司法资源参与社会治理创新路径探析——以基层人民法院为视角

付 兴，于文超

（1.首都师范大学，北京 100048；2.国务院法制办社会管理司，北京 100048）

司法资源参与社会治理创新路径探析
——以基层人民法院为视角

付 兴1，于文超2

（1.首都师范大学，北京 100048；2.国务院法制办社会管理司，北京 100048）

近年来，司法资源的过度使用表面是司法的“繁荣”，实际是资源的不当配置。司法由“最后一道防线”变成最先一道。这就需要增加当事人解决纠纷的制度供应，使其有多种途径选择。本文将以基层法院为切入点,以基层法院纠纷化解资源配置为视角,探讨创新基层法院参与社会治理机制,以期形成立体化、规范化、高效化的社会综合治理体系。

社会治理体制；新路径；基层

Abstract:In recent years,the excessive use of judicial resources on the surface is the"prosperity"of justice,and the actual allocation of resources.Judgment from the"last line of defense"into the first one.This requires an increase in the parties to resolve the system of disputes,so that it has a variety of ways to choose.This paper will take the grassroots court as the breakthrough point,take the grassroots court dispute to resolve the resource allocation as the angle of view to explore the grassroots courts to participate in the social governance mechanism,in order to form the three-dimensional,standardized and efficient social comprehensive management system.

Key words:Social governance；System new；Path grassroots

一、现状分析

法院能动参与社会治理创新实际是解纷等制度资源的优化配置问题。近年来司法资源的过度使用表面是司法的“繁荣”，实际是资源的不当配置。一方面是非司法资源的闲置，一方面是有限的司法资源被一般不必要的纠纷挤占，无法用于需要司法技术裁断、重点化解或必须使用司法强制力的案件上。拥有专业知识的法官处理一般纠纷未必比非司法部门工作人员更优，却挤占了处理疑难复杂案件和业务提升等方面的精力。资源不当配置既不利于提升司法权威，又不利于形成司法典型司法案例对社会的指引作用。这就需要增加对当事人解决纠纷等方面的制度供应，并使各种制度资源充分发挥各自优势，尽量避免将制度资源用于其劣势方面，使纠纷当事人有多种路径选择，且选择一种制度资源之后可以得到优质高效的纠纷化解服务。

这里我们需要梳理基层法院参与社会治理创新的主要做法，尤其是纠纷预防与化解方面的做法。当前基层法院参与社会治理创新的做法主要有：与基层社区或单位合作、巡回审判点或法院工作室建设、诉调对接或大调解、诉前调解、企业联系点建设、法制宣传、司法建议等。(梳理范围主要依据江苏省法院系统“法院综合信息系统”中自2011年下半年以来的 《社会管理创新专刊》、《三项重点活动专刊》、《法院信息》等栏目及相关文件、讲话中涉及社会管理创新的内容。)目前的做法的主要特点有以下方面。第一，参与社会治理创新主要由法院主导和组织。如法院派法官定期定点到共建单位或巡回审判点值班，接待群众咨询，调解当地纠纷；法院对人民调解员进行业务指导和法律知识培训；法院主动深入企业，了解企业法律需求，为企业进行相关法律的培训或指导；法院主动走上街头、走进学校等，利用典型案例等对群众进行法律宣传。一方面是与其他国家机关相比，法院承担的工作量更大，内部自我加压和考核机制更严格；另一方面也忽略了对民间自治和自我解纷能力的培养。“从纠纷结构和纠纷主体选择解纷方式的理性角度看，纠纷解决问题将逐步回归社会本身，主要依靠社会自组织力量、配合多元化的纠纷解决机制来消解……”。[1]第二，参与社会管理创新主要使用司法资源。上述的各种活动主要是法院将化解纠纷工作的节点提前，法官们走下审判台直接走到可能发生纠纷的源头地，力图第一时间接触和化解矛盾，并通过法律宣传教育等手段预防纠纷的发生和深化。法院内部也将巡回审判率、共建活动、诉前调解等工作建立台账制度，甚至纳入对审判部门或法官个人的考核指标体系。而对应的地方或单位基本上处于接受司法资源服务的位置，也很少将纠纷化解或者配合法院的活动纳入考核体系。第三，参与社会治理创新的效果喜忧参半。因为案多人少的压力，法院参与社会治理创新具有其内在动力。法院参与并推动诉调对接、诉前调解等措施，确实从一定程度上减少了直接进入诉讼程序特别是其中的庭审程序的案件总数，简化了法院处理案件的流程，合理规避或减轻了结案率、审理天数、上诉率等考核指标的压力。但另一方面，现阶段法院的努力很大程度上是将法院原来的工作提前到诉前，因为开展活动的多样性，增加了在审判之外的工作量，加大了法院在人员、时间、物质条件等各方面资源的供应压力。第四，参与社会治理创新的目标不够清晰。目前有些法院对于开展参与社会治理创新的目的和意义认识不够到位，在一定程度上是将开展各种相关活动作为完成上级法院的任务号召或者作为司法“政绩”的一种表现形式，出现了将参与社会治理创新仅仅视为一种零散的活动的过程性事务，追求各种数字指标。如有的法院规定在每个村、社区都设立巡回审判点或法官工作室，实际上是对有限的司法资源的分散和浪费。

二、理念创新

因此，要明确法院参与社会治理创新价值基础或目的，即实现整个社会管理制度资源的优化配置，而不是仅仅法院对司法资源的利用和挖掘。对于社会制度资源分配优劣的评价标准包括效率和正义两个方面。“对于某种社会基本结构的安排来说，如果没有别的可改善某些人的前景而不损坏另一些人的前景的再安排方式，这种安排就是最有效率的。”[2]比效率原则更重要的是正义原则，即“所有的社会基本价值（或者说基本善）——自由和机会，收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配，除非对其中一种或所有价值的一般不平等分配合乎每一个人的利益。”[3]以纠纷预防和化解为例，基层法院参与社会治理创新也应遵循正义和效率的思路。

我们的基层法院参与社会治理创新的最终目标是修复和发展整体社会管理体系，这就要求达到系统化、实效化、制度化三个特征。首先，基层法院参与社会治理是一项系统工程，应当在最终目标的指引下有序进行，而不是不包含价值目标的无序开展。基层法院参与社会治理要始终坚守司法机关的职能定位，发挥对社会的引导作用，在行使审判职能的过程中参与社会治理，支持和帮助社会发展出自我管理和服务的内生力量和机制。参与社会治理不能弱化司法特性，不能削弱自身优势，审判职能本身同样是社会治理的重要组成部分；更不能代替社会组织或其他机关去直接管理社会。[4]其次，基层法院参与社会治理必须重视实效。应当从促进社会管理体制发展、激发社会生机活力、提高社会自我管理能力为出发点来参与社会治理创新。不能以活动开展的数量来衡量参与社会治理创新工作的效果，更不能以对司法资源的消耗程度或者低效率使用作为重视社会治理创新程序的衡量标准。例如，有的法院设立数量巨大的联系点，并在每个联系点派法官强制性定期值班，值班期间未必能遇到需要化解的纠纷，但影响法官的本职工作却是必然的。这样实际上是将十分有限的司法资源分散使用，加剧了司法资源供需的紧张程度。最后，基层法院参与社会治理创新要注重建立健全体制机制。参与本身不是目的，而只是过程和方式，基层参与社会治理创新最终是为了促进建立完善既分工又衔接、既多元又高效的社会管理制度体系，尤其要注重促进社会自我管理和服务的能力，释放包括非司法解纷制度在内的社会力量的活力。

法院在参与社会治理创新中的作用主要在于两个方面，一方面是发挥审判职能作用，充分发挥审判对社会的指引和导向作用。诉讼程序中不能片面强调调解率，对于受社会关注的可能影响社会价值取向的典型案件，依法判决对社会的影响力和作用更大，片面调解可能会由一个案件引发更多类似纠纷。如“二奶”遗赠案判决后，全国范围内基本没有类似的案件再起诉到法院。再者，并非所有的案件调解处理的效率最高。实践中，许多当事人将案件诉至法院之后，期望得到法院的判决，而许多基层法院努力将自己打造成非诉机制的形象，以平民法官、妈妈法官等形象作为法官的榜样，在提升法官亲民度的同时也在一定程度上消解了公众心中对司法权威的心理预期。甚至有的当事人对于法院追求调解结案的做法和亲切度高规范性低的形象表示失望，认为法院的做法是将法律“打折”。另一方面要支持非司法社会管理机制的发展。在许多法院的实践中，法院将工作战线提前到非诉场合，很大程度上是直接参加到其他机关或组织的社会管理活动中，例如直接到基层组织调解纠纷。这样一是混淆了不同主体的职责范围，不符合法治社会和宪政社会的理念；二是不利于从根本上提高相关组织的社会管理能力。法院在支持非司法机制上应当充当“教练员”而不是“运动员”的角色；应当“授之以渔”而非“授之以鱼”。

三、路径选择

法院参与社会治理创新的根本路径是提高各种制度资源的社会治理能力并优化配置各种制度资源，就是恪守权力、市场和社会各守本分的基本框架。例如，有的法院参与外来人口管理，采取的措施包括:对接园区食堂，力促食堂改善饭菜质量，延长开放时间，满足不同口味需求;对接园区管理处，规范租赁合同的签订，规范人员管理，规范物业服务行为，保障服务质量提高；对接交通部门，增设公交交通线路和免费绿色公交自行车点;对接企业和工地，规范企业用工合同的签订，保障按时发放劳动报酬、缴纳劳动保险；对接卫生部门、社区卫生站、医院和药店，规范医保用药和医疗行为，打击黑诊所，提高医疗服务质量。这些措施出于良好愿望，但难免会影响到司法的职能定位和中立形象。

配置的原则应整合多种资源，沟通国家权力与民间自治，使各种制度资源有需衔接，充分发挥各自的优势，避免或尽量避免劣势。以纠纷预防和化解为例，司法制度资源和非司法制度资源配置主要有纠纷的分流、人力资源的分工合作、知识和信息的交流等方面。

一是在纠纷分流方面，要将简易纠纷剥离司法程序。目前法院系统在推行的措施主要在于将进入诉讼程序的案件进行分类处理，研究将简易案件纳入小额速裁机制等程序，从而避免将与非简易案件相同的司法资源投入到简易案件上，从而优化司法资源在不同的已受理案件之间的配置，达到在总体上节约司法资源提高司法效率的目的。同时，法院广泛采取了诉前调解、诉调对接等举措，使案件在正式进入诉讼程序之前得到解决，具体包括受理案件后先行进入诉前调解程序，调解成功或者诉前程序期限届满后转入诉讼立案；邀请人民调解组织在法院设立工作室，对于未经非司法解纷程序的案件建议当事人进行人民调解；将适合非司法解纷程序调解的案件征得当事人同意的情况下进行委托调解；法官深入社区、学校等通过法律咨询、法制宣传、纠纷调解等在源头上减少进入法院的案件，等等。这些措施属于法院应对案多人少困境的主动作为，并且在一定程度上缓解了诉讼程序中的压力并减少了上诉、上访等工作风险，但就整个法院工作量来讲 并不一定减少，经过法院解决的纠纷总数并没有根本的减少，非司法解纷机制受理和解决的纠纷数量并没有明显增加，而是呈波动状态。从供需关系的角度来看，正因为法院“来者不拒”和“主动服务”，所以进入法院的广义案件就越多，法院就越难以保障每件案件的质量。从优化整个社会管理的角度来看，更进一步的努力方向应当是将非司法途径可以解决的纠纷从司法途径分流出去，让司法从当前的“第一道防线”的处境转变为真正成为正义的“最后一道防线”的应然定位。因此，应当推动非司法解纷机制的建设，通过引导公众树立正确的法律观念和解纷观念，使更多的人认识到，“法律与诉讼已不再被视为寻求正义的唯一路径，和谐已不再被视为法制的对立物，开始成为人类社会共同追求的一种价值取向。”[5]通过建议加强非司法组织建设、提高非司法解纷人员素质、建立非司法解纷人员工作考核机制等途径，吸引更多的纠纷当事人选择非司法解纷途径。

二是在人力资源的配置方面，达到司法与非司法人力资源的分工支持。当前非司法人力资源的积极性和社会管理潜力并没有充分发挥。以江苏省为例，根据江苏省常熟市司法局提供的数据，常熟市2007年至2011年，调解员数分别为2879人、2879人、2926人、3089人、3089人，各年调处案件数分别为 3147件、4281件、3271件、3147件、6443件，各年人均调处纠纷件数分别为1.14件、1.49件、1.12件、1.02件、2.09件。同期,常熟市人民法院法官人数在150-170人区间内浮动，其中一线办案人员数大约在100-120人区间内，2007年至2011年各年的结案数分别为9330件、12798件、15954件、12853件、12132件，法官年人均办案数在约61-100件区间内；而一线法官年人均办案数更是在91-145件区间内，一线民商事法官的年人均结案数更是远远大于这个区间，一般在200件上下浮动，甚至有的法官一年结案三四百件。即使考虑到人民调解员分散、兼职的特点，每年办案一到两件的数量也说明民间调解资源处于相对闲置的状态，而法官尤其是民商事法官承担巨大的工作压力。即使按照有的法院提出的“5+2”、“白加黑”的加班口号，法官分配给每个案件的时间和精力也是有限的，更何况只要我们持科学理性的态度，就可知道法官的精力是有限的，法官也是应当享有休息权的。大量的非司法事务性工作使得法官尤其是专业型法官将大部分精力放在了其本不擅长的领域，从而对法官提高专业化程度和法院的长期科学发展有一定的不利影响。例如，许多法院对法官的培训、学习、大会经验交流等的很大部分时间和内容是调解技巧和风土人情甚至当地方言，法官没有更多的时间学习新的法律、法学理论，没有精力钻研和提高撰写判决书等的业务水平。因此，应当一方面推动将乡镇、社区等的万人民事诉讼率等指标纳入政绩考核范围，并对承担行政调解、人民调解等任务的组织及人员进行考核，使纠纷解决等社会管理和服务的效果成为其衡量其本职工作的重要组成部分。同时着力建设现代公民社会，调动基层社会成员和志愿者的参与，提高纠纷当事人协商民主和社区自治能力。另一方面法院和非司法解纷组织相互合作。法院要充分发挥指导民调等方面的作用，积极及时为非司法解纷机制提供智力支持和业务指导；法院办理案件要依靠非司法组织人熟地熟贴近群众的优点，解决送达等事务性工作难题。

三是，在信息和政策资源的配置上，司法和非司法制度资源要优势互补。审判工作是反映经济社会发展情况的“晴雨表”，法院具有综合动态信息优势，可以及时通过案件情况，发现和总结社会矛盾纠纷的数量、类型、程度、变化趋势等情况，及时发现社会管理中出现的问题和漏洞，了解纠纷当事人对社会管理的需求，有针对性地提出相关司法建议，促进公共政策的完善。法院要充分发挥典型案例发布、司法调研、司法建议等机制的作用，推动行业自律等“软法之治”[6]，为国家机关、社会组织和公民的行为起到提供依据和引导的作用。非司法制度资源在了解纠纷详情、掌握政策信息等方面具有明显的优势，应当提高非司法制度规范化程度，尤其是注意初次处理纠纷时对事实和解决方案记录的准确性、合法性和可执行性。因为，“如果调解的法律化和正规化不能继续让年轻、富裕、受过更多教育的中国人信服地使用人民调解，那么社区的人民调解委员会的正当性只能随着时间的推移而不断消减。”[7]对于涉及政策性较强的纠纷，如征地拆迁等，仅靠司法的资源是难以解决的，应当加大政府在此类纠纷解决中的主体性，依靠政策和政府掌握的财政等资源满足当事人的合法合理需求，以妥善解决纠纷。对于单纯法律手段无法实现的权利，在相关制度尚未健全的情况下，要积极争取其他资源尤其是政府掌握的资源的介入，例如对于无法执行到位的人身损害赔偿案件当事人的救助需要财政支持。法院参与社会管理创新的许多具体机制更是需要政府的对接，例如将以万人民事诉讼率为代表的纠纷发生率纳入考核指标、健全司法建议处理反馈机制等。

最后，我们需要厘清法院能动参与社会管理创新的边界。一是要保持解决纠纷与基本法治原则的平衡，如防止为单方代言，解纷方案不能违法法律强制性规定。要理性区分个案利益与个案正义，不能追求尽快结束纠纷处理程序，不能为一时或个别的便利而损害法治建设。因为即使是调解，也不必然排斥法律，甚至要求法律体系的发达、完善和调解人员的专业化。即使诉诸调解，如果当事人清楚相关的权利和规则，纠纷就能够得到更加公平和迅速的解决。二是要保持尊重民意与尊重司法规律的平衡。既不能造成司法与民意的硬磨合，不能付出高昂的社会效果成本，同时因为司法从宪政分工角度讲终究是精英决策，不是民主机制，在民众立法参与度不高的情况下，民众的注意力容易转向进入司法程序的个案，中国的司法承担传统司法与法治宣传的双重责任，所以不能迎合不符合历史发展潮流的集体非理性。三是要保持司法能动与司法克制之间的平衡，尊重司法规律，维护司法公信力，最终实现尊重和保障人权。

[1]吴英姿.“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治[J].中外法学,2008,02:309-319.

[2]约翰·罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版,1988:71.

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》[M].中国社会科学出版,1988:72.

[4]许章润.重申经济社会[J].法学,2011,04:35-40.

[5]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].清华大学出版,2007,11:72.

[6]罗豪才、苗志江.社会管理创新中的软法之治[J].法学杂志,2011,04:9-12.

[7]Aaron Halegua.Reforming the People's Mediation System In Urban China[J].Hong Kong Law Journal,2005,35:715.

编辑：林军

On the Innovation Path of Judicial Resources Participating in Social Governance——From the Perspective of Grassroots People's Courts

FU Xing1YU Wenchao2
（1.Capital Normal University，Beijing 100048；2.The Department of Legislative Affairs Under the State Council，Beijing 100048）

D916

A

2095-7327（2017）-07-0112-05

付兴（1982-)，男，河南平舆人，首都师范大学第七、八批援藏干部，助理研究员，硕士，研究方向：宪法学与行政法学。

于文超（1983-），女，山东禹城人，国务院法制办公室主任科员，法学硕士，研究方向：宪法学与行政法学。