民办教育促进法》存在立法逻辑的自相矛盾。此处的民办学校可以登记为营利性法人和修订前的《民办教育促进法》规定的民办学校可提取“合理回报”不同。根据原来的立法解释，所谓“合理回报”并非允许营利，只是一种奖励性措施，是对从事公益性事业的举办者的奖励，而民办学校可以登记为营利性法人则把民办学校引向产业化的歧路，超出了公益性事业的范畴。

民办学校产业化发展破坏公立学校的根基。正如迈克尔·富兰指出：强大的公立教育体系是文明、繁荣和民主社会的基石，是形成社会凝聚力的主要机构。①迈克尔·富兰：《学校领导的道德使命》，北京：教育科学出版社，2005年版第6页。随着民办教育产业化发展，由于民办学校比公立学校有更为充足的办学自主权，比如民办学校有权根据管理实际和需要决定教师聘用及聘用数量或者购买最佳教育装备，公立学校则必须受到上级主管部门的约束和管理。如果公立学校也拥有民办学校那样的办学自主权就可能造成区域公立学校预算的无政府状态及管理的混乱状态。此外民办学校还有自主招生的优势。以义务教育阶段的民办学校为例，虽然和公立学校一样不能通过考试择取学生，但可以通过面试等手段获得心仪的学生，而公立学校只能就近入学或电脑派位，根本不能有任何自主招生的权力。此外随着社会保障制度的公平化，民办学校可以开出有竞争力的薪酬吸引到更优秀的人才，而体制内的吸引力则不断下降，造成公立学校优秀人才的流失，相应地，公立学校的办学质量和竞争力将会下降。如此发展下去，越来越多的家长会把自己孩子接受私立教育当做一种合理选择。与此相呼应的是，他们越来越不愿意为资助公共教育而纳税，公共教育慢慢就成为仅供穷人享用的一项糟糕服务。

民办学校产业化发展破坏了教育社会流动的阶梯作用。教育产业化理论假设教育成为完全放开的市场，那么按照竞争机制来运作的结果将会强化民办的优质学校的“挑奶皮效应”（creamingskimming），即优质学校避开了为社会提供普遍教育服务的公共责任而只是单纯集中于提供高收益服务行为的合法化，结果导致了基础教育系统内学生的两极分化，也使得学校系统分层明显，破坏了教育均衡优质发展和公平发展，加剧并凝固了社会分层，这是对学校公益性的背离。基础教育改革的目的应该是采取补救措施，促进均衡和减少不公平，而不是加剧这种分化。

在基础教育阶段，不管是否营利性质，私立教育在世界范围内还没有占据教育服务供给主导地位的例子。如果大量的孩子涌入私立学校就读，那只能说明一个问题，就是公办学校提供的教育服务太差，政府没有履行直接供给均衡优质教育公共服务的职责。而民办教育依法营利之后地方政府则很可能把举办营利性民办教育视作“丢包袱”或者“捞票子”的手段，或者期望营利性民办教育的超常规发展，甚至取代公办教育，从而为削减教育公共开支寻找借口，更甚的是，打着发展营利性民办教育的幌子，地方政府从保障教育公平的冲突中抽身而出，把冲突留给营利性民办学校去处理。①李清刚：《公共管理视域下的民办教育政策研究》，广州：暨南大学出版社，2014年版第231页。

教育产业化发展严重侵蚀了非营利性民办学校的发展空间。例如，传统上作为非营利法人的美国天主教会学校在对工人阶层和贫困家庭及少数族裔学生的教育上取得了出色的成就，但由于教育产业化取向的改革，得到政府和基金会支持的私人运营的营利性学校的扩张，推动了教育成本的上涨，造成了由低薪聘用的教会学校教师的大量流失，侵蚀了非营利性民办学校的发展空间。越来越多的天主教会学校被迫关闭。在1990年到2008年，全美约有1300 所拥有300000 在校生的天主教会学校关闭。②Scott W.Hamilton， ed.， Who Will Save America’s Urban Catholic Schools？ Washington，D.C.：Thomas B.Fordham Institute，2008∶ 6.

民办学校产业化发展加剧了“精致的利己主义者”的培养。民办学校运营的出发点应该基于社会人（或文化人）而非经济人的理论假设。由于教育产业化鼓吹追求经济人的利益最大化，民办学校由此成为“追逐利润最大化的企业”和“精致的利己主义者”。正如巴尔指出的那样，“只要学校受到其环境的影响，那么由学校所传授的道德系统便越来越符合与企业相一致的价值观念”，③马健生：《公平与效率的抉择：美国教育市场化改革研究》，北京：教育科学出版社，2008年版第333页。因此这类民办学校培养出“精致的利己主义者”式的学生毫不奇怪，并造成对培养对象的不可逆的扭曲和伤害，何谈国家和民族责任的担当？ 何况“精致的利己主义者”还披上公益的外衣，公开的伪善造成对价值型公益和社会道德的消极冲击更是不可估量。广东某百年学府举办的民办高中校长讲过一个案例，该校几个考上了中国数一数二的名牌大学的学生，回到母校要求退还他们高额的择校费，理由是他们为母校增了光而且母校利用他们做了招生广告，退还给他们择校费是公平合理的交易。

民办学校产业化背离了教育培育人的理想目标。英国的迈克尔·巴特瑞教授（Michale Bottery）分析过产业化对教育的破坏，认为这是私营领域的概念和实践侵占了公共领域的地盘，而且入侵的是一个在历史上与私营领域有着完全不同价值体系的领域。教育的产业化将使得教育仅仅成为一种个人利益，购买教育是促进个人愿望的实现或者帮助个体在市场上与人竞争。专业人员成为高技能销售人员，学生则是顾客，教育组织的工作是满足顾客的心愿以求获得更多的“订单”。教育机构管理与商业管理没什么区别，二者的目的都是资源的计量和最终吸引更多顾客，为公司创造更大的利益。这种产业化把教育狭隘定义为培养最有效率的有竞争力的劳动者或者满足消费者的需求，这不但抛却了公共教育承担的传承文明和为人的发展和社会繁荣而打造道德和精神生长的需求，而且使得个体公民从建构社会公正或更公平的社会中转移出来，忽略了作为公民应该追求的如正义、平等、进步等其他社会目标，缩小了他们得以进入基于非市场合作关系的社会性计划的机会和范围。①迈克尔·巴特瑞：《消费的个性化——颠覆公共领域的特洛伊木马？》，北京：教育科学出版社，2008年版第235页。

民办学校产业化发展为公办学校树立了恶劣的典范。《教育法》修正案草案把原第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。这就意味着公办学校，特别是公办名校可用“财政性经费、捐赠资金”以外的资金或者无形资产举办营利性民办学校，比如公办学校可自筹资金（通过其教师工会向全体教师集资等）或用其品牌这种无形资产与私人资金结合堂而皇之地创办营利性民办学校。在民办学校产业化的示范之下，公办学校办民校不仅不再不合法，而且一劳永逸地为公办学校走向产业化运营打开了潘多拉盒子。公办学校的公益性以及民办学校的公益性如何保障就成了“傻子才会问的”问题了。在这种产业化涌动的气氛下，公共精神将越来越稀薄，学校贯彻社会主义核心价值观的效果就难以保障了。

教育市场从来都不是教育产业论者鼓吹的所谓的完全竞争的市场。由于民办学校的布局受到政府教育规划的限定，为了减少资源重复投入造成的浪费和师生的权益保障，政府不可能在某个区域（假如只能容纳一所民办学校或者几所民办学校选址的空间内）为了充分的市场竞争，促使价格发挥信号作用，从而在数量上大大增加审批的力度，或者无限制地允许民办学校自由进驻。即使政府不限制审批和准入的条件，受制于区域空间的容积也不可能实现，特别是流动人口聚集地区学位的空前紧张导致了即使是办学质量低劣的民办学校也会“顾客盈门”，无法借助充分竞争被踢出市场，这就导致了理想的价值规律发挥作用的假设不可能存在，这些学校的收费价格就不会是市场充分竞争达成的均衡价格，而是对价值规律的偏离。如果政府监管力度不够，这些学校就可能会联合搞价格垄断，就会同房地产商的哄抬房价的手法如出一辙。显然这是对教育公益性的严重损害。所谓的放开价格管制按照市场定价的说法根本没有可行性，而且以金钱作为入学分配的尺度，将可能颠覆教育公平和均衡发展的理想。

从提倡学校的企业化改革的英美来看，教育产业化的实践也是误入歧途。在20世纪90年代初随着新公共管理浪潮的兴起，提倡学校企业化改革的思潮鼓吹借用私立部门的管理经验来改革公共部门的效率。美国为了追求卓越的学校教育，也开始了朝着学校企业化、产业化的道路迈进，建立放松监管的特许学校以及学校私营化，鼓励营利性的公司接管特许学校运营，与此同时引入了择校、学劵、高利害考试以及问责制，目的是借助私营部门追求效率的经验提高学校教育的质量，同时造成学校间对生源的竞争，使管理良好的学校繁衍发展，表现不佳的学校被淘汰，利用市场之手促进教育更卓越地发展。但产业化不能自动生成充足的优质教育资源，由于忽视了对教师的尊重，对自主及成就动机的激励和对学生学习资源的支持等原因，教育产业化的结果与其改革初衷背道而驰。正如美国前教育部助理部长黛安·拉维奇（Diane Ravitch）批评的那样，通过产业化运作带来的所谓教育改善的“创新”理论听起来的确让人欢欣鼓舞，但将学校运作企业化的执著追求是最差的欠考虑的步入歧途的设想，教育是如此重要，不能任意交给反复无常的市场和追逐利润最大化的老板。①戴安·拉维奇：《美国学校体制的生与死：论考试和择校对教育的侵蚀》，北京：北京大学出版社，2014年版第242页。英国同样反思教育产业化改革造成的困境，逐步推动以非营利性的优质学校结盟、连锁等形式来替代营利性机构介入学校教育的问题。②姚琳、张亚楠：《论英国“连锁学校”政策》，《教育导刊》2015年第5期，第89-92页。日本则似乎有先见之明，对英美那种以“没有道德的商业”来促进教育及以数字等级来简单评价学生的“没有品格的教育”嗤之以鼻。③刘桂萍、张富国：《日本国家教育理念中的五个“不变”因素》，《外国教育研究》2013年第12期，第43-49页。

从世界范围的实践来看，教育产业化也是行不通的。以产业论者认为最应该走产业化道路的高等教育为例，墨菲（Murphy）认为“经过20 多年的调整，目前的高等教育变得更加商业化和具有竞争性，在数量上生产率更高，在经济上也几乎可以肯定是更有效的，但是却没有任何证据表明教学质量因此变好或者基础性发现的进程因此更快了”④转引自西蒙·马金森：《为什么高等教育市场不遵循经济学教科书》，《北京大学教育评论》2014年第1期，第17-35页。。西蒙·马金森指出世界上没有一个国家在高等教育领域完全或接近完全引入了资本主义市场，高等教育的产业化改革本质上是乌托邦，他认为高等教育的内外两个因素导致了市场模型的失灵：内在因素是知识的公共产品的性质和地位竞争的性质；外在的因素是政治上的限制。⑤西蒙·马金森：《为什么高等教育市场不遵循经济学教科书》，《北京大学教育评论》2014年第1期，第17-35页。教育管理学家罗伯特·G·欧文斯（Robert G.Owens）也指出，自20世纪下半期，人们显然开始了把教育视为在社会中争取平等和公正的关键。从这个意义上说，教育已经被放置在政治领域的中心地位，因为确定什么是公正的、什么社会价值观是起决定作用的，这些都是政治问题，而不单单是教育问题，因此教育系统的改革必须能够反映政界的意志。⑥罗伯特·G·欧文斯：《教育组织行为学》，北京：中国人民大学出版社，2007年版第184页。既然教育涉及政治领域，显然无法通过产业化来解决。

三、民办教育政策在第三种主张的基础上进行元设计

笔者反对实施学历教育的民办学校营利化和产业化发展，但并不否认民办学校使用营销技术手段进行的市场开发和形象传播行为。教育管理专家E·马克·汉森（E.Mark Hanson）认为所谓的教育改革用营销的语言来说实际上就是面临顾客需求变化情况下的产品设计问题。把营销技术应用于学校可获得如下收益：塑造学校形象，获得社会亲善和资源支持，激励家长参与从而提高改进等。⑦E·马克·汉森：《教育管理与组织行为》，上海：上海教育出版社，2005年版第319-322页。实际上民办学校通过营销技术可以积累办学剩余，而且是办学剩余积累的主要手段。非营利性质法人定位的民办学校并非不能营利，只是不能以营利为目的办学，而且其营利不能用来分红，只能用之于民办学校自身的发展。这样做的意义在于抑制民办学校以利润最大化为目的的办学冲动，保障民办教育是公益事业，不是生意。说到底，允许设立营利性法人的民办学校，只会吸引一大批有利可图的投机者借机快速暴富，把整个学历教育推向产业化发展的歧途。

笔者反对实施学历教育的民办学校营利化和产业化发展，也不意味着对整个民办教育营利化、产业化发展一棍子打死。笔者提出的“有限分类管理”则主张实施学历教育的民办教育归属于非营利性性质，民办非学历教育机构则可以登记为营利性法人，走产业化道路（民办非学历教育机构如果自愿选择登记为非营利性性质也是完全可以的）。笔者在前文已剖析了民办学历教育产业化必然遭遇的“陷阱”，接下来探讨为什么民办非学历教育机构可以走产业化的道路。

（一）民办非学历教育机构产业化发展的理由

民办教育管理应该分类，把适合产业发展的那部分进行产业化发展。在当下来说，最适合产业发展的莫过于民办非学历培训机构。第一，这主要是与我国的传统和人们的认识习惯有关。在我国，正规的学历教育一直被视为是一种基础性的纯公益性质的教育，这体现出一种民族共同的集体意识和价值观；而非学历教育因为其成长在正规教育之外，民众对其非营利性属性的认知性不高，对其公益性属性认识不足，更多地被视为是一种发展性的、提高性的、补充性的教育，因此在现行法律之下非学历教育走营利性的道路遭遇的阻力较小，也易于教育改革的推行。第二，正规的学历教育是公共产品而非私人产品。世界银行20世纪80年代中期注重教育收益率分析，并基于高等教育个人收益率高于社会收益率的分析结果，得出了高等教育主要使个人受益的结论。但进入21世纪，世界银行又转变为不能仅从经济学视角进行教育的收益率分析，并且认为高等教育具有重大的公益性，受过良好高等教育者在创造经济价值之外还在社会文化、制度建设等方面发挥引领作用。此外高校基础研究还能给社会带来正向的长远的外部性，而以往的教育收益率分析完全忽视了高校基础研究对社会利益的贡献。①蒋凯：《知识商品化及其对高等教育公共性的侵蚀》，《北京大学教育评论》2014年第1期，第53-67页。可见正规的学历教育本质上是一种公共产品不是私人产品，为社会发展和人类福祉已经并将继续做出巨大的贡献，因而不能产业化。第三，文化社会环境的敌意。哈耶克指出知识分子或观念上的二手者——即教师、新闻从业人员、评论家、小说家和宗教领袖，还有其他一些人——对观点和事件所作的阐释会影响大部分人去思考政治和经济问题，并由此定下社会政治和文化生活的基调。而市场运作产生的结果并不与任何特定的预定模式或计划相一致，它将会包括经济不平等——这种不平等冒犯了很多知识分子追求平等主义的个人品位，尤其是正规教育被视为促进社会平等的阶梯，由于知识分子对正规教育的市场化导致的不平等结果的怀疑态度为创建一种对市场有着深层敌意的文化社会环境发挥了作用。因此现行的文化社会环境决定了正规学历教育走企业化的道路远比非学历培训走企业化的道路会遭受到更多的文化社会环境的敌意。②约翰·米德克罗夫特：《市场的伦理》，上海：复旦大学出版社，2012年版第146页。

综上所述，笔者认为，如果民办教育要搞营利和非营利分类或鼓励民办教育产业化发展，最适宜的办法是实施第三种分类管理，即让民办非学历教育机构登记为营利性法人，走产业化道路，而实施学历教育的民办学校，要登记为非营利法人，不可以要求合理回报，放弃走产业化道路。据此民办教育应该从第一种分类管理走向第三种有限分类管理进行民办教育政策的元设计。

（二）民办教育政策元设计的内涵及实施要点

所谓的民办教育政策元设计，就是民办教育改革要在分类清理的基础上进行颠覆性的根本性的政策设计，真正设计出鼓励实施学历教育的民办学校走非营利性道路、实施非学历教育的民办培训机构走营利性道路的政策，使得各种利益诉求都有了相对博弈的场域和把不同价值和利益的追求与社会正义需求恰当匹配起来，这样各得其所，共同致力于民办教育的蓬勃和优质发展。如此则必须进行民办教育的分类清理。

如何进行民办教育的分类清理呢？ 首先建议全国人大依法修订《民办教育促进法》，主要废除“合理回报”条款，明确实施学历教育的民办学校设立为非营利性法人，明确实施非学历教育的民办培训机构可选择设立为营利性法人。法律要明确实施学历教育的民办学校一律定位为非营利性机构，实施非学历教育的民办培训机构可以定位为营利性机构。建议修订《教育法》第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，把“及其他教育机构”删除。《高等教育法》则不必删除第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。这样修订就清楚勾勒了民办教育营利性和非营利性各自运行的场域，不再出现产业化对学历教育公益性的侵蚀，不再出现以“促进”的名义对产业化侵蚀学历教育的公益性的鼓励和纵容，也为非学历教育的产业化发展提供了制度保障。产业化和非产业化都有了各自施展的场域，各得其所。

在分类清理的具体操作层面上，有如下建议：

首先，把接收进城务工人员子女就读为主的实施学历教育的民办学校，利用产权流转方式“赎买”为国有，这是流入地政府应该给予保障的基本教育公共服务，是属于社会的，属于公平等政治范畴的存在物，应该归还给政府或社会公有。政府也可以把“赎买”的这类民办学校通过“合同外包”方式（合同加奖金，奖金占合同总包费用的5%左右，比银行三年定期存款利息略高）委托给真正的非营利性组织或团体举办（举办者不可以要求合理回报，但可以获得完成法定合同之外的一定的奖金回报），以充分发挥民间办学的积极性，造福地方。

其次，不管是公办名校参与举办的民办学校（独立学院）还是满足选择性教育需求的高收费民办学校一律不得再营利性运行，必须进行非营利性改造，举办者不得收取任何合理回报。由于学历教育更多涉及的是民生问题，故建议实施学历教育的民办学校主要由教育行政部门依据其职权大小分级审批分级监管，并建立民办学校的风险监测预警制度，加强执法队伍建设，尤其做好监管执法与司法的衔接。为了不一棍子打死，也要给这类学校的举办者一条营利性出路，即如果不愿举办非营利性民办学校，那么可以转型为营利性的民办非学历教育培训机构，但不得实施任何学历教育。配合一带一路战略，鼓励这类举办者输出教育服务，在一带一路沿线国家举办符合当地法律条件和要求的各类型教育机构。

再次，那些以民办学校申请的名义并经教育和民政联合审批建立的民办非学历教育培训机构必须退出正规学历教育领域，向工商行政部门申请审批为企业法人，合法合理地追求经营利润最大化，不再享受与民办学校的用地及税收等相关的优惠政策。其后的运营主要由《公司法》等企业法律调节和规制，由市场监管部门依据强制性标准，广泛利用科技手段对其严格监管，建立和完善市场监管部门、公安机关、检察机关间执法协作制度。

政府必须要下定决心启动民办教育的升级换代键，进行民办教育政策的元设计，为新型民办学校的涌现提供制度保障。可以预料这样做肯定会遭到强大的利益共同体的抵制和反击，这也是民办教育改革迄今为止遭遇到的最大的挑战，但我们深信立法或者政策设计绝不是固化举办者的利益，从而拒绝创新和新知，并拒绝考虑民族和国家的利益。

（三）民办教育政策元设计的前景展望

尽管私立学校与公立学校的效能孰优孰劣的研究充满争议，但下列权威性研究值得关注。2006年美国教育部公布了一项公立学校和私立学校学生成绩比较的研究。该研究发现公立学校的学生与私立学校学生的成绩一样好，甚至要超出私立学校的成绩。①戴安·拉维奇：《美国学校体制的生与死：论考试和择校对教育的侵蚀》，北京：北京大学出版社，2014年版第151页。2007年兰德公司对费城学校私有化实验项目研究发现，私人管理的学校（不管是营利性的还是非营利性的），平均来讲，在学业成绩上没有超过普通公立学校。②戴安·拉维奇：《美国学校体制的生与死：论考试和择校对教育的侵蚀》，北京：北京大学出版社，2014年版第144页。2011年OECD 国家统计表明，在匈牙利、印度尼西亚、意大利、日本、墨西哥、新西兰和英国，在考虑学生和学校的社会经济背景因素之后，公立学校的成绩比私立学校成绩更好。③经济合作与发展组织：《教育概览：2011》，北京：教育科学出版社，2011年版第299页。人们不禁要问既然都不比普通公立学校强，政府为何还要“大力促进”营利性民办学校发展呢？ 满足选择性教育需求固然是一种解释，既然是选择性教育需求总是“小众”的，当然“小众”的权利也不能忽视，但不至于要“大力促进”。显而易见，在全世界范围内富人总是少数，这也是全球民办学校数量较少的主要原因，与政府的促进与否关系不大，尤其是义务教育作为政府保障提供的一项基本公共服务，在世界教育发达国家或地区都不属于私立教育涉足广泛的领域。作为欧洲教育典范的芬兰在义务教育阶段没有一所私立学校，在我国台湾地区义务教育阶段仅有1-2 所非营利性私立学校。即使在英美人口众多的国家，私立学校的占比稳定在10%左右，而且基本上是属于非营利性性质。①李清刚：《五个国家中心城市2010年民办教育状况的统计分析》，《教育导刊》2012年第2期，第20-23页。只是在20世纪80年代以来，随着新公共管理的兴起，英美等国采取了市场化取向的改革，出现了极少量的营利性的特许学校和公司经营的学校等，但这类学校只是试验性质，而且证明基本上是失败的。在英美等国对教育产业化改革取向反思的时候，我们也应该慎重考虑。

笔者相信民办教育政策经历了“合理回报”到“营利性”正名如此震荡不定的煎熬，热衷于投资学历教育能够带来丰厚回报的举办者在弹冠相庆之余肯定会对政策稳定预期心有顾虑，谁能保证营利性取向的政策能真正扎根而不成为过眼云烟？ 哈贝马斯（Habermas）指出政策只有成为“正义的存在物”才具有被接受的合法性。如果这些非科学和不理性的政策不能坚守一定程度上的公益性，就很难被当做“正义的存在物”被合法接受。在社会学大师布迪厄（Pierre Bourdieu）看来，“命名的权力是一种巨大的权力，特别是去命名无法命名的东西（即尚未被觉察的东西，或者是被压抑的东西）的权力。萨特说字词能够撼动世界。当字词看见了某些过去仅以隐蔽的、模糊的，甚至是被压抑的状态而存在的事物的时候，字词就能够撼动世界。把事物展现出来、生产出来、把事物带到光亮处，并不是一件渺小的事”。②布迪厄：《所述之言：布迪厄反思社会学文集》，台北：麦田和城邦文化事业股份有限公司，2012年版第277页。随着民办学校产业化的上述被隐蔽的弊端逐步暴露，虽然其未必能“撼动世界”，但真正设计出鼓励实施学历教育的民办学校走非营利性道路、实施非学历教育的民办培训机构走营利性道路的民办教育政策元设计会进入决策者的议程。