阻力与难点：高等学校运用监督执纪“四种形态”的现实考量*

李亮亮

(太原工业学院 党政办公室，山西 太原 030008)

2015年9月，王岐山同志在福建调研时首次提出了监督执纪“四种形态”。党的十八届六中全会审议通过了新修订的《中国共产党监督条例》，明确提出党内监督要运用好“四种形态”：党员干部要经常开展批评和自我批评，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分，组织调整成为违纪处理大多数；党纪重处分，重大职务调整成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。监督执纪“四种形态”，作为党内制约和监督权力的有效手段，科学回答了“党要怎么管”“纪要怎么严”“党委怎么办”“纪委怎么干”等一系列问题，为落实全面从严治党、把纪律和规矩挺在前面指明了具体路径、提供了基本遵循。

在党的十八届中央纪委七次全会上，习近平总书记明确提出：“深入推进全面从严治党，必须坚持标本兼治。”[1]运用监督执纪“四种形态”，是新形势下推动全面从严治党的重大创新，是深入开展党风廉政建设的重要举措，是坚持标本兼治的重要手段。高等学校作为意识形态的重要阵地，肩负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的责任和使命，推动“四种形态”在高等学校的落地生根，是推动高校全面从严管党治党和落实立德树人根本任务的题中应有之义。为此，高校要认真运用好监督执纪的“四种形态”，认真从严治党管党，坚持标本兼治，以利于立德树人根本任务的高标准完成。

一、“从属”与“封闭”：从高等学校内部权力结构视角分析

近年来随着高校拥有资源的增加、自主决策权的扩大，高校领导干部和二级学院、职能部门干部手中掌握的权力也随之扩大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐败现象在一定程度上滋生。据统计，党的十八大以来，中央纪委监察部网站公布的高校领域腐败案件多达50多起。如何加强对高校领导干部和院系、职能部门干部的监督至关重要，作为监督执纪的一种手段，运用“四种形态”势在必行。如何有效运用“四种形态”，就要首先从高校的权力配置结构上进行探讨。

(一)从高校党内权力结构看，“从属性”表现在党内权力配置的不平衡

高校党员代表大会是同级党的最高权力机关，但是，党代会由于受到开会时间和次数的局限，实际的领导作用发挥的不是非常到位，同时党内监督机关也是在它的领导之下开展工作。换而言之，高校党委已经把决策机关、执行机关和监督机关的职能集于一身，成为高校各级党组织的最高领导机关。

首先，虽然《党章》中明确规定纪委要接受同级党委和上级纪委的“双重领导”，具有一定的独立性，但是“纪委作为同级党委的纪律检查机关，所开展的工作均要在党委的领导下进行，并对同级党委负责”。且纪委的机构设置、人员编制、干部任免和办公经费等权限也都掌握在同级党委手中，使纪委工作的开展很大程度上要依附甚至受制于同级党委，这也在一定程度上表明纪委从属于同级党委。按照惯例，在高校中纪委书记作为同级党委班子成员，其排名位于党委书记、校长、党委副书记之后，这从客观上形成了监督客体对监督主体的制约，成为运用监督执纪“四种形态”的难点所在。纪委作为同级监督机构一般没有直接的决策权，也没有对被监督同级领导干部直接的考察权，在对违纪的同级党员领导干部立案审查时，没有独立的行使权。这也造成各级纪委监督执纪的权威性不足，行使监督权力的主动性不够，查办案件的独立性不强，这种“从属性”在很大程度上制约了监督执纪“四种形态”的有效运用。

其次，高校党委各职能部门权力运行封闭、协调配合不强。运用监督执纪“四种形态”，不仅是纪委之职，更是党委之责，还需要各个职能部门之间的相互协调配合。当前，从中央巡视组对部属高校巡视、省委巡视组对省属高校巡视结果反馈上看，高校党委存在“两个责任”落实不力，从严治党责任意识淡薄，主体责任落实不力、管党治党存在宽松软的问题，对党风廉政建设和反腐败工作的主体责任有待加强。目前高校落实监督执纪主体责任呈现出上冷下热、层层递减的趋势，特别是对“四种形态”的认识和理解还需要一个过程。从基层党组织角度看，还存在认识不够到位、理解不够全面、行动缺少自觉的现象，总感觉自己是“清水衙门”，不处于腐败高发区，不具有滋生腐败的先天条件，“违纪只是小节”，出不了“问题”，因而重视程度不够；有的甚至认为监督执纪“四种形态”，就是对纪委提出的要求，与党委和基层党组织无关。从基层党员干部角度看，有的认为纪委监督执纪都是走形式、走过场，起不到多大作用。

最后，高校组织部门、纪检部门、二级学院党委等，在运用监督执纪“四种形态”中处于何种地位、肩负哪些责任、履行哪些职能还没有明确定位。实践中权力分散，存在各自为政、协作不力的问题，运用“四种形态”还没有形成“党委统筹协调、部门联动实施”的责任链条和常态化工作机制。甚至一些高校还处于纪委“单打独斗”的局面，使得“四种形态”运用效果不佳。如何聚集党委各部门的合力，打破部门权力的“封闭性”，形成践行监督执纪“四种形态”的“一盘棋”思想，是最大的难点。

(二)从高校行政权力结构上看，“封闭性”表现为行政权力相对比较集中

我国现行高校内部行政权力组织形式主要采用是一种直线职能制，即从校长到院长或系主任实行统一的直线式指挥，校长对下级进行指挥，下达命令并负有全部责任。在学校一级同时设有承担各种具体管理职能的职能部门，他们掌握着学校的大量资源，一般是校长的参谋机构和助手。

第一，这种直线职能制管理，导致了行政权力集中。院系、职能部门等二级单位的主要领导权力也过于集中，且一般只集中在少数人手中，院系、职能部门等二级单位对本单位人、财、物的控制权和处置权不断增大，且大都集中于本单位主要领导手中，重大事项的决策和重要问题的处理中信息公开程度不够，这是监督执纪的一个难点。高校二级单位都有各自不同的职能分工和相对独立专业的业务范围，而且运行过程相对封闭，如财务管理、招标采购、招生录取、基建规划、后勤管理、人事聘用等工作，具有较强的专业性。纪委或监察室对二级单位职能和业务情况的掌握有限，对于存在廉政风险的工作环节和防控措施的掌握也不够全面和精准，这就使纪委的监督更多停留在程序上和环节上，无法深入进行监督检查，这也是监督执纪一个难点所在。

第二，虽然各高校内部都设有监察室、审计处等监督机构，负责对行政权力进行监督，但是由于各监督机构基本都受行政权力的控制或领导，再加上其本身制度也不健全，这种监督大多有名无实。因此，如何确保监督监察权力的独立性，也是运用监督执纪“四种形态”的一个难点和亟待破解的难题。

二、“边界”与“空间”：从监督执纪“四种形态”内涵角度分析

新修订的《中国共产党党内监督条例》第七条对“四种形态”的内涵也进行了阐释，即党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。但是，很多党员和干部对监督执纪“四种形态”的内涵也存在一些疑问和不解。

(一)“边界”难点体现在关于形态的种类设置问题

笔者通过调研和访谈得知，很多师生对监督执纪“四种形态”的概念比较模糊，存在很多疑问。例如，为什么必须是四种形态而不是三种或者五种甚至更多，即使是四种主要形态，从纵向上是否可以把每种形态再细分或者进行更多的组合等等。

(二)“边界”难点体现在关于每一种形态所涉及的数量和比例问题

为什么四种形态中第一种形态一定是常态、第二种形态一定是大多数、第三种形态一定是少数、第四种形态一定是极少数？这种数量是如何确定的，比例是如何决定的？这种数量和比例是一成不变的还是随着时间推移而不断发生变化的？

(三)“边界”难点体现在运用每一种形态之前如何确定运用对象的问题，即对象节点界定问题

如何发现出现苗头性和倾向性的“未病患者”、如何发觉触碰党纪和规矩底线的“初发患者”、如何洞察和界定违纪但不违法的少数“重症患者”、如何才能挖出严重违纪涉嫌违法的极少数“恶患”，尤其是如何发现后三者是最大的难题。只有检查出了党员和干部患上了哪一种病症，才能运用监督执纪“四种形态” “对症下药”，从而“药到病除”。

(四)“空间”难点体现在各种形态的运用和执行问题

违反纪律，属于哪种形态，就按哪种形态对应的处理方式予以处理，该怎么处理就怎么处理。发现和确定要对某种“患者”运用某种形态之后，各种形态中的具体手段如何使用、使用的“空间”大小如何确定也是一个难点。例如，第一种形态的运用方面，批评教育的手段具有多样性和复杂性，可以根据正式程度、严肃程度、公开程度以及书面还是口头等标准进行很多细分，根据每一种标准都可以衍生出很多批评教育手段，而且每种手段之间还可以进行组合运用，从而派生出更多的手段类型。于是，每种手段的适用情形、实施主体以及实施程序就有多种，“如何确定运用具体某一手段就变得很困难，这就会导致实际运用中出现自由裁量空间大，影响监督执纪效果的问题”[2]。

(五)“空间”难点体现在关于组织调整和职务调整问题

对于运用第二种形态和第三种形态涉及的一个共性问题是组织调整和职务调整。对于党员资格和身份的纪律处分并不复杂，《中国共产党纪律处分条例》规定得十分明确。针对党员职务的处分却十分复杂，甚至可以说超过了批评教育手段，但《中国共产党纪律处分条例》中的规定比较宽泛。职务调整处分可以进行多种细分，对于现任职务是否撤销，撤销后是否安排新的职务，新的职务有没有明确范围和规定，与现任职务的差别幅度和空间如何把握、职级是否降低以及降低的幅度如何把握等等，这都是第二种形态和第三种形态中面临的一个难点，进一步增加了纪律处分的复杂性与困难程度，在实践中的运用和操作更不好把握。把握的尺度将直接影响监督执纪的效果，关系着监督执纪的公正性与公平性。

三、“不敢”与“不能”：从高校纪委监督执纪方式和能力角度分析

《党章》第八章第四十四条规定：“各级纪律检查委员会要经常对党员进行遵守纪律的教育，对党员领导干部行使权力进行监督。”党的十八届中央纪委七次全会指出：“党章赋予纪律检查委员会权威地位和重要职责，这既是责任、也是考验。”监督执纪“四种形态”要求高校纪检监察机关必须从思想根源上强化纪律观念，主动担当作为，把监督执纪作为最崇高的使命，把严格纪律要求作为对党忠诚的衡量标准。但是，通过调研发现，目前纪委自身的一些因素仍制约着监督执纪“四种形态”的运用。

(一)“不敢”，体现在无法冲破束缚将“四种形态”从理念变为现实

高校纪检监察机关作为党内监督的专职机关，必须正确运用监督执纪“四种形态”，以严明的纪律推进全面从严治党。但在目前高校的实践中,由于受到传统思想、工作模式和体制机制的束缚，纪检监察机关“不敢”的思想和保守的态度依然存在，导致监督执纪“四种形态”无法贯穿到纪检监察信访举报受理、问题线索管理、纪律审查等各个环节。在监督执纪各环节还没有完全体现出抓早抓小、关口前移、动辄则咎的趋向，纪委的监督执纪方式方法相对滞后。因此，如何将“四种形态”从理念变为现实，还有很长的路要探索。

同时，从监督执纪的手段来看，由于纪委要接受同级党委领导的体制影响，当前一些高校纪检监察机关不敢大力度运用监督执纪“四种形态”，执纪方式比较单调，因循守旧缺乏创新性，在开展监督检查、发现苗头性问题、收集研判问题线索以及审查违纪行为等方面也不敢有大的突破。这些实际操作运用上的难点，在不同程度上影响了“四种形态”在高校监督执纪工作中的运用。

(二)“不能”，体现在自身职能不能完全聚焦主责主业

目前，一些高校纪检监察机关的职能定位比较模糊，监督职责还不明确。一些高校纪委对自身的监督责任并不清楚，对于要监督什么、如何去监督以及监督的内容和方式方法等还没有理清，存在职能泛化、大包大揽、聚力不足等严重缺位、越位和错位等现象。例如，在高校党风廉政建设方面，校党委负有主体责任，纪委负有监督责任，要协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作，而目前很多高校存在纪委监督责任代替党委主体责任的情况，超越了纪委的职责边界。又如，在反腐的高压态势下，由于纪委参与的议事协调机构太多，陷入具体的事务中，忽视了自身的执纪、监督、问责的职能定位。高校一些职能部门往往要借助纪委的权威性和影响力，使纪委承担许多超越其法定职责的工作，使得执纪监督问责的主职出现缺位或“真空”现象。

(三)“不能”，体现在纪检干部数量短缺和专业化水平不高

从目前高校纪检监察队伍建设上看，整体上是队伍数量不足、专业素质不高、监督执纪能力不强，这就为不能有效运用监督执纪“四种形态”埋下了“隐患”。新形势下，党和国家对纪检监察工作提出的高标准、严要求，由于纪检监察队伍数量和素质等主客观因素的制约，高校运用监督执纪“四种形态”的效果不是很理想。根据笔者对山西高校的调研，从纪检人数上分析，绝大多数高校纪检人员配备不足，长期面临人员编制短缺且后备人才不足的局面，无法适应新形势下纪检监察工作的需要；从专业结构上分析，纪检监察工作涉及政治、财务、招标采购、工程建设等很多领域，而目前山西高校的纪检监察人员的学科专业背景、知识结构与纪检业务工作要求还不适应，具有经济、法律、会计、财务、审计、管理等专业知识背景的人才匮乏，这也极大地影响了监督执纪工作的效率和质量，不能很好完成党风廉政建设向纵深发展的任务，无法更好适应反腐败斗争的新形势、新要求。

(四)“不能”，体现在具体实施中缺失操作依据和制度保障

机制和制度不健全，使得监督执纪“四种形态”运用缺乏操作依据和实施保障。监督执纪“四种形态”是全面从严治党新常态下对党内监督工作的重要理论创新，而山西高校对“四种形态”的运用还没有形成统一规范和具有操作性强的指导性意见，也没有建立相应的运用机制和制度，在“四种形态”具体运用中缺乏操作依据和实施保障。其一，对“四种形态”中各种形态的具体运用方式有哪些，如“咬耳扯袖”“红脸出汗”可以采取哪些具体方式，“第二种形态”中组织处理的方式有哪些等问题，都没有明确的界定，具体运用中纪委难以明确界定哪一种形态该采取哪种具体方式去实施。其二，没有明确规定实施部门。“四种形态”的运用需要党委、纪委和各职能部门共同推进，但是目前对于每一种形态的具体运用由哪个部门实施、实施的流程并没有明确的界定，各部门之间分工不明确、责任落实不到位，导致“四种形态”运用效果不理想。其三，操作程序也没有明确规定。对每一种形态、每一种具体运用方式如何操作，如约谈、诫勉谈话怎么谈，在党纪处分和组织处理的运用上纪检监察机关和组织部门如何衔接等问题，没有统一、规范的操作程序，职能部门不清楚如何开展工作，部门间沟通协调也不畅通，影响监督执纪效果。其四，责任追究也不明确。当前山西高校对于监督执纪“四种形态”的运用还没有建立相关的责任追究机制，对责任追究的主体、内容、形式和程序也没有统一、规范的操作依据，责任部门不履行相关职责或履职不力难以进行责任追究。

四、同频共振：坚持挺纪在前运用好监督执纪“四种形态”

党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”。高校各级党组织和纪检监察机关要把实践监督执纪“四种形态”作为深入推进全面从严治党的重要举措，从落实“两个责任”破题，做到党委和纪委同步推进、同频共振。

(一)压实“两个责任”是前提

《党章》第三十七条明确规定：“党组织必须严格执行和维护党的纪律。”这就要求高校党组织担负起主体责任，党委书记要把抓好党建当作分内之事，担负起全面从严治党的职责[3]。运用好监督执纪“四种形态”，党委首先是责任主体。高校党委要认真履行全面从严治党的主体责任，负主责、首责、全责，对违纪行为敢于“亮剑”，并区分不同形态作出相应处理。对不履行全面从严治党主体的责任或履行不力的，要依据《中国共产党纪律处分条例》的规定进行问责。高校党委要旗帜鲜明地领导和支持纪委工作，及时听取汇报，专题研究部署，加强跟踪问效，切实解决问题，用纪律和规矩来管住大多数党员干部。

高校纪委作为党内专司纪律监督的专门机关，监督执纪问责是纪委的分内职责，要自觉聚焦“六项纪律”，把监督的触角延伸到前端，敢于“瞪眼黑脸”，敢于执纪肃纪，维护党章党规党纪权威。同时，要履行好监督责任，找准职责定位，把监督的责任牢牢扛在肩上，在执行纪律上敢于较真碰硬，善于根据党内法规和相关政策要求进行严肃的谈话教育，运用党章党规党纪审查处理各种违纪行为。

(二)转变执纪方式是重点

高校纪委要在监督执纪实践中，把握运用好“四种形态”，把职责回归到《党章》上来，聚焦监督执纪问责，体现纪律检查的特质。按照“四种形态”的要求，明确监督执纪重点，规范监督执纪流程，转变监督执纪方式，提升监督执纪效果。“四种形态”体现了全面从严治党的要求，“全面”并不是没有重点[4]。在线索处置环节，要按照动态清理、分类规范、突出重点的原则，重点解决问题线索管理没有实现全覆盖、处置不及时、监督不到位等问题。在纪律审查环节，要善于聚焦“六大纪律”进行监督执纪问责。还要清醒地认识到“四种形态”实质上不是在放缓反腐败的节奏，它彰显的是对违纪行为“零容忍”的理念。只要违纪，动辄则咎，“四种形态”才能实现从理念变为现实。

(三)强化队伍建设是保障

“打铁还需自身硬”，加强高校纪检监察干部队伍建设是运用好监督执纪“四种形态”的保障。一是在高校纪检机构设置和人员编制上要给予足够的保障。随着高校党风廉政建设工作的变化，专职纪检监察工作人员的编制和实际配备人数要相应地增加，在干部的选拔配备上要严把入口关，确保纪检队伍能不辱使命。同时，上级纪委领导机关应制定出台专门性文件或指导性意见，统一规范高校纪检监察机构的设置、名称、岗位以及人员配备的比例和标准等，明确纪检监察机关的职权内容、工作程序。二是在提高纪检监察人员履职能力上，要强化对纪检监察干部的专业技能培训。要结合新形势下的工作实践，对纪检监察干部开展法律、管理、财务、招标采购和基建等全方位的系统的业务培训，完善纪检人员的知识结构，保障纪检人员在履职过程中能做到政治上坚定、业务上精通。

[1] 习近平. 全面贯彻落实党的十八届六中全会精神，增强全面从严治党系统性创造性实效性[N].人民日报，2017-01-12(1).

[2] 任建明，吴国斌，杨梦婕. 监督执纪“四种形态”:内涵实质、关键要素及运用指南[J].理论视野，2016(6):45-49.

[3] 樊非，刘江. 正确认识监督执纪“四种形态”的整体性[J].廉政文化研究，2017(3)：18-22.

[4] 孙志勇.实践“四种形态”需纠正哪些思想认识误区[N].中国纪检监察报，2016-09-21(8).