农村土地承包经营权流转制度的完善

牛玉璞,张 梅

(沈阳工程学院 a.文法学院；b.学报编辑部，辽宁 沈阳 110136)

农村土地承包经营权流转制度的完善

牛玉璞a,张 梅b

(沈阳工程学院 a.文法学院；b.学报编辑部，辽宁 沈阳 110136)

虽然我国农村土地承包经营权流转经历了很长一段时间的发展，而且随着相关政策和法规出台，为农村土地承包经营权流转提供了政策和法律的依据，但仍然存在很多问题和矛盾。为了使农村土地承包经营权流转健康发展，从农村土地承包经营权流转所涉及的社会保障、农民权益、流转方式、流转市场、纠纷解决等方面进行了问题分析，以完善我国土地承包经营权流转制度。

农村；土地承包经营权；流转

一、农村土地承包经营权流转的必要性

1.是健全农村土地管理制度的需要

目前和将来，我国农村的土地性质仍然是集体所有，农村的土地制度也必然要围绕这一性质进行改革。农村土地制度的基本内容仍然是农村土地所有权归集体所有，承包经营权归农户家庭所有。而农村土地承包经营权流转是土地承包经营权权能的自然延伸和具体体现。为了稳定和完善农村基本经营制度，健全农村土地管理制度的战略部署，迫切需要进一步完善农村土地承包经营权流转制度。

2.是城乡一体化进程的要求

城市建设不断扩展，工业化进程不断加快，农村机械化作业程度的提高，这些因素都促成了农村大量劳动力向城市转移，不少外出务工农民长期居住在城市，并且拥有了较为稳定的非农就业收入，土地不再是他们唯一的生活依靠和社会保障，通过完善农村土地流转制度，适时推进农村土地流转，可以使外出务工农民安心融入城市生活，实现既离土又离乡。

3.是优化土地资源配置、提高土地产出效益的要求

家庭承包经营是将农村土地化整为零，由村集体统一经营和管理。这是传统的经营模式和经营理念的体现。但是，随着农村劳动力向城市流转，大量的承包地都以家庭零散现状留存，从机械化大生产角度来看，效率受到了限制，如果将这些土地化零为整，将进一步适应机械化生产的节奏，将提高效率，加快现代农业的发展步伐。所以，农村土地承包经营权就能将这一现象实现，健全完善这方面的制度，就能在不损害农村家庭为劳动单位的利益前提下，发展现代农业，能够进一步优化土地资源配置，提高土地的产出效益。

4.是发展农业适度规模经营的要求

我国二、三产业迅猛发展，大量农村富余劳动力把就业的目光转向城市，在城市形成了庞大的农民工群体，在一定程度上出现了外出务工农民土地被抛荒、半抛荒现象，而再次强调允许农民包括进城务工农民工将土地承包经营权采取出租、转包、转让等形式流转给他人种植，除了获得一定的流转收益外，还能获得不少的务工收入。另外，通过土地承包经营权流转，土地向种养大户和规模经营主体集中，有利于发展农业适度规模经营，让流出土地的农户也能共享现代农业的发展成果。

二、农村土地承包经营权流转制度存在的问题

目前土地承包经营制度和理念深入人心，而且农民也将此视为最重要的制度对自身权益进行保障。土地承包经营制度这种方式在中国农村土地发展变革历史上，对新中国在“文革”结束后的几十年里，可以说起到了解放农民思想、放下顾虑、积极大胆发展农业生产的作用。但是也应该看到，随着生产力水平的不断提高，仅仅依靠这种制度满足不了农业生产力内在的突破性需求，土地需要整合，但又存在顾虑——农民会不会失地，原因就在于土地承包经营权及其流转还不规范。主要从以下几个问题体现出来：

1.农村居民社会保障存在的问题

当下，农民最害怕的、政府最担心的、社会最关注的就是农民的失地问题。农民和城市的居民不同，是由于计划经济时代城乡二元结构决定的，目前这一状况短期内无法改变。所以，在对农民的社会保障方面，城乡区别和差别仍然很大。城市居民某种程度上不是十分惧怕失业和下岗，因为一是有一定的社会保障(相比农村要高)；二是就业机会和所能从事的职业选择相比农民有相当大的优势。而农民的社会保障非常低下，同时由于地缘和人文因素，农民一旦失去土地后果十分严重。农民除了会农活和基本的体力劳动之外，技术性和文字性的工作对他们而言非常难以掌握和胜任。实践中农民领取数额相对较多的征收款后，往往坐吃山空，之后便一无所有，很少有人能够快速转型跟上经济发展的脚步。尽管农村人口大规模非农化流动，但生活水平却无法真正达到非农化，社会保障又相对低下，体系还不够健全，导致“宁肯荒地、也不愿失地”的现象，使得农村土地经营权流转在主观层面产生了障碍。

2.农村土地承包经营权流转和农民利益保护出现问题

十年来，我国农民思想观念不断解放，大部分农民眼光渐渐放长放远。进入城市以后加入农民工队伍也增加了他们的收入，相对经济环境和条件比较好的年份，农民的收入可能会比较可观，但是遇到经济停滞或缓慢的发展阶段，农民的收入就可能陷入窘境，这就使得他们不得不又回到农村进行基本的农业生产。如果在收入较高的时候将土地进行流转，又不在乎价格，又没有相关保障，这时他们就无法继续从事农业生产，使他们的根本利益受损。究其根本原因就在于土地承包经营权流转不规范，不像市场经济中以市场交易方式和保障方式那样的自由转让，再加上如果相关的组织和个人运用手中的权力和金钱强制或者诱惑农民以低价进行土地流转，将进一步损害农民的物质利益和精神利益，社会矛盾就会随之激化。

3.农村土地承包经营权流转方式中存在的问题

土地承包经营权流转是有偿还是无偿是非常关键的，正如上文所提到的，如果在经济条件和经济环境比较好的情况下，大部分农民为了防止土地荒芜而导致被收回或无法完成向集体签订的承包合同义务，就会将土地以无偿的方式转让给其他人，也就是我们所说的“将土地交给别人种，但收益也给别人。自己还要承担相关的税费，甚至还要补贴代工者一定的金钱”。也就是经常所说的“倒贴或无偿转让”，这种情况是少数，一般只在农业生产条件基础比较差的地方或者被抛弃的荒地比较多的地方会出现。大部分情况下多数土地流转都是有偿的，但是由于没有统一的流转经营标准，导致农民流转出去的土地价格非常低廉，许多土地流转出去所得到的收益基本上与自己亲自耕作情况持平。这就失去了土地流转的意义，也失去了土地流转能够产生收益和效益的作用，打击了农民进行土地流转的积极性。实际上与农民亲自耕作没有区别，所产生的价值不会创造更大的价值，社会整体价值没有增加。而我们所要追求的土地承包经营权流转是应该增加社会整体的价值才有意义。原因就是流转方式存在问题，没有统一的、科学的、有效的流转方式指导和流转制度。

4.农村土地承包经营权私下流转问题严重

近些年来，由于农民转入城市的数量不断增多，各个地方农村土地流转数量增多、规模扩大，这样就会产生各式各样的纠纷，也会使社会矛盾进一步加剧。因为很多地方农村土地流转随意性很大，没有统一的规范和相关部门的法定程序进行约束，私下扭转这种局面就会引发各种矛盾的激化。目前大部分都是没有正式的书面转让合同，一般都是口头的或者是很随意的双方约定。既没有相关部门的变更登记和备案，也没有相关部门的法定手续，转让双方主体之间的权利义务也不够明确，甚至由于没有相关部门的监管导致双方各有持有土地证、承包合同、缴费票据和缴纳凭证的不正常现象出现，即使进入诉讼也比较麻烦，矛盾也不容易解决。同时，正是由于土地私下流转情形比较多，没有相关部门的统一指导，许多大规模的农业项目不可能落实，大片的土地无法实现大规模农业作业，最终阻碍了农业机械化大规模生产。这就阻碍了农业高效率、规模化的前进脚步，遏制了农业领域相关投资的积极性。

5.农村土地承包经营权流转纠纷解决问题

目前，农村土地承包经营权流转纠纷数量比较大，而且呈上升趋势。此类纠纷一旦形成，当事人之间仇恨情绪比较大，甚至容易升级为刑事案件。原因就在于土地永远是农民的根本，失去土地的农民不惜牺牲自身和选择极端手段达到目的。这种纠纷在村组织、乡镇组织都不容易进行调解，一旦形成诉讼，法院即使进行了调解或判决，也不容易执行。而且经过法院的调解、判决、执行这些程序之后，许多当事人仍然坚持上述、申诉、信访，双方矛盾容易升级为刑事案件。所以，对于这类纠纷解决，目前仍然没有有效的解决方式，无法预防也无法在事后有较好的应对措施，使社会安定存在极大的隐患。

三、完善农村土地承包经营权流转法律制度的建议

1.完善我国农村居民社会保障方面的建议

目前，在党和政府高度重视三农工作的背景下，应该不断地加大对扶贫和农村社会救助方面的工作，只有解决了部分贫困人口温饱问题的前提下，保障这些人的基本生活并帮助他们通过积极劳动脱贫致富，才能够使他们放心大胆地进行土地流转。这就需要建立农村最低生活保障制度，由政府部门负责按着不同地区划分进行管理，应该从各个地方的农村实际经济发展水平和财政力量出发，做到相关的保障对象明确、相关的保障水平符合条件，能够促进就业、补助生活、政府救济、社会互助和农民自身努力相结合。同时，各级政府还应当建立最低生活保障基金，通过财政预算统一管理、统一部署，对困难地区中央财政应该给予适当的补助。最后，应当加强领导和管理，明确责任、统筹安排，各级政府和地区应该制定相关的计划和方案，然后报民政部门和财政部门进行备案，使农村的居民保障工作真正落实到位，形成制度化。另外还应该大力加强信息化服务，确保农民的居民保障能够不断完善和发展。

2.完善农村土地承包经营权流转中农民利益保护举措

自党的十八大三中全会之后，中央和国家就对深化我国农村土地制度改革作出了相关的部署。也就是说，在始终坚持和完善耕地保护制度的大前提下，对农民承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保，在政策上和法律上予以承认和保护，同时也允许了农民将自己的土地承包经营权作为股权入股发展农业经营。这就使得承包经营权分离为所有权、承包权、经营权，三权分置的格局得以形成。三权分置是我国农村土地改革新的探索，也是在不断的实践当中的一个重大举措，突破了原有的农村土地流转的瓶颈，成为将来相当一段时间内农村土地制度和经营制度的改革基础。这就使得农民能够放心自己的权益，更加大胆地走进城市工作，解决了农民担心土地流转的后续问题带来的困扰，保障了农民的相关合法权益。

3.扩大农村土地承包经营权流转方式

自2014年初中共中央1号文件发布以后，允许了农村土地承包经营权向金融机构抵押融资，实际上就是从政策上和法律上为土地经营权流转开辟了一个新的领域，这就使得农村土地承包经营权流转方式有了一个重大的突破，在这个突破的基础上能够形成一系列的安全的、方便的、有效的、合法的流转方式。同时应该利用好三权分置，通过土地承包经营权确权登记和颁发相关的证照，进一步在实践中巩固落实三权分置。一定要放活农民手中的农村土地承包经营权，通过多种方式的流转，例如土地经营权的托管、土地经营权的入股、土地经营权的抵押、土地经营权的留置、土地经营权的质押，并进一步出台相关的法律进行解释和指导适用，为广大农民土地流转提供了有效平台，进一步拓宽农村土地承包经营权流转的方式。

4.完善农村土地承包经营权流转市场

农村土地承包经营权流转市场的完善离不开政策法规。要想完善土地承包经营权流转，首先必须将土地经营权的确权工作、登记工作、办理证照工作进一步完善和加强。其次，要加强相关部门的管理和服务性工作，使市场在政策和法规的调控下有序、合法、有组织地进行。再次，要强调土地承包经营权流转市场一定要遵循着三权分置的原则，以扩大农村土地承包经营权流转方式合法化为前提，不能损害农民的合法权益，也不能损害农村土地所有权的根本利益。最后，要规范土地流转行为，促进农村的经济稳定发展，要在不同地区结合具体情况适度地开展规模经营，既要解决农村劳动力适当转移，保证农村土地的劳动力数量，也要保障城乡之间的协调发展。

5.完善土地承包经营权流转纠纷解决方式

首先，应该形成证据保全机制，也就是说对于农民权利的确权意识应该提到日程上来。县一级的人民政府应该进行相关的权利确认工作，例如颁发相关的证书、证明文件，使农民权利的证明得以固化。其次，应该通过立法明确纠纷的解决方案方式首先为仲裁，因为农民之间的关系都是集体性质的农户所形成的集合体内的关系，他们之间的矛盾不必要上升为不可调和的矛盾，出现问题应该首先进行争议方式比较缓和的仲裁方式，这就需要法律明确土地承包经营权流转出现矛盾的时候进行仲裁前置，仲裁部门既可以在县级政府当中设立也可以选择民间仲裁组织，这样就方便了农民解决纠纷的途径。最后，通过诉讼方式解决，可以在派出法庭专门设立土地经营权流转快速裁决部门，方便农民之间的争议解决。

[1]崔成美.基于绩效比较的农村土地流转模式优化选择[J].北方经贸，2015(7):50.

[2]于书丽.农村土地流转积极意义与面临问题[J].三农论坛，2015,7(32):23-24.

[3]杨继慧.辽宁省农村土地流转现状、问题及对策[J].辽宁行政学院学报,2011.2(2):80-81.

[4]杨玉文.民族地区资源开发与经济增长[M].北京：人民出版社，2013.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

Perfection of Circulation System of Rural Land Contract Management Right

NIU Yu-pu,ZHANG Mei

(1.College of Literature and Law；2.Department of Edition,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110136,China)

Although the circulation of rural land contracting right has been developing for a long time,and with the promulgation of relevant policies and regulations,it provides policy and legal basis for the transfer of rural land contracting right,but there are still many problems and contradictions.In order to realize the healthy development of rural land contract management right transfer,the paper carries out the analysis from the perspectives of the rural land contracting management rights involved in the transfer of social security,farmer rights and interests,circulation,circulation market,dispute resolution,etc.to improve the land contracting right system.

Rural areas;Land contracted management right;Transfer

2016-11-12

辽宁省哲学社会科学规划基金项目(L09BFX006)

牛玉璞(1975-)，男，辽宁营口人，副教授，硕士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.01.004

F320.3

A

1672-9617(2017)01-0019-05