街区制改造面临的法律问题研究

刘权威，王占锋

（1.上海师范大学哲学与法政学院，上海徐汇200030；2.桂林电子科技大学马克思主义学院，广西桂林541004）

街区制改造面临的法律问题研究

刘权威1，王占锋2

（1.上海师范大学哲学与法政学院，上海徐汇200030；2.桂林电子科技大学马克思主义学院，广西桂林541004）

2016年国务院确定了我国城市规划的改造方向，我国城市的发展逐步由封闭住宅小区转向街区制。街区制改造的核心内容是小区的道路、绿地等公共设施不再属于小区业主共有，而变为公有。街区制将改变我国现行法律框架下的小区业主权利之构造。街区制的施行必将会给小区业主带来了一系列的问题，同时要遵循合理规划、统筹兼顾、依法改造、合理补偿等原则。

街区制；封闭住宅小区；权利保障；法律问题

Abstract:The state council in 2016 identified the reform direction of urban planning in our country,our country the development of the city gradually by the closed system of residential area to block.Block system reform is the core content of village roads,green space of public facilities,such as no longer belong to owners of the community,and to the public.Block system will change in the existing legal framework,the structure of rights of owners of the community.Block system implementation will bring a series of problems for owners of the community,at the same time to follow reasonable planning,overall consideration,in accordance with the law,the transformation,the reasonable compensation principle,etc.

Key words:Block system；Closed residential quarter；Right protection；Legal issues

一、问题的提出

中共中央、国务院于2016年出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）,提出“街区制”。 此《意见》一经出台便引起了极大反响，受到民众的广泛热议，民众分别从人身及财产安全问题、噪音环境问题、小区内业主共有的土地使用权益等问题出发，表达了对“街区制”改造的担忧。另外，因为单位大院的用地多是政府无偿划拨，为实现公共利益可以受到一定的限制;但住宅小区是个人高价购买,故而封闭住宅小区施行街区制产生了让部分业主难以接受的事实。持反对意见的人根据《物权法》中：小区业主享有对其居住小区内设施专有部分的所有权，对其居住小区内的公共部分享有使用和收益的权利。其中，小区的公共部分包括小区内的道路、绿地等，业主有权自主使用，其他人不得随意干涉。因此，街区与传统封闭住宅小区的优缺点体现在哪些方面？在实行街区制改造的过程中遇到的法律问题及实际问题应当如何解决？本文试通过对比分析，提出解决方案，以期对我国街区制改造中的国家利益与个人利益的和谐有所帮助。

二、封闭住宅小区与街区对比分析

（一）封闭住宅小区

讨论街区之前必须要将封闭住宅小区的结构介绍清楚，以作比较。封闭住宅小区指的是具有明确边界，用围墙把建筑物及其公共配套设施固定在一定的地域范围的小区类型，小区设有若干个进出口。[1]封闭小区是现阶段我国城市中主要的居住小区模式。

无可非议的是,封闭住宅小区的模式在我国特定的年代具有许多优越性,具体包括:(1)封闭住宅小区实现了居住区与工业区相分离,在一定程度上改善了小区居民的生活周边环境；(2)封闭小区隔离了小区与马路的边界，使得马路车辆不能直接进入小区行驶，以此保证了小区内居民的人身安全免于车辆的困扰；(3)封闭住宅小区一般是年龄、职业及收入基本持平的人群居住，容易达成共识，易形成互帮互助的小区环境；(4)封闭住宅小区的住房是由开发商统一规划、建设的，此举也便于行政部门的监督与管理。封闭住宅小区会给小区内的居民以“安全、舒适”的感觉，但是,随着城市的发展和人们居住理念的转变，封闭住宅小区也受到了来自各界人士的质疑。例如：小区内的设计往往是方便楼栋区域的居民通行方便，所以有很多的“尽头路”的出现，这样一来就致使在小区内行车会出现间断性的停歇，车辆的急停急起产生较多的汽车尾气，这样同样会造成小区居民的人身健康受到损害。

（二）街区

街区制是相关街区的规则、原则及规范的表达,可理解为要求建筑沿着城市干道布局,形成开放小区围合空间的城市规划方式。[2]那么街区到底有哪些优势？与封闭住宅小区相比，街区的优势明显：提高土地资源利用率，促进公共资源共享，同时公共道路的数量增多，进而交通变得顺畅；人与人之间的交流机会增多，阶层隔阂逐渐消除。同时街区的缺点亦十分突出：小区内车流倍增，交通安全难以保证；业主的隐私保密性变差；小区整体环境可能会遭到破坏，生活质量会降低。

（三）我国城市街区发展的必要性

目前,我国的大城市如上海、北京、广州、重庆等均面临相当程度的“城市病”,这些“城市病”的出现大多与城市早期的规划不合理、封闭住宅小区的的无限扩张有关系。我国很多大中型城市中有很多大型的封闭小区，集团、单位等占地面积巨大的区域，这使得城市的交通出现巨大障碍。尤其是一些超大型的住宅小区施行封闭式的管理，这就使得我国城市中出现了“断头路”、“丁字路”，这样的发展不但使得城市的交通受到阻碍，也使得城市规划中的路网布局受到影响，也是汽车的尾气产生的重要原因之一，从而加重城市雾霾。按照《意见》的规划设计，道路变长，路网变密，这会极大促进我国城市的交通线路，减轻先行的城市交通压力。另外，城市中个别大型的“贵族小区”，使城市土地的利用率降低，不利于我国城市的发展。中央提出街区制一是为了解决城市中的交通路网布局，促进我国土地节约利用。另外,希冀通过实行街区制带来更多的商业活动，进而增强城市的经济活力。由此可以看出,施行街区制旨在将那些严重阻碍交通的大型小区、单位大院等开放，使得城市健康快速发展。

三、街区制改造面临的问题研究

公共交通需要推进街区制改造，但这一改造又与业主权利发生冲突，若强制实现内部道路的公共化，会致使业主的权利受到损害。因此，如何使街区制改造在法律制度的范围内施行以及如何处理好街区与传统封闭小区的关系，是关系此政策成功与否的关键。

（一）施行街区制面临的法律问题

1.业主权利受损

《物权法》第七十三条规定，小区内的道路除了明确属于公共道路的，其他道路都是业主共有；除了明确属于个人的绿地，其他的绿地都是属于业主共有。《物权法》第七十二条第一款规定：小区业主对小区内建筑物的共有部分，享有权利，承担义务;不得以放弃权利不履行义务。”因此，第七十三条所列的项目，都是属于业主的私权。街区制的施行使得小区内部道路公共化，必然使得此政策与小区业主的权利产生直接冲突。

2.补偿及赔偿问题

《意见》中施行街区制的方式是，已建成小区和单位大院要逐步打开，实现小区内部道路的公共化，原则上不再建造封闭小区。单位大院的用地多是政府无偿划拨，而城市住宅小区则是地产开发商通过支付建设用地出让金来从国家购买所得。另外，推行街区制，小区内居民势必会受到噪音损害、周边环境损害，安全风险增加，业主有权要求合理的补偿及赔偿。

（二）施行街区制面临的其他问题研究

1.物业问题

已建成的封闭小区内部，业主通过与物业公司订立物业合同的方式来保障小区内部的环境问题、垃圾清扫、接受快递、维护治安等服务，业主按约缴纳物业费。但伴随着街区的推广，小区的这些物业服务将会发生重大变革，小区物业公司亦面临重大挑战。因为街区并没有真正的存在有像封闭式小区一样的进出口，不能实行良好的监管制度。随着监管力度下降，对小区居民的财产也存在较大的威胁。

2.生活质量下降

随着小区的开放，很多低层小区住户可能会变为商铺，噪音污染骤然增加，车辆通行增多，汽车尾气的污染增加；原本封闭的住宅小区居民失去了更加符合中国人传统的隐私性、保密性的要求，必然会使居民的生活质量下降。

3.原小区居民财产受损

根据《意见》的规定，在推进街区制改造的过程中，势必会出现街区与封闭住宅小区并存的情况。此时，如若原小区坐落在繁华地带，由于小区的开放，周边商铺林立，可能会导致街区的房价上涨，此类情况不必多言；而不属于城市中心城区的小区改造成为街区，由于生活质量的下降，可能会造成此类小区的房价下降，进而导致此类小区因施行街区制而使原小区住户的财产受到损失。

四、施行街区制的法律保障

在施行街区制的过程中要注意新建小区、已建成小区及单位大院的区分。在相关调查研究中显示，公众普遍认为单位大院应当率先开放，其主要原因是单位大院的土地多是划拨取得，为了公共利益的需要，应当起到带头开放的作用。但此种观点有失偏颇，单位大院也有公有和私有之分。例如政府大院、地方武装部队驻扎地，这些小区确实属于全民所有的财产，但是将这些单位大院开放，政府机关是否同意？另外这些大院因可能涉及国家秘密等，是否有必要开放也是需要个案研究的问题。同时对于私产的大院，例如一些民营企业的大院，在这些单位大院中施行街区制势必会牵涉到一系列的个人利益及补偿问题，此时便会使得改造的阻碍加大。这些私产的私营企业小区中居住的居民多是熟人，如若处理不当，有可能会演化为变私为公的运动，可能会影响社会和谐。因此，不论是公有单位大院亦或是私有单位大院的街区制改造不可贸然行之。

（一）街区制推行的程序

程序尤其是法律程序是规定法律主体依照法律规定按照规定的步骤来行使权力、承担义务的过程。因此，街区制施行过程中也要注重公权力与私权行使过程中的法律规定，依照法律程序。

要加强街区制改造的宣传,尽可能地使普通民众了解并不是所有小区都需要拆除围墙,这项政策仅仅是针对那些妨碍城市交通的大型的住宅小区和单位大院,并且要遵循先行立法的程序,在实施过程中还应当有民意征集、听证程序、征收补偿的环节,切实尊重和保障居民利益，争取能够得到大多数市民的支持。最优的解决方式是政府和业主协商一致之后共同开放小区。《物权法》第七十六条第一款第六项规定:小区的改建、重建由业主共同的决定。第二款规定,上述事项应当经过双重过三分之二的业主同意。施行街区制的过程中，无论最终的开放程度到何种地步，不可避免地一定会改造一些“断头路”等阻碍，势必会拆除一部分围墙。所以，建设部门在改造封闭住宅小区之前一定要与小区业主充分协商，达到三分之二的双重标准，并可以根据法律规定给予业主相应的补偿。同时小区道路公共化的过程中必然涉及到对小区道路设施以及门禁系统的建设与改建,在获得小区业主同意的前提之下,可通过与业主协商的方式解决。

总之,在依法治国的前提下,面对城市交通方便等的诉求,政府与小区业主都应当依法、通过协商达成解决方案。无论单位大院或住宅小区，都不可单凭政府政策而全面施行，即使小区居民同意与政府协商的方式施行街区制改造，那也需要从法律上选择合适的路径以保障街区制的施行。

（二）业主的权利救济的方式

根据法律规定“有损害必有救济”的法理，受损害的业主应当有相应的救济途径。笔者认为,地方政府可以从以下几方面做出选择:

（1）一次性补偿:区分已建成小区的居民补偿与未建成小区居民补偿的问题。对于已建成小区居民的补偿措施，因其已经在购买房屋时付清了土地出让金，政府在推行街区制的过程中势必会造成小区道路等公共分摊部分的公共化，使得小区业主权利受损，所以政府在补偿时应当足额补偿。故，笔者认为，政府在补偿小区业主相应款项时，应当对征用小区道路等面积进行计算，以此得到每户业主的公摊面积，在进行评估鉴定，得出应当补偿给业主的补偿款的金额。由于小区业主的购买土地出让金的款项已经大部补偿，故而小区推行街区制的第一步基本完成，街区制改造的障碍大大减少。

（2）参照地役权:地役权,是指依照合同的约定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的权利。[3]街区制改造,利用封闭住宅小区的业主所共有的土地行城市交通便利,小区业主提供供役地,完全符合了地役权合同的各项特征和设立目的。另外，政府是需伇地的一方,小区的业主是供伇地的一方。

（3）征收：若施行街区制，小区内的道路公共化，即将小区的部分土地归公众所有，即归国家所有，相当于征收，这就需要经过法定程序且要给予业主补偿。

小区的道路、绿地及其他公用设施等其他的地上附着物，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条的规定为小区内的道路、绿地、公用设施等提供了法律上的支持。封闭住宅小区改造会直接导致业主所共有的道路、绿地等公用设施由社会人员使用，一种路径是在地上附着物以及在其占有范围内小区的建设用地使用权上设立“公共地役权”[4]；另一种路径是根据公共利益之需要，征收小区业主共有的道路等，将其所占用范围内的建设用地使用权由业主共有转变为国家所有的土地。但公共地役权的设立依据、方式、程序、对价支付和权利行使的规则都仅仅是学说讨论,并没有见于实定法[5]，故本节在讨论法律层面措施时，仅就征收为研究对象。

我国现行法上没有只依据政策就能够导致小区道路等公用设施和建设用地使用权发生变动的规定，但是现行法上的有关征收相关规定可以参考使用。依据《物权法》第二十八条之规定，通过征收可以实现开放封闭住宅小区以及单位大院的目标。中国人民大学民商法律科学研究中心高圣平曾说过：“土地公有制，住宅小区和单位大院的土地权源都是建设用地使用权，《物权法》第一百四十八条规定，‘因为公共利益而提前收回土地’，但开放住宅小区和单位大院便干系到地上附着物的征收，此时需要适用《物权法》第四十二条的规定。”[6]国家的征收权要满足三个基本的条件：第一，公共利益的需要；第二，在法律规定的权限和程序中施行；第三，依法进行补偿。[7]

政府启动征收时，要依据现有实定法律的规定和程序，不可仅依据行政法规或政策施行。施行街区制的过程中，对小区道路、绿地等公共设施的征收，可参照《物权法》第四十二条规定的征收程序进行，同时可参照《征收与补偿条例》中征收过程中的公共利益的确定标准、征收补偿的程序等，进而在推行街区制的过程中保障小区居民参与听证、表达意见的权利。

以上三种模式的构想是针对已建成住宅小区的内业权益保护而提出的。对于未来的新建街区,是要求政府和地产开发商最初订立国有土地合同时,明确保留将来所要开放街区的道路范围,告诉开发商他们可以自由开发以及销售的小区土地范围。对于地产商私自将用于街区的道路等土地卖给业主的行为是无效的,地产商不但要承担违约责任,还要受到行政处罚。

五、法治环境下街区制改造的选择

（一）立法先行

“重大改造要于法有据”。城市街区制的“政策”应当在法律许可的范围内施行。另外，应当根据先行《物权法》及其附属法律规范制定配套的法律规范，这样既能实现城市交通顺畅，也保护了小区业主的人身安全和财产权益。

（二）依据现有法律规范对单位大院和已建成住宅小区施行街区制的策略

对于单位大院和已经建成的住宅小区中施行街区制，应当有规划、有步骤的实施。

单位大院的用地多是政府无偿划拨，理应为公共利益而承担起更多的责任。单位大院应当在街区制改造中先行被“打开”，这样做不仅可以降低改造成本，也为街区制改造做出表率。

对于已建成的住宅小区，应当给予业主相应的补偿。应当业主直接经济损失的基础上加以限制，即考虑补偿时小区的地域、土地剩余年限等因素。因为小区业主在买房时支付了道路及公共设施的土地出让金，应给予补偿。对于因实行街区制而给小区业主造成的其它损失，如安全隐患、环境破坏、噪音干扰等，国家亦应当给予合理补偿。补偿过程中应注重实质公平，应注意区分已经是业主私人所有和业主共有的、设立在业主共有道路上车位以及对原来不临街、开放后又临街所导致生活质量降低的业主和一般的业主。[8]

（三）依据现有法律规范对新建小区施行街区制

对于新建小区施行街区制改造的的过程中应当着重考虑的因素：

1.新地块上市之前，国土资源部门应当做好规划，同时注重不应当规划过多大型的小区模块。

2.在价格方面，小区业主应当有知情权，并在规划的道路、绿地及公共设施方面不支付土地出让金。

街区制改造是一个系统而且又庞杂的工程，应合理布局，循序渐进，稳步推进。无论是新建小区还是已建成的住宅小区或是单位大院，在规划推进街区制的过程中都应当综合考虑小区的现实情况。

六、结语

街区制改造会提高城市土地的利用率，实现城市空间利用最大化，缓解交通压力，使市民的出行更加便捷。可以说街区制是一个极具有前瞻性的城市发展理念，是未来我国城市住宅规划的前进方向。另一方面由于现有法律的不完善，所以贸然施行街区制会引发一系列的突出问题。所以，在逐步施行街区制改造时要遵守以下原则：第一，依法施行。我国现在正在践行法治社会，城市道路及小区规划也要依法施行。第二，因地制宜。一座城市的交通压力，更多地来自于单位大院和超大型住宅区。小型的住宅区不应当在改造之列。第三，合理规划。一座城市的各个部分之间是有着千丝万缕的联系，一定要慎行，合理规划，以免出现重复规划，浪费人力财力。第四，合理补偿。作为街区制改造的居民来说，政府为了推行街区制而要求开放传统封闭住宅小区，这使得小区居民财产受损，必须给予相应的补偿。

[1]陈友华，佴莉：从封闭小区到街区制:可行性与实施路径[J].江苏行政学院学报，2016（4）.

[2]参见李武英:“街区制”不只是“拆围墙”——解读“进一步加强城市规划建设管理工作若干意见 [J].建筑时报，2016（5）.

[3]梁慧星、陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社,2010：279.

[4]参见陈耀东、罗瑞芳：我国空间权制度法治化历程与问题探究[J].南开学报（哲学社会科学版），2009（6）；耿卓：地役权的现代发展及其影响[J].环球法律评论，2013（6）；肖泽晟：公物的二元产权结构———公共地役权及其设立的视角[J].浙江学刊，2008（4）.

[5]耿卓：地役权的现代发展及其影响[J].环球法律评论，2013（6）.

[6][8]高圣平：开放小区的现行法路径[J].武汉大学学报(人文科版学),2016(3).

[7]王利明:物权法研究（上卷）[M].北京：中国人民大学出版社，2013：422～426.

编辑：崔月华

Research on the Legal Problems of the Reform of Block System

LIU Quanwei1，WANG Zhanfeng2
（1.Shanghai Normal University Legal Philosophy and Political College Shanghai，Xuhui Shanghai 200030；(2.Guilin University of Electronic Science and Technology Lnstitute of Marxism，Guilin Guangxi 541004）

OF458

A

2095-7327（2017）-07-0069-05

刘权威(1990-)，男，河南项城人，上海师范大学哲学与法政学院法律硕士研究生，研究方向：法理学。

王占锋（1971-），男，河南新野人，桂林电子科技大学马克思主义学院副教授,博士，研究方向：思想政治教育。