论环境污染责任保险制度

李玉玲

（济南大学政法学院，山东 济南 250022）

论环境污染责任保险制度

李玉玲

（济南大学政法学院，山东 济南 250022）

环境污染责任险是指当企业发生污染事故对第三者造成损害时，以其应当承担的赔偿责任为标的进行投保的险种，属于绿色险种。我国从2007年起开始开展环境污染责任保险试点，该制度在实践中虽然起到了防范环境风险的一些效果，但还存在着法律制度不健全、政府激励不足、技术标准滞后、专业化机构缺乏等诸多问题。笔者通过分析美国、德国、法国的环境污染责任保险制度，为我国环境污染责任保险制度的发展提供借鉴。我国应该建立健全环境责任保险制度的法律体系，积极主导强制责任保险为主的模式，合理确定承保范围，建立环境污染责任风险分散机制，完善政府的财政补贴和政策支持。

环境责任保险；强制保险；再保险

一、环境污染责任保险概述

（一）环境污染责任保险的概念

环境污染责任保险又称为“绿色保险”，是以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段，是经济制度与环境侵权民事责任法结合的产物。它是指保险人基于保险合同的约定，在发生环境污染或破坏事故时，由保险人代投保人向受害人支付赔偿金的制度。[1]它的保险对象是被保险人依法应当承担的环境赔偿责任，它要求企业按照合同的约定缴纳保险费用。当环境污染事故发生时，保险公司在合同约定的范围内，经过相关部门的认定后，由保险公司代为赔偿。

环境污染责任保险制度的功能之一就是可以使受害人得到及时有效的救济。责任保险的赔付相对于程序复杂的诉讼索赔，更及时、更简便、更有效。[2]保险公司的赔付能力相对企业或个人更强，对受害人的救济更有保障；功能之二就是有助于分散投保企业的环境污染损害赔偿责任风险，不至于由于巨额赔偿而影响生产经营；功能之三就是有利于环境风险的预防。现代保险一般具有社会管理的职能，保险公司在与企业签订合同时会对环境风险的防范、注意义务等设置相应的条款，更严格的约束企业生产经营活动，这样可以促进企业增强环境责任意识，预防和减少环境污染事件的发生。

（二）构建环境责任保险制度的法学理论基础

1.公民环境权理论。公民环境权是指公民享有在优良环境中生存及利用环境资源的权利，是基本人权。1972年联合国第一次人类环境会议上通过的《人类环境宣言》提出：“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”没有公民环境权，就不会产生环境侵权，公民环境权理论是环境责任保险制度最基础的理论。美国、日本、韩国一些国家在宪法或环境法中规定了环境权，环境权的法律化使公民在遭受环境污染损害时可以依法请求救济。环境权的提出是对传统权利的突破，是环境责任保险制度的基石。

2.责任社会化理论。环境污染一般是由于生产活动所造成，生产行为由于可以带来经济效益和社会效益，本身具有一定的合法性和正当性。因此，环境污染侵权所带来的损害如果完全由企业承担显然不公平，因为社会大众也是生产行为的间接受益者。因此从社会公平和利益平衡角度，社会公众也应该承担一部分责任，即责任社会化。所谓责任社会化，是指一种将因特定侵权行为所造成的损失转移到社会之上，在全社会范围之内或特定的社会群体范围之内分散损失金额的侵权赔偿责任机制。环境责任保险就是环境侵权责任的社会化救济方式，保险公司承担被保险人的污染赔偿责任，又可以将责任分散给其他保险人。[3]责任社会化理论是以救济理论为基础而提出的，救济理论认为对受害人的救济是侵权行为法应首先要考虑的问题。

二、国外的环境污染责任保险制度介绍与评析

(一)美国的环境污染责任保险制度

美国是较早开展环境污染责任保险的国家之一，法律体系比较健全。1972年的 《清洁水法》、1976年的《资源保全与恢复法》、1977年的《清洁空气法》等环境法律为环境污染责任保险制度的实施提供了法律保障，其中保险的模式、保险的范围等对其他国家环境责任保险制度的建立具有重要的借鉴意义。

1.环境责任保险的投保模式。美国环境污染责任保险主要推行强制性环境责任保险模式，美国《资源保全与恢复法》授权国家环保局发布行政命令，要求从事有害物质的企业对第三人的损害赔偿责任、关闭后30年内可能引发的监测费用等进行投保，而且因事故的性质不同投保的额度也会有所不同。[4]可以看出美国在一些有毒危险物质较为特殊的领域实行强制责任保险模式，但是在其他领域，法律并没有做出明确规定，在这些未规定的领域保险公司和被保险人可以根据自己的需要、市场的发展，根据自己的意愿选择是否投保。

2.环境责任保险的范围。美国的环境责任保险可以分为环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。前者是指被保险人因污染环境给任何第三人的人身损害或财产损失而承担赔偿责任；后者是指被保险人因自身原因导致自有或使用的场地污染而治理支出的费用，保险公司需要按照合同约定的限额进行赔偿。保险人一般只对突发性的环境污染事故所造成的第三人的损害承担保险责任，对被保险人积累性的排污行为所致的污染损害一般给予特别承保。[5]

3.专门的保险机构。美国政府在1988年设立了环境保护保险公司，该公司不以盈利为目的，受政府的监督和控制，专门对环境污染责任风险进行承保，承保范围限于对于突发和意外的环境污染损害。对于渐进性的环境责任风险，成立了专门的政策性保险公司。

（二）德国的环境污染责任保险制度

德国依照1990年的《环境责任法》，要求设施所有人强制投保环境损害责任保险，其主要是私法范畴的保险，承保环境污染造成的人身伤亡、健康受损和财产损失。其中第19条规定，存在重大环境风险的设施经营者必须采取责任保证措施，或签订损害赔偿责任保险合同、或由联邦、州政府、金融机构提供担保或保证。如果违反相关责任保险规定，主管机关可以禁止设施的运行，对经营者可以处以一年以下有期徒刑或罚金。[6]2007年德国又推出了环境治理保险，基于环境本身受到的损害的治理责任的保险，具有高风险性，其在公法的范畴当中与环境污染责任保险相互补充，有利于环境保护。

（三）法国的环境污染责任保险制度

法国的环境责任保险以自愿投保为主、强制责任保险为辅，采取柔性渐进的方式。法国《环境法》对油污损害赔偿强制企业投保责任保险，其它方面的环境污染赔偿则由企业决定是否投保。在20世纪60年代法国尚无专业的环境污染责任保险，仅仅限于偶然性、突发性的水污染事故或者大气污染事故。1977年，法国和英国保险公司组成再保险联营，在有毒有害物质方面制定了污染特别保险单，[7]承保范围扩大，单独、累积、持续的事故引发的环境污染责任也可以承保。

（四）国外环境污染责任保险制度评析

1.环境污染责任保险以强制保险为主。强制责任保险是环境责任保险的必然趋势，目前美国、德国、瑞典等国家基本采用强制保险的方式，如果没有按规定投保，企业或经营者将会受到法律的严厉制裁。即使是以自愿保险为主的国家，在一些环境污染会给国家带来最重大损失的领域也会采取强制责任保险。随着环境问题的不断严重，强制责任保险必然会成为环境污染责任保险的必然发展趋势。

2.承保范围正不断扩展。环境污染责任保险发展初期，由于经济发展水平、保险经验不足和技术缺乏、风险性高等原因，环境污染责任保险只是针对突发的、偶然的环境污染事故。随着各国的法律法规不断地完备，环境污染责任保险经验不断地积累，保险技术日益完善，其承保范围开始扩展到渐进的、累积的污染事故。现在各国对环境保护力度不断增强，其承保范围有不断地扩张的趋势。

3.完善的法律保障和行政支持。环境污染责任保险制度实施比较好的国家，一般具备相对完善法律法规保障体系环境污染责任保险的发展，如德国的《环境责任法》、美国的《资源保全与恢复法》、法国的《环境法》等，完善的法律保障了环境责任保险的有效合理运行，保障环境责任的落实。由于环境污染事故的赔偿数额一般非常巨大，单一保险公司难以承受，因此国外政府一般会通过保险基金、税收减免、鼓励联合承保等措施引导化解承保风险，建立分散风险机制。[8]

4.保险机构逐步实现专业化。保险机构是环境污染责任保险的重要组成部分，环境污染责任保险的发展需要保险机构实现专业化，需要明确的具体的赔偿标准和准确地进行环境污染事故的评估和分析调查，科学地作出决定，发达国家环境污染责任保险的相关机构和人员已经实现或正在逐步实现专业化。

三、我国环境污染责任保险制度的现状及问题

（一）我国环境污染责任保险制度的现状

我国于1980年成为 《国际油污染损害民事责任公约》的缔约国，随后在《海洋环境保护法》中规定了环境污染责任保险。但是由于当时环境污染责任保险方面意识不强，又缺乏相适应的法律制度和法律法规规定，使其无法真正发挥作用。2007年我国的环境污染责任保险采取先试点、后推广的模式，通过国家环境保护总局、中国保险监督管理委员会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，为我国环境污染责任保险的发展指明了方向。我国部分地区陆续展开了一系列的环境责任保险的试点工作，主要是以危险化学品企业、石油化工企业、危险废物处置企业等为对象开展试点，试点以自愿保险为主。

2013年初，环境保护部与中国保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导各地在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进环境污染强制责任试点。其中明确了强制责任投保企业的范围、保额保费厘定以及相应的激励约束机制。之前以自愿保险为主的环境责任保险，存在一定的难度，比如不少企业都不愿意投保，存在参保率低，赔付率低，保险费率低等问题。

2015新《环境保护法》中明确提出“国家鼓励投保环境污染责任保险”，虽然这一条款为倡导性条款，但是第一次为全国性实践提供了法律依据，为建立国家环境污染责任保险法律体系奠定了基础。2015年中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中要求在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。环保部、保监会等部门联合起草了《环境污染强制责任保险制度方案》，目前正在修改完善。我国在2015年环境污染责任保险签单数量达到1.4万单，签单保费2.8亿元，提供风险保障244.21亿元，同比增长7.52%。[9]

（二）我国环境污染责任保险制度存在的问题

1.环境污染责任保险制度立法欠缺。我国于1980年成为《国际油污染损害民事责任公约》的缔约国，随后在《海洋环境保护法》中规定了关于海洋油污、船舶油污的环境污染责任保险。我国在大气污染防治法、水污染防治法等主要污染防治法中没有关于环境责任保险制度的任何规定，涉及环境污染责任保险制度的主要是一些政策性文件。2015新实施的《环境保护法》第52条规定，“国家鼓励投保环境污染责任保险”，但是这一规定属于鼓励性、倡导性的规定，没有强制性，使强制性环境污染责任保险的推行面临缺乏法律依据的尴尬。因此我国关于环境污染责任保险的立法无论是国家层面还是地方立法层面严重缺乏，现有政策性文件缺乏法律的权威性和效力，不能满足实践需求。

2.保险机构不够专业化，承保范围狭窄。美国政府成立专门的承保环境污染风险的保险机构，保证了环境责任险的专业化、科学化。相比之下，目前我国保险公司在环境污染责任保险这方面缺少相应的技术和人才，公司的专业性弱，导致保险业务很难有效开展。环境污染风险及损害评估机构也没有建立，专业的环境污染风险评估人员缺乏，因此环境污染责任保险的发展不够专业化。另外保险公司的承保范围狭窄，保险公司为了避免承担较大的风险，承保的范围大多为突发性和偶然性的事故，对于那些累积性的、渐进性的污染所导致的事故却承保的很少。

3.政府的激励措施不足。由于环境污染事故的赔偿数额一般非常巨大，单一保险公司难以承受，因此国外政府一般会通过保险基金、税收减免、鼓励联合承保等措施引导化解承保风险。目前我国政府的财政补贴方式比较单一，仅仅是对投保企业提供一定的保费补贴，补贴标准不够明确具体。[10]对于环境责任保险的政策支持相对于外国还是比较缺乏，没有采取一些金融政策和财政政策等来保障其实施，没有一套完善的政策支持体系等。由于政府激励手段和措施不足，企业缺乏投保主动性和热情，有些地区投保率甚至出现下降。《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》中提出了环境污染责任保险的财税激励，但是比较原则，还需进一步细化，进而激发保险双方参与环境污染责任保险的动力。

4.环境保险标准滞后。环境污染责任保险专业性强，不同行业、不同企业之间的风险识别和量化都非常困难，这就需要环境风险评估、污染损害认定等配套技术标准。目前我国只有个别行业有环境风险评估指南，其它相关配套技术标准基本空白，亟待补充完善。

四、完善环境污染责任保险制度的措施

（一）建立健全环境污染责任保险的法律体系

我国应该在借鉴国外发达国家环境污染责任保险的立法经验基础上，从我国的国情出发，在国家层面进行《环境污染责任保险》专门立法，系统、全方位的规定环境责任保险的相关内容，例如损害赔偿原则、范围、损害评估、责任认定、损害鉴定、审批程序等；在地方层面的立法，应该结合地方实际情况细化环境污染强制责任保险制度的实施规则，增强可操作性。确保在环境污染事故发生时，相关部门处理事故能够有章可循，有法可依。

（二）建立强制责任保险为主的模式

环境责任保险模式可以分为强制责任保险和任意责任保险两种，强制责任保险模式国家通过立法颁布相关的法律法规，要求潜在污染环境的企业依法必须向保险人投保；任意责任保险是指投保人和保险人通过协商一致订立保险合同约定二者的权利义务，建立保险关系。[11]强制责任保险已成为大多数国家的选择，我国目前环境污染严重，污染事故频发，应该在法律中规定强制污染责任保险模式。强制保险企业的范围：一是涉重金属企业，这些企业都是在行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业。二是位于重点生态功能区且具有较大环境风险的企业也应当进行强制投保，如在饮用水源地、自然保护区等环境敏感区内的企业，应该强制投保。三是其他高风险的环境企业。

我国目前的经济发展水平不高，环境责任保险承保的范围不宜过大，给保险机构、企业或政府增加太大经济负担，同样范围也不能过小，使得企业缺乏投保的积极性，影响环境污染责任保险的发展，从长远讲，不利于保护环境。总的发展趋势大体从突发性、偶然性的环境污染，逐步发展到渐进性、累积性的环境污染的范围。

（三）建立完善的环境污染责任风险分散机制

借鉴欧美国家发展环境污染责任风险分散机制的经验，在我国尝试建立环境污染责任再保险机制，由多家保险公司设立保险池，共同分担保险责任。[12]由于环境污染责任的特殊性，发生风险的可能性巨大而且损失程度可能很高，保险公司可能会存在难以偿付损失的风险，所以保险公司为了公司的发展可能会顾虑很多，导致偿付范围狭窄，偿付率低，保险产品比较少等问题。通过再保险的机制，保险公司把一些突发性的损失巨大的环境污染事故风险转移给其他的保险公司，当发生环境污染事故时，多个保险公司可以一起承担赔付义务，降低了风险，解除了公司的顾虑，提高了保险公司的积极性。

（四）完善政府的财政补贴支持和政策支持

政府的财政补贴方式可以多样化，可以是对投保企业提供保险费用的补贴，减少投保企业因投保而带来的经济压力，也可以是对拥有环境责任保险业务的保险公司进行财政上的优惠政策，提高保险公司的偿付能力，努力保障环境责任保险的供给与需求，解决其供给与需求不足的问题，促进其有效发展。建立环境污染责任保险信贷优惠制度，优先给予投保企业信贷支持。

为了保障我国经济的可持续发展，推动经济利益与环境利益共同发展，需要建立环境污染责任保险制度。我国环境污染责任保险还在试点阶段，还存在很多问题，我国环境污染责任保险还有很长的路要走。从我国的国情出发，结合西方发达国家发展环境污染责任保险的经验，解决环境污染责任保险存在问题，让环境污染责任保险制度发挥社会管理的功能，倒逼企业加强环境风险管理，减少环境事故的发生。

[1]邹海林.责任保险论[M].北京：法律出版社，1999：100.

[2]郑玉波.保险法论[M].台北：三民书局，1998：223.

[3]曹明德.环境侵权法[M].北京：法律出版社，2000：8.

[4]贾爱玲.国外环境责任保险制度评析与启示 [J].环境保护与循环经济，2012（12）：11.

[5]王向楠.美国环境污染责任保险的特点及借鉴意义[J].金融与经济，2015（9）：80.

[6]熊英.中国环境污染责任保险制度的构想[J].现代法学，2007（1）：91.

[7]张立新.环境污染责任保险制度模式选择研究[J].绿色科技，2012（4）：176.

[8]周立新.在借鉴中建立我国环境责任保险制度[J].中国环境管理干部学院学报，2009（4）：10.

[9]何雨欣.完善环境污染强制责任保险制度体系[N].经济日报，2016-9-2（3）.

[10]黄小敏.环境污染责任保险补贴的政策需求与制度供给[J].保险市场，2012（2）：69.

[11]李华.我国环境污染责任保险发展的路径选择与制度构建[J].南京社会科学,2010（2）：112.

[12]张兴伟.日本环境污染赔偿责任保险的实践与启示[J].苏州大学学报,2016（4）：70.

Discussion on Environmental Pollution Liability Insurance System

LI Yuling
（School of Political Science and Law University of Jinan，Jinan Shandong 250022）

environmental pollution liability insurance refers to when the enterprise pollution accident caused damage to the third party,should insure the compensation liability,it is a green insurance.China began to carry out environmental pollution liability insurance pilot from 2007 onwards.In practice,the system has played some effect to prevent environmental risks,but there are still many problems,Such as less perfect legal system,lack of motivation,technical standards lag,lack of professional institutions,etc.The author analyzes the environmental pollution liability insurance system in the United States,Germany and France to provide reference for the development of China's environmental pollution liability insurance system.China should establish a sound legal system of environmental liability insurance system,establish dominated compulsory liability insurance model,reasonably determine the scope of insurance coverage,establish the risk diversification mechanism of environmental pollution liability,and improve the government's financial subsidies and policy support.

environmental liability insurance；compulsory insurance；reinsurance

D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-7327（2017）-05-0128-05

李玉玲（1973-），女，山东诸城人，济南大学政法学院副教授，硕士，研究方向：环境法。

本文系山东省社会科学规划研究项目《生态补偿法律机制研究》（项目编号：15CFXJ04）的阶段性成果。

编辑：林军