第二船籍登记制度对比研究及对中国的启示

李天生，李佼阳

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

第二船籍登记制度对比研究及对中国的启示

李天生，李佼阳

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

第二船籍登记制度是正常登记与严格登记之间的博弈与平衡。针对航运发展中本国籍船舶大量外流、国家外汇收入减少、远洋船舶的国际竞争力削弱等问题，挪威、英国、法国等海事发达国家纷纷设立第二船籍登记制度，通过开放船舶登记条件、降低税收费用、允许雇佣外籍船员等举措，压缩船东企业的运营成本，进而吸引本国方便旗船舶回国登记，增强航运实力。面对同样的船籍外移问题，中国正在积极探索一条适合中国船籍登记制度改革的特色之路，创造性地提出了特案免税登记政策，并在上海洋山保税港区、天津东疆保税港区率先设立了保税船舶登记制度，首次突破了严格登记制度的限制。但是，改革效果不尽如人意。中国应进一步吸收国外第二船籍登记制度的内涵与精神，不断完善海事立法，灵活构架长效化的具体制度和配套设施，打造具备高度服务意识与国际化水平的国际船舶登记制度。

第二船籍登记制度；特案免税登记政策；保税港区

第二船籍登记制度是指已经在其他国家注册的船舶可以在另外一个国家注册，即不改变原有的传统船舶登记制度的前提下，通过采取优惠的船舶登记制度，并在税制方面提供类似方便旗船的优惠，吸引本国船舶特别是已经移籍到海外的本国船舶和外国船舶在本国注册的船籍登记制度。[1]根据登记的效力与开放程度，船舶登记分为封闭型(严格)登记、开放型(正常)登记、第二船籍登记制度三类。[2]本文所论述的第二船籍登记制度介于严格登记制度和正常登记制度之间，在践行适度监管、保障海上交通安全的同时，又能够使船东享有一定的航运自由，获得更大的航运利益。随着经济全球化的全面升级与国际自由贸易的发展，第二船籍登记制度体现了国际航运制度与航运贸易自由的契合与联动，其优势将会日渐明显。借鉴国际经验对我国船舶登记制度进行改革，是发展航运事业的必然要求。

一、第二船籍登记制度在典型国家和地区的实践

许多海事发达国家和地区推行第二船籍登记制度，但在具体实施上却因国情不同而千差万别。

(一)挪威

挪威是著名的传统航运大国之一，海运事业历史悠久。进入现代社会以后，挪威在传统的航运产业上建立了门类齐全、产业链完整的海事产业。“2015年初，按照吨位计算，挪威拥有或控制的国际航行船队位居世界第十位，按船舶数量计算位居世界第七位，是世界上最为重要的海事强国之一。”[3]挪威航运事业的繁荣与其推行的国际船舶登记制度是密不可分的。“挪威是世界上首个建立第二船籍登记制度的国家。”[4]二战后，挪威政府积极推行发展海运事业的相关政策，航海业得到迅猛发展。但众所周知，挪威是实行高福利的国家，为了规避国内法中关于船员雇佣、工资待遇、员工福利等内容的规定，挪威船东将大量船舶移籍国外，以求获得更大的航运利润。“尽管挪威的船舶移籍率远远低于其他发达国家(1960年0.8%，1980年20.6%，1990年33.2%)，但还是导致挪威商船队中本国籍船舶明显减少，方便旗船舶明显增加。”[5]为了应对日益严重的船籍外移现象，挪威政府颁布了《挪威国际航运登记法》，正式确立了挪威国际船舶登记制度(Norwegian International Ship Register, NIS)。

挪威国际船舶登记制度的先进性主要在于：第一，扩大登记船舶种类。允许自力驱动的客船、货船、部分浮动装置和其他可移动设施进行船舶登记，取消了船龄限制。第二，放宽船东国籍限制。既对本国船东开放，也对外国船东开放。“但如果船舶所有人不是挪威公民或不是挪威公司的法人时，所有人需任命在挪威有住所的人为法定代理人。”[5]第三，取消船员配备限制。除了必须雇佣本国国籍的船长之外，对于其他船员不限制国籍。第四，降低登记费用，进一步降低运营成本。首次登记费规定为7200克朗，年费仅为58克朗，抵押权登记、抵押权变更登记分别为1750克朗、1400克朗，换证费、手续费、转移登记费用分别为350克朗、140克朗、350克朗。第五，实行船舶和船员税收优惠。在船员方面，受雇于挪威籍船舶的外国船员应当向挪威政府纳税，但税率很低，仅为全部工资的10%。“如果船员能够证明已在本国纳税，或者挪威在与船员所属国家的双边协议中已放弃了征税权，船员可以在挪威境内免税。”[6]

从其具体制度规定可以看出，船舶登记的限制很少，特别是在船员配备方面基本没有限制，船东可以通过雇佣更为廉价的外国船员来降低运营成本，提升利润空间。最具开创性的一点是，该制度允许外国船东所有的船舶在挪威进行登记，并采取税收优惠政策。这一举措显著扩大了挪威商船队伍，船舶数量大幅增加。挪威船舶海外移籍率开始明显低于欧洲其他海运国家。大量本国和外国船舶放弃悬挂方便旗，在挪威进行国际船籍登记，提高了挪威旗船舶的国际竞争力，大大增加了外汇收入，为挪威的国际收支做出巨大贡献。此后，许多欧洲国家纷纷效仿挪威设立国际船舶登记制度，带动了整个欧洲航运事业的发展。

(二)英国

1.马恩岛离岸登记处的设立背景

作为现代海商法代表国家的英国，最早是通过“吨位税”(tonnage)的方式进行船舶登记的。船舶税以吨位为基准征收，被认为是一种初始状态的船舶登记制度。“《1894年商船法》打破了长久以来的登记限制，将登记船舶的特权扩大到全世界的英国船舶和船员，并对新登记的船舶引入了官方的正式编号，将船舶登记由贸易限制工具发展为一套综合的法律规范，是所有现代船舶登记法律制度的模板和鼻祖。”[7]但是，大量本国船舶移籍海外的问题也接踵而来。英国政府坚持自由资本主义，避免直接补贴。在各国纷纷加大扶持力度，尤其是方便旗大肆盛行的情况下，其本国船队的国际竞争力明显削弱。船东企业为了降低运营成本，增加利润空间，只能将大量船舶转移到海外，在境外进行登记。为了应对这一难题，英国政府于1978年在马恩岛设立了第二船籍登记处，允许登记船舶享受优惠登记费。

2.马恩离岸登记制度的特点

第一，放宽登记限制，兼采“利益说”。允许在马恩岛进行船舶登记的船东包括在马恩岛居住的英国公民，和主要营业场所在岛内的公司。但对于不能创造一定价值的船舶，海事当局可以拒绝其在此登记。第二，登记费用低，且1500总吨以上的船舶免收吨位税。仅仅这一项优惠政策，就比英国本土的登记制度更具吸引力。再加上船舶所有人享有的减税政策，优势十分明显。第三，规范船长执业资格，取消船员国籍限制。在马恩岛登记船舶的船长和轮机长必须持有英国或英联邦国家颁发的资格证书，或持有欧洲经济区域(EEA)以及北大西洋公约组织(NATO)(土耳其除外)颁发的适任证书。[8]对普通船员没有国籍的限制，船东可以按其所属国的工资标准雇佣外籍船员。第四，提高安全标准。规定在马恩岛适用有关船舶和船员安全的公约，并在马恩岛设置了海事检查人员，专门负责至少每年一次的船舶安全检查。第五，取消航线限定，扩大航行区域，登记船舶可以在任何航线行驶。

3.马恩离岸登记处的实际效果

虽然拥有马恩岛船籍能够享受各种英国本土登记没有的优惠政策，但马恩岛开放船舶登记后，英国的船舶登记量并没有得到显著增长，政策未达到预期的效果。于是，在20世纪90年代，马恩岛船籍登记处增加了光船租赁的登记种类，取得了一定成效。伴随着英国航海业与国际贸易的迅猛发展，英国政府相继设立了安圭拉岛(Anguilla)、百慕大(Bermuda)等国际船舶登记处。但马恩岛作为率先进行第二船籍登记制度的地区，承担了占所有船舶载重吨1/3的船舶登记业务。较为成熟的法律体制，完善的运输、服务及通信设施，以及发达的船舶管理体系，都是马恩岛船舶登记制度的优势。各国在马恩岛设立船舶管理公司的门槛较低，促进了相关海运业、融资租赁、金融保险等服务行业的一并发展。

(三)法国

1987年，法国在南极附近的法国保护领土克尔格伦群岛(Kerguelen Islands)建立了第二船舶登记制度，相比法国本土的船舶登记制度更为开放，但相比英国、挪威等国则更为细致、严苛。第一，对登记船舶的种类进行了穷尽式列举。海洋作业或石油开发专用船(不包括在法国大陆架及在外国港口间航行的船舶)、干散货船及液体散货船可以在此登记，这与法国本土的适用条件不同，适用对象更具有针对性。第二，放宽船员配备条件。“船员的75%可以配备外国人船员，其余的25%中，海洋作业船及成品油船中至少有2人为法国船员，其他船舶的法国人至少为4人。但无论何种船型的船长或其代理都必须是法国人。”*参见：织田政夫《法国新的船舶登记制度——克尔格伦船籍制度》，载于海运第75号，第35页。而法国本土规定，船长、船员必须是本国国籍，只有1/4的普通服务人员可以是外国人。第三，对船员的劳动协定没有限制。法国本土要求一部分船员必须和船东签订长期劳动合同，而克尔格伦却没有这方面的限制。由此可见，克尔格伦群岛的船舶登记更为宽松，有利于吸引外籍船舶来此登记。

(四)国外第二船籍登记制度的特点

除上述海事发达国家、地区之外，德国、日本、新加坡、丹麦、瑞典、巴西等国家也纷纷设立了第二船籍登记制度。其中大多实行的是离岸登记制度，即在国家本土之外的某个领地或岛屿建立独立的第二船籍登记机构，也有少数采取本土登记的方式，如日本、丹麦。大部分实行国际船舶登记制度的国家都是围绕“降低运营成本，扩大船东利益”的核心思想来进行制度设计。虽然在具体措施上存在着细微差别，但大多都涵盖扩大登记船舶的范围、简化登记手续、降低登记费用、制定税收优惠政策、允许雇佣外籍船员等举措，在一定程度上提升了本国籍船舶的国际竞争力，带动了整个航运产业的全面发展。当然，由于具体国情不同，推行相同政策的效果也会千差万别，只有根据实际问题不断地进行调整，才能够更好地适应航运业发展的需要。这一经验同样适用于我国。

二、中国第二船籍登记制度改革探索与不足

(一)中国船舶登记制度现状

至2015年，我国已经连续14次当选国际海事组织A类理事国。[9]这足以说明我国航运事业在国际上的领先地位。对比前文提到的挪威、英国、法国等传统海事强国，我国具有更漫长的海岸线和更为广阔的海域面积。但是总体来说，由于船舶登记开放程度不高、管理过于严格、配套制度不够完善等原因，航运竞争力“大而不强”，自有船队不断萎缩，航运软实力和综合实力提高缓慢。

我国船舶登记仍存在着不少问题亟待解决。首先应当解决的是制度问题，我国船舶登记实行严格登记制度，对船舶的管控颇为严格，这在我国航运业的起步阶段是利大于弊的。其优势有以下几点：第一，为我国航运安全提供有力保障。保证我国对登记在册的船舶进行有效监管，限制不合格的船舶进入航运产业，防止其危害航运安全。第二，作为以“国家之手”管理航运产业的方式，能够最大限度地保障我国船东的人身和财产利益，降低营运风险。严格登记有利于通过加强对航运业的宏观调控和有序安排，提高船舶利用率，减少行业内部的无序竞争，从而达到国家投入效益的最大化。

但在当前的国际航运发展状况下，与海事发达国家、地区相比，我国的严格登记制度过于僵硬，在适用上缺乏灵活性和进步性，已经难以满足我国现阶段航运贸易发展的需要，使我国在无形中失去了很多航运贸易、对外开放的机会。自20世纪90年代中后期开始，为了规避我国监管严格、税率极高、手续烦琐的严格登记制度，中资船舶境外移籍问题愈发严重，给我国航运经济带来了一系列负面影响。再加上自国际金融危机以来，经济发展不景气，航运业整体呈低迷状态，配套制度无法与时俱进，现有的严格登记制度早已不能满足我国航运业发展的需要，我国必须将改革船舶登记制度提上议事日程。

(二)中国建立第二船籍登记制度的探索

自2007年以来，我国开始进行国际船舶登记制度的试点探索，并不断对其进行调整与改善。

1.特案免税登记政策

特案免税登记政策是在深入调研的基础上，为了解决大量中资船舶在境外注册和悬挂外旗营运等一系列问题所采取的优惠政策。2007年6月13日，该政策由《关于实施中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》颁布实施，鼓励中资船舶回国登记，从而增强我国航运的国际竞争力。特案免税登记政策对船舶条件的要求在于：第一，主体仅限于中资国际航运船舶。第二，不同类型的船舶，其船龄需要分别满足一定条件。*《关于实施中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》中明确规定了船龄范围：(1)船龄在4～12年的油船(包括沥青船)、散装化学品船等；(2)船龄在6～18年的散货船、矿砂船等；(3)船龄在9～20年的集装箱船、杂货船、多用途船、散装水泥船等。以上船龄是指船舶自建造完工之日起至2007年7月1日的年限。对船龄规定得如此细致是为了改善船队的船龄结构，减少海上安全事故，防止海洋环境污染。第三，特案免税船舶需要通过船舶安全检验，获得法定检验证书，并向中国船级社办理入籍手续。虽然该政策给回国登记的中资船舶提供了优惠条件，但是免税登记的效果并不明显，登记的船舶数量十分有限。因此，交通运输部公告两次*《交通运输部关于延长中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》(2009年第19号)规定：中资国际船舶特案免税登记政策的截止日期由2009年6月30日延长至2011年6月30日。《交通运输部关于在“十二五”期间内继续实施中资方便旗船舶特案免税登记政策的公告》(2011年第99号)规定：中资方便旗船舶特案免税登记政策的截止日期延长至2015年12月31日。延长实施期限，并将船籍港扩大至国内所有具有国际航行船舶登记权的港口，但效果仍然不够显著。

针对这一问题，我国及时制定新的政策以加大吸引力，鼓励中资方便旗船舶回国登记。2016年9月22日，交通运输部发布《关于实施有关中资“方便旗”船回国登记进口税收政策的公告》，规定在2016年9月1日至2019年9月1日期间报关进口、办理船舶登记的中资船舶，且符合以下条件的，免征关税和进口环节增值税。优惠条件为：第一，2012年12月31日前已经在境外办理登记手续并悬挂“方便旗”的船舶；第二，中方出资比例不低于50%；第三，以上船龄是自船舶建造完工之日起至2016年9月1日的年限，并满足《老旧运输船舶管理规定》有关要求。该规定从2017年2月8日开始正式受理申请。

特案免税登记是根据我国船舶登记制度的现状，所做出的符合我国国情的制度设计，具有独创性。但其实施后的效果并不显著。究其原因，可以概括为以下三点：第一，该政策目的在于吸引国际航行船舶回归中国登记，因此能被允许特案免税的大部分是国有大型航运企业的船舶，适用范围较为狭窄，限制过多。第二，政策仅仅在船舶税收、企业税收、港口费用等方面提供了优惠，更被航运企业看重的配套系统政策却没有涉及，而且程序烦琐，涉及多个部委审批，执行环节不畅。第三，即使成功获批特案免税，由于受到整体船舶运营环境的限制，想要顺利运营并提高利润空间也绝非易事。特案免税登记政策存在其自身的局限性，没有触及我国船舶登记制度改革的核心问题。船舶登记制度改革是一个庞大的系统工程，特案免税登记制度仅是其中一个重要的部分，要想充分发挥其作用还需要相关方面形成合力，共同打造有利于航运发展的制度与环境。

2.上海洋山保税船舶登记制度

2009年，国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，明确规定在上海洋山保税港区内建立国际船舶登记制度。这是内地首个开展此项业务登记的试点区域。启动保税船舶登记业务之后，中国洋山可以作为一个新的国际船籍登记港，为注册在辖区内的企业所拥有和管理的保税船舶办理登记，登记船舶需满足“从事国际航运”、“船东为洋山保税区内注册的企业”、“已经办理出口退税手续或予以保税的船舶”这三项条件。上海洋山保税船舶登记制度是我国将国际船舶登记制度与自由贸易区建设结合在一起的首次尝试。

针对特案免税登记制度中存在的种种问题，洋山保税港区有了进一步的创新与突破。第一，放宽对船东国籍的严格限制，船东注册资本中外商投资比例可以超过50%，并引入外资中籍船舶；第二，船龄方面，在现行船龄标准的基础上延长两年；第三，基本取消登记船舶的船员雇佣限制，雇佣外籍船员只需向上海海事局报备；第四，设置两个船籍港，在保税状态下登记为“中国洋山港”，在完税状态下则登记为“中国上海”，区别登记使得登记秩序更为规范；第五，增加船舶登记种类，在现有基础上增加了船舶融资租赁登记，并给予了洋山港根据实际发展状况适当增加登记种类的自主权。洋山保税船舶登记制度是对我国特案免税登记政策的借鉴与深化，并为其他自贸区的船舶登记制度提供实践经验，起到引导示范作用，有利于我国第二船籍登记制度的进一步改革与发展。

洋山保税船舶登记制度同样仅仅在限定范围内实施优惠政策，无法从根本上解决我国的船舶登记制度问题。主要存在的缺陷在于：第一，法律政策环境不够完善，不能为登记过程中出现的所有问题提供法律依据；第二，船舶登记服务有待完善，仍然需要进一步简化登记手续，提高服务水平和登记效率；第三，缺少配套设施的支持。只有整体协作而非局部调整，才能够最大限度地为中资船东创造具有国际竞争力的运营环境。

3.天津东疆保税船舶登记制度

2013年5月18日，交通运输部同意天津市人民政府报请审批的《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》，天津东疆保税船舶登记制度正式建立。这一制度明确针对国际航运船舶，完成了许多突破性改革。

第一，放宽船舶所属法人的中资股权比例限制，虽然没有突破原有的中资占股不得低于50%的限制，但规定“国有资产监督管理部门认定的境外中资企业回国投资，其出资可作为中方出资额，境内外商投资企业在东疆保税港区再投资设立的企业不受出资额比例限制”[2]。第二，放宽船龄限制，规定各种进口船舶的船龄在特案免税登记政策的基础上延长两年。第三，扩大船舶登记种类，增加了船舶融资租赁等其他登记种类，为东疆保税港区发展融资租赁业务和相关产业提供了良好的政策环境。第四，突破了雇佣外籍船员的限制。*《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》规定：船长、轮机长应当由中国籍船员担任，确需外国籍船员担任高级船员的，报经天津海事局批准后，可以雇佣不超过全体船员30%的外国籍船员。第五，方案对海洋工程及海洋石油开发领域的船舶做了有利的规定。*《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》规定：从事工程作业的船舶和为海洋石油勘探、开发、生产服务的各类船舶，经交通运输部批准后，可在国内水域施工作业。利用东疆独特的政策优势减免高额的进口关税和进口增值税，有利于保障海洋工程类船舶的持续发展。

天津东疆在制度设计上实现了许多“首次突破”，与“中国洋山港”的船舶登记政策相比，效力更强，作用范围更广，涉及更深层次的问题。但仍有不足之处：第一，在对登记船舶的要求上，按照规定，在天津东疆港进行登记的船舶，只能从事国际航运。从事海事工程和海洋自然资源作业的船舶只有在经过国家交通运输部批准后，方可在国内施工作业。这样一来，对本国籍船舶的吸引力有限。第二，在税收方面，虽然经审批可以享有保税或出口退税优惠，但运营期间的税收费用依然很高，船公司和船员承担的税赋仍比境外登记注册的要重，达不到一个具备国际竞争力的税费标准。第三，在船级社方面，中国香港特别行政区、新加坡均认可多家国际船级社协会(International Association of Classification Societies, IACS)组织成员作为其法定检验机构。东疆保税港区认可的船舶检验机构只有中国船级社(CCS)和各地方船检机构，缺乏选择法定检验机构的灵活性[10]。

4.《中华人民共和国船舶登记办法》的施行

在船舶登记法律体系方面，各自贸区国际船舶登记创新的要求，使得原有的《中华人民共和国船舶登记条例》已经不能满足航运经济发展的需要。2016年12月颁布的《中华人民共和国船舶登记办法》已经于2017年2月10日起施行。根据《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海商法》《中华人民共和国船舶登记条例》等相关法律法规，该办法对《船舶登记条例》的既有规定进行了细化补充，落实了许多船舶登记规范，并进行了国际船舶登记制度创新。第一，增加了三类船舶登记主体：一是外商出资额超过50%的中国企业法人仅供本企业内部生产使用、不从事水路运输经营的趸船、浮船坞；二是在自由贸易试验区注册的企业法人所有或者光船租赁的船舶；三是社团法人和其他组织所有或者光船租赁的船舶。第二，该规定还对自由贸易实验区国际船舶登记制度进行了制度创新，如：取消了国际船舶在自贸区登记主体的股权比例，增加船舶登记地的选择；提供网上申请预登记服务，申请人在网上申请后再到登记机关进行材料确认，领取证书；突出服务理念，优化办理程序，提供海事一站式办理，建立信息共享机制，使得内部材料免于重复提交。第三，企业法人依法成立的开展经营活动的分支机构所经营的船舶，可依据分支机构的营业所所在地就近选择船舶登记港。同时，将融资租赁船舶的登记明确为船舶所有权登记加光船租赁登记，规定可以在出租人或承租人住所地或主要营业所所在地就近选择船舶登记港，进一步明确融资租赁船舶的登记问题。另外，还有简化船舶国籍证书、船舶试航无须再签发临时国籍等一系列高效、便民的措施。

《船舶登记办法》对船舶登记操作进行了明确指导，为在船舶登记过程中存在的外资比例难以确定、登记主体的认定等实践问题提供了系统性规范。这些制度进一步表明我国已经注意到了法律制度上的滞后性，并根据船舶登记改革的实践成果进行调整，完善我国船舶登记的法律政策环境。但该规定也仅仅是阶段性的法律进步，仍然需要根据实施效果不断进行调整完善，进一步放宽船舶登记要求。

(三)中国试点探索中存在的优势与不足

“纵观世界各国的第二船籍经验，失败的例子占多数。日本实施了国际船舶登记制度，船籍外移问题依旧严重；法国和德国的第二船籍被ITF(国际运输工人联合会)列上了‘方便旗’的名单；英国马恩岛注册以及挪威国际船舶注册算是比较成功的第二船籍案例，但绝大多数挪威船东选择了第二船籍，使得原有的第一船籍形同虚设，功过难说。”[11]考虑到第二船籍登记制度也存在着自身局限，如果不能谨慎适用便会适得其反，更不能直接照搬。因此，我国在船籍登记制度的改革中，应充分考虑我国的国情，单纯移植别国的第二船舶登记制度是不可行的，盲目地大规模推行也是不现实的。通过试点的方式，在开放程度较高的自由贸易区先行改革，创新制度、分享经验并不断调整，循序渐进，才能够更好地进行船籍登记制度改革。

从整体上看，我国船舶登记制度改革进行了一定的创新和突破，但实施过程中也暴露了不少制度缺陷。第一，政策单一，没有从总体上制定效力更高的法律制度，仅仅颁布几个单项政策规定是缺乏实质性效果的，没能从根本上解决我国登记制度的问题。第二，登记条件的开放项目有限，开放力度不均衡。我国基本取消了对船员国籍的限制，但是船舶种类、登记种类仍受到限制，开放性不高。第三，税收、登记费用方面的优惠政策不够深入，吸引力不足。国外多数船籍登记处往往税制简单，税目少，总体税费低。第四，相比境外国际船舶登记处“服务意识强、登记效率高、注册时间短”的优势，我国保税船舶登记处尚不具备国际化的服务意识，登记程序烦琐，注册时间长，服务水平较低。

事实上，我国仅仅在“就登记论登记”上打开了对外窗口，实现了“从无到有”的突破，却并没有深入触及第二船籍登记制度改革的核心。

三、国际第二船籍登记制度对中国船舶登记改革的启示

通过与其他国家和地区的第二船籍登记制度进行对比，可以发现我国在改革的探索过程中，创造性地根据我国国情制定了相关政策，但我国的试点探索仍存在较大缺陷，需要逐步改进。

(一)吸取境外第二船籍登记制度的内涵与精神

由于国内进行第二船籍登记制度的改革之路并不顺畅，如今学界对于是否应当继续推行第二船籍登记制度也存在较大争议，这并不是毫无依据的。我国航运产业整体低迷的大环境是否适合建设第二船籍登记制度、改革是否会对我国航运相关产业和船员就业产生消极影响、改革的投入与产出能否达成正比，都是改革中应当充分考虑的问题。出于整体利益的考虑，进行船舶登记制度改革是不容置疑的，只能通过采取相应的措施来减轻消极影响。

解决这一冲突的重点在于，借鉴其他国家实行第二船籍登记制度的经验，我国应当把眼光放长远，不再把关注点放在是否实施第二船籍登记制度上，而是应当充分吸收海事发达国家、地区国际船舶登记制度成功的精神和内涵，从完善政策和服务环境的角度去解决我国实际存在的问题。换言之，我国并不是在单纯地建立国际船舶登记制度，而是根据我国航运业自身的特点，突破我国船舶登记制度的局限，灵活地设计符合我国国情和需求的船舶登记制度。如前文提到的高福利国家挪威，其航运产业竞争力不足的原因之一是船员工资过高，这是由其本国国情所决定的，所以挪威在第二船籍登记制度的改革过程中放宽了这方面的规定来弥补不足。这样看来，第二船籍登记制度不是放之四海而皆准的，应当吸取其所蕴含的内在精神和要求，探索本国改革的特色之路。

(二)完善海事法律体制及其配套设施

分析我国船舶登记制度改革可以发现，在海事法律体制方面，我国仅仅通过效力较低的规范性法律文件对特定地区的国际船舶登记制度进行了规定，而且大多也只是规定框架性的制度模式，具有实质性内容的法律法规较少。这使得船舶登记中出现的许多实际问题无法得到解决，必然收效甚微。境外的国际船舶登记制度往往是通过更高效力的法律法规来规定的，如《挪威国际航运登记法》、巴西的《新航运法》等。我国应当从立法的高度，弥补国际船舶登记制度改革中存在的不足，为改革提供强有力的保障。我国长期实行严格登记制度，船舶外移的问题由来已久、根深蒂固，想要更加具体有效地推行第二船籍登记制度，改善我国船舶登记的大环境，就必须系统地立法、修法，完善海事法律体制。同时在现有改革成果基础上，密切跟进《中华人民共和国船舶登记办法》的实施效果，总结经验教训，制定更细致、更普遍、具备更高效力的法律法规。

另外，当前我国保税港区内的配套设施仍不够完善。提高国际航运竞争力，必然要求我国建立一套能与其他境外国际船舶登记处相竞争的配套制度，加强配套设施建设。仅仅改进船舶登记制度所能发挥的作用是有限的，只有完善船舶登记制度及其配套设施，才能发挥更深远的整体效果。因此，在完善配套设施方面，我国内地可以借鉴香港特别行政区实行的船旗国品质管理体系，构建严格的船舶管理体系，及时监察注册船舶的质量。这样既可以保障一定程度上的登记自由，又可以保障登记船舶的航运安全，在质量检查上给予规范化的管理和控制，做好相应的应急预案，降低航运风险。

(三)进一步开放国际船舶的登记要件

在登记条件方面，我国与不少确立第二船籍登记制度的海事发达国家存在较大差异。究其原因，是由于我国长期实行严格登记制度，并且以宏观调控手段对航运产业进行控制与监管，如果仓促地将登记条件全部开放，则会带来秩序混乱、难以监管等负面问题。但是，综观所有实行国际船舶登记制度的国家，都是首先从登记条件上进行放宽，这是最为基础的改革措施。

从前述我国船舶登记制度改革的探索中可以看出，船舶登记的部分条件得到放宽，如上海洋山保税船舶登记处取消雇佣外籍船员的限制、船龄规定被宽限两年、扩大登记种类等。但对于整个国家航运业的发展需求与改革要求来说，是远远不够的。我国对船舶登记条件应当适度放宽，审慎确定其宽松度，避免因放宽过当而使其转向方便旗登记，防止出现类似一些国家为方便旗船提供庇护的情况。比如，在船舶种类、登记种类等方面继续减少登记限制，加大对中籍方便旗船舶回归的吸引力，而船东国籍、船舶所属法人的中方投资比例可以循序渐进地放松。同时，我国应进一步细化改革中的具体事项，防止大而空洞的框架规定。

(四)增加税收优惠政策

我国船舶外移问题严重的原因之一即船舶登记的税收费用极高，船东往往要背负沉重的税务负担。推行国际船舶登记制度的自由贸易区想要增加吸引力，必然要通过税收优惠政策，促使船舶来本登记处注册。但通过洋山、东疆保税船舶登记制度可以发现，我国在税收种类、税收政策上的优惠力度不够。在这个问题上，需要大胆地向有关海事发达国家、地区学习，类似的国际船舶登记处均在税负方面表现了最大的诚意，例如英国马恩离岸登记处直接免除了本土登记制度中的吨位税，并在船舶所纳税费和船员个人税费两部分实行税收优惠。我国的税收政策中尚无如此细致的规定，所以必须增加税收优惠政策，减免税收征收项目，提高对国际船舶的吸引力。

在此要求下，我国应逐步降低原有登记制度下的税费征收标准，免征不必要的车船使用税、管理年费等税收费用，增大税收优惠幅度，深化特案免税登记，健全税收优惠机制。在洋山保税登记制度的基础上继续推进保税登记和出口退税登记，充分利用自由贸易区“境内关外”的政策环境，对进口关税、进口增值税、营业税、企业所得税等进行减免，从而使船东企业切实体会到优惠政策的吸引。也可以借鉴国外建立专项基金的做法，建立专门的基金，对存入其中的资金予以延缓纳税，并规定如果从基金中提款用于在本国造船、船舶改建和更新等，可给予免税。

(五)建设具有高度服务意识的国际船舶登记处

无论是特案免税登记政策，还是上海、天津进行保税船舶登记制度的试点建设，都没有在制度设计上对保税登记中心的服务水平做出一定的要求，这是未能做出革新突破的方面。反观挪威、英国、法国等实行国际船舶登记制度的国家，在提供船舶登记服务方面，均将其当作一种服务产业，并且按照商务模式来运作。这就要求我国现已建立的保税船舶登记机构必须提高服务水平，优化服务质量。

船舶登记制度是我国航运服务体系的重要组成部分。服务意识欠缺、服务水平提高缓慢、服务体系不够健全，和境外较为成熟的国际船舶登记处相差较大，就会严重影响船东企业的选择，最终大大降低我国国际船舶登记的吸引力。因此，要想最大限度地发挥国际船舶登记制度的积极作用，必须建设具有高度服务水平和服务意识的国际船舶登记处，提高服务质量和效率，进一步利用网络信息平台简化登记程序，实现登记手续的高效、开放、便捷，并将船舶登记制度与航运服务体系的其他部分有机联系，相互补充，起到相辅相成的促进作用。

四、结 语

如今，在共建“一带一路”、建设海洋强国战略下，我国的航运事业面临着巨大的机遇和挑战。如何更好地抓住机遇，迎接挑战，在这个阶段显得尤为重要。

第二船籍登记制度兼采严格登记制度与正常登记制度之优势，既能够保障对船舶航行安全的监管，又能够给予其更大程度的运营自由。挪威、英国、法国等实行第二船籍登记制度采取降低登记门槛、减免税收费用、放宽船东国籍限制、允许雇佣外国籍船员等措施来降低运营成本，吸引国际船舶到本国船舶登记处注册的实践，为我国进行第二船籍登记制度改革提供了参考。

我国在推行特案免税登记政策、上海洋山和天津东疆的国际船舶登记制度时，吸取境外国际船舶登记制度的经验，根据我国国情进行了制度设计，使我国船舶登记制度的改革进入一个新的发展阶段。但仍应当反思改革中出现的种种问题，如缺乏法律保障、登记条件受限、税收及登记费用较高、配套设施不够完善、服务水平提高缓慢等。同时应进一步吸收借鉴海事发达国家、地区第二船籍登记改革的精神与内涵，完善船舶登记制度的立法规范与配套设施建设，加强我国对国际船舶登记的吸引力，打造具备高服务质量和强大国际竞争力的船舶登记处。

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2017-04-24

中共广州市委政研室委托项目“广州全球船舶登记中心构建研究”

李天生(1975-)，男，博士，教授，博士生导师；E-mail：157972278@qq.com

1671-7031(2017)03-0001-08

DF961.9

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