僵尸企业破产处置面临的主要问题与对策建议

李旭茂

僵尸企业破产处置面临的主要问题与对策建议

李旭茂

连续两年的中央经济工作会议，把去产能列为供给侧结构性改革五大任务之首；中央领导多次强调，实现去产能必须“下狠刀子”，抓住清理僵尸企业这个 “牛鼻子”。本文结合山东省处置僵尸企业的实践和其他省市有关经验，梳理分析了目前处置僵尸企业面临的认定标准、处置程序启动、债权清收、资产处置、职工安置、破产管理人制度等诸多疑难问题，提出处置僵尸企业应当在遵循中央有关指导原则前提下，发挥政府的组织作用，在行政指导（协调）下依法处置，并据此提出对策建议。

僵尸企业；破产处置；破产清算

一、僵尸企业破产处置面临的困难和问题

（一）认定标准不统一

目前不管是中央还是地方政府，对僵尸企业的认定没有统一标准，同一级政府的发改、经信、国资、财税、工商等部门之间也很不一致。有的侧重于企业的经营状况，认为处于停产状态、亏损严重的企业就是僵尸企业；有的侧重于财务数据，认为一定期限内不能正常纳税的企业就是僵尸企业。有的地方标准太笼统，出现地方政府滥用僵尸企业处置政策，以行政干预方式挽救没有挽救价值和希望的企业的现象；而有的地方标准过于具体，不利于一企一策、因企施策处置僵尸企业。

（二）破产程序启动难

归结起来，企业破产程序启动难主要有四个方面的原因。一是债务人不愿启动。许多债务人对破产制度的功能认识不足，往往被工商部门吊销执照或被法院强制拍卖所有资产，也不去寻求破产保护；企业职工尤其是国企职工对企业有强烈依赖心理，再次就业困难大，抵制企业进入破产程序。二是债权人不愿启动。债权人因企业破产债权清偿率低，更多选择通过个案诉讼方式寻求债权受偿。三是政府不愿启动。部分地方领导对破产制度的认识和理解有偏差，认为企业破产影响政绩，有损地方形象，并且担心会带来一系列后遗症，往往更倾向于对企业给予“扶植”，对其进入破产程序存在抵触心理。濒临破产企业往往与母公司或其他企业之间存有互联互保关系，当地政府也难以承受“破产一个、倒闭一片”的社会效应。四是破产费用不足。很多符合破产条件的企业停工停产多年，因无力支付破产费用而无法进入破产。有些案件减免了诉讼费用进入了破产程序，但因缺少开展财产清理、评估、债权债务的调查确认等工作的费用，破产程序无法推进。

（三）破产债权清收难

一是破产债权形成时间较长,甚至已过诉讼时效,部分债务人下落不明或无力清偿。二是破产企业往往因管理混乱、账目不清、原始凭证缺失、债务人记载不详等，核对确认困难，导致债权无法追收。三是破产债权常伴有法律争议，债务人往往通过拒收法律文书、提出管辖权异议等手段拖延诉讼和执行，通过诉讼途径追收债权周期长、耗费大、受偿低，效果不理想。

（四）破产资产处置难

一是资产评估估值虚高、有效期短，实践中难以操作。现阶段审计事务所对破产企业资产评估都是采用账面评估的方式，且只按照会计原理计算资产的折旧率，却忽视了资产的通用性、市场因素和变现难易程度等，造成资产评估值与现实价值往往相差悬殊，难以变现。另外，评估机构提交资产评估报告书时往往已临近评估报告的有效期限届满日，实践中很难在评估报告有效期限届满前将财产变现。三是“房地分离”现象导致破产财产变现困难。实践中，有的建筑物产权属于企业，但土地使用权属国有划拨，还有的出让土地使用权与房屋产权分属不同的权利主体，或者破产企业土地上存在第三人的租赁权，导致了破产财产处置的障碍。四是企业的非经营性资产和共同共有资产处置难，比如职工宿舍、与第三方联建或共建房产，归属约定不明时，财产难以交割；省属大型国企多存在办社会职能的分离问题，如企业自办医院、学校等移交地方困难，企业化社区向社会化社区转型存在障碍。

（五）破产职工安置难

一是多数企业在申请破产之前就长期拖欠职工工资和养老、医疗等社会保险金，破产财产往往不能全额兑现职工的劳动债权。对于国有企业，政府能够提供的“托底”资金缺口较大，企业破产后职工的再就业及生活来源难以保障；对于民营企业，政府不承担职工安置责任，企业破产后职工补偿安置全部交由市场，补偿安置不到位，容易引发职工集体上访。二是破产法对职工权益的计算标准规定不明确，不同地方的破产企业安置费用不同，不同企业的安置费用也不同，破产企业职工进行横向比较而提出异议，也造成职工安置困难。

（六）破产管理人相关制度不健全

一是管理人选任制度不健全，管理人选任范围窄，指定方式不科学，随机选任的管理人难以胜任复杂破产案件；政府部门人员担任管理人的，缺乏业绩考核标准和责任追究机制；中介组织担任管理人的，多数案件需垫付费用，且很有可能收不到报酬，缺乏有效经费保障和激励机制。二是管理人队伍不够成熟，政府工作组担任管理人的，存在工作经验不足、流动性大等问题，且没有独立承担责任能力；会计师事务所、律师事务所等中介担任管理人的，存在关系协调不下、清算工作不力等问题。三是对管理人的监督机制实效性不强，问责制度不健全。尽管现行企业破产法已经建立起法院和债权人对管理人进行双重监督的机制，但法院对管理人履行职务不到位或者不作为监督的难度很大；债权人会议既受制于会议召开时间，监督方式和内容也非常有限。而破产法对管理人善管义务和忠实义务的内容及其衡量标准、实施管理工作的程序和规则没有明确规定，《企业破产法》第130条、第131条关于管理人责任追究的规定难以落到实处。四是法院与管理人职责交叉，分工不清，管理人往往将其本应自主决定的事项向法院请示，法院不得不代为行使管理人的职能，比如审核债权、制定重整或者清偿方案等，导致法院职责、负担过重。

二、依法清理处置“僵尸企业”的意见建议

清理“僵尸企业”，当然应当遵循中央关于“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”、多兼并重组、少破产清算的原则，但是考虑到我国僵尸企业的形成不同于成熟市场经济体，主要不是市场盲目造成的，而是行政干预形成的（包括银行对僵尸企业的非市场原则放贷），解铃还须系铃人，目前阶段依法处置僵尸企业只能是“行政指导（协调）下的依法处置”。为此，提出以下意见建议：

（一）树立正确的企业破产处置观念

一是正确认识企业破产的价值及功能。转变企业破产“有损政府形象”和“给政府带来麻烦”等观念，取消对企业自主权的干涉，让企业回归市场，特别是坚决停止单纯用财政补贴和银行续贷等保护政策养活“僵尸企业”。明了企业破产并不等同于破产清算，破产程序包含重整、和解和清算，进入破产程序后还可通过租赁经营、整体出让、并购重组等多种方式挽救企业。明了当前的企业破产不同于早期国有企业的政策性破产，而是市场主体依据法律规则在法院主持下的市场行为，政府承担的职责是研究制定配套政策，推动“僵尸企业”依法有序退出市场。二是强化依法处置观念。在制定企业破产处置方案过程中，应当认真研读相关法律和国家政策，邀请法律专家等专业人员参与论证，提前与法院进行沟通交流，依法做好企业破产前的各项准备工作，杜绝“加快进程走捷径”和“举措违法走弯路”两种倾向，避免因前期工作不合法导致在后续破产程序中难以得到法院依法支持。

（二）制定统一认定标准进行分类施策

准确认定是依法处置的前提。对“僵尸企业”目前还没有明确、具体、统一的认定标准，认定标准不一，并按照不同口径进行统计。建议地方政府在中央的宏观标准范围内，听取国资、经信、税务、工商等部门和资产管理人的意见，通过资产负债率、增值税缴纳、连续亏损时间等可量化指标，对“僵尸企业”认定标准进一步规范。在此基础上，对“僵尸企业”进行摸底调查并分门别类，分清企业亏损原因是行业周期、政策性亏损还是布局不合理，是技术落后还是内部管理问题等。根据企业是否有救助价值，按照“多兼并重组，少破产清算”的原则，进行分类施策。对钢铁、煤炭、水泥等产能过剩企业，通过宏观调控，推进兼并重组，提高产业集中度，使企业逐步恢复正常盈利水平。对已进入破产程序但符合国家产业机构调整政策、仍具有发展前景的企业，或加强管理、改进技术，或整合企业资源、调整经营思路、引入投资人，启动重整或者和解程序。确定重整的，通过提前招募投资者、提前制定核心价值维持方案、提前与主要债权人沟通等，提高重整成功率。对高耗能高污染、产品没有市场、经营难以为继的企业，尽快制定破产清算方案，促使其关闭退出，实现市场出清。

（三）完善企业破产处置工作机制

一是建立企业破产法宣传推广机制。加强对企业破产法以及破产保护意识的社会宣传，尽快建立与企业破产司法程序协调对接的企业风险监测、预警和处置机制。二是建立“僵尸企业”破产处置专项帮扶机制。对“僵尸企业”处置任务重、财政困难的县市，出台专项奖补等政策，探索设立无产可破“僵尸企业”处置的专项或公共资金。三是建立企业破产清算倒逼机制。对于营业执照已被吊销但拒不履行破产清算义务的“僵尸企业”的股东或董事，依法由其承担不作为的赔偿责任，倒逼“僵尸企业”尽早进入破产程序。

（四）加强企业破产处置协调配合

政府推动是“僵尸企业”进入司法处置程序并有序退出的关键。一是建立相关部门与法院的协调联动机制，加大对法院工作的支持力度。实现与司法程序的有效对接，形成工作合力，统筹解决企业破产处置中的难题。政府部门要严格遵从司法程序，有所为有所不为，避免破产过程中不正当的差异化债务清偿等行为，帮助解决破产过程中的资产变现难、职工安置难等问题。二是加强各部门之间的协调配合。对于债务人财产被有关部门采取保全或者执行措施的，在法院依法要求解除强制措施时，有关部门应当予以支持配合；工商部门对已吊销营业执照但拒不履行注销义务的企业，应当加强法律责任释明，推动其进入破产程序；对于破产财产分配时应予缴纳的税款、电费等，税务、电力等部门不宜先行采取强制措施，而应按照法定程序参与分配；国有企业破产时划拨土地的处置，应当与审判工作相配合，避免因土地难以处置影响破产进程。

（五）加强企业破产处置工作保障

一是提供组织保障。对涉及职工人数多、社会影响大的企业的清理处置，要建立专项领导小组，由政府主要领导任组长，国资、税务、工商、人社、土地、房产等部门和法院、检察院负责人为成员，企业破产处置中的疑难复杂问题提交领导小组协调解决；设立或者明确负责协调化解“僵尸企业”破产风险的政府机构，在法院、清算组、破产管理人、业务托管人等各方之间发挥桥梁纽带作用，更好地将相关政策融入依法处置过程中，有效稳控社会风险，及时处置突发事件。二是提供资金保障。有条件的地方政府设立“僵尸企业”处置专项资金，解决破产企业尤其是大型国企的职工安置等费用。三是提供政策保障。在中央政策指导下，研究探索地方执行政策，比如建立完善社会托底政策，加强转岗职工再就业培训，逐步剥离濒临破产企业的办社会职能，做好企业化社区向社会化社区划转的归口管理工作。国土、房管等部门做好土地和房产处置工作，及时制定划拨土地与房产共同处置的政策方案；人社、民政等部门做好职工权益保障等工作，及时为职工办理相关手续；税务部门适当减免企业重整、和解过程中财产流转的各类税费，对依法破产的企业欠缴税款和滞纳金及时予以核销。

(六)加快管理制度的落实和完善

破产管理人制度的健全与否直接关系到企业破产制度能否顺利实施，管理人职权发挥的好坏直接影响企业破产程序能否顺畅进行，债权人的合法权益能否依法得到保障。为此，提出以下建议。一是完善破产管理人的选任制度。改革目前单纯由法院指定方式，采用竞争与随机相结合的方式，由债权人会议先从有资质的管理人名单中通过竞争方式挑选出一定数量适合本案的管理人，再由法院采取随机方式从中确定管理人。二是全面落实管理人职权。包括确保管理人真正全面接手、管理破产企业，依法顺利进行破产清算调查，细化管理人对破产企业经营管理及代表债务人参加诉讼或其他法律程序等等。三是建立健全管理人报酬机制。改变现有的根据最终清偿的财产额确定管理人报酬的单一方式，针对无产可破或只有少量破产财产的企业，建立破产公共费用基金，由法院根据管理人的工作时间、工作内容、案件复杂情况科学确定管理人报酬，解决管理人因破产财产少而得不到报酬的问题。四是健全对管理人的动态监督考核。

李旭茂，民建中央理论委副主任，山东省政协常委，民建山东省委专职副主委，山东省法学会专家库企业破产与重整专家。经济学博士学位，编审职称。主要研究方向：宏观经济分析、国有资本运营、企业管理创新。

（本文为民建山东省委2016年度重点调研课题《去产能背景下僵尸企业处置若干问题与对策研究》的子课题）