农村水污染防治的法律困境与对策

吴沁晨，赵新龙

（安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000）

农村水污染防治的法律困境与对策

吴沁晨，赵新龙

（安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000）

相比较城市水污染的法律规定，农村水污染在立法上不受重视。我国现行法律规范关于农村水污染的规定立法理念落后、法律条文粗糙、司法实践不强。为此本文提议修改相关的法律规定来对农村水资源污染进行法律规制。同时通过完善监管体制、提高执法能力、保证村民知情权、设立公益诉讼等方式来全方位的提供法律对策遏制日益严重的农村水污染。

农村；水污染防治法；公益诉讼

一、农村水污染环境现状

水乃生命之源，是人类生存与发展必不可少的有限自然资源。对于农村而言，水资源更是关系到农民经济生产生活的重要稀缺资源。2015年中国水资源公告中指出，2015年全国总用水量6103.2亿m3。其中，生活用水占总用水量的13.0%；工业用水占21.9%；农业用水占63.1%；人工生态环境补水（仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水）占2.0%。由此可见，农业用水仍然是我国水资源的主要输出对象。然而随着工业化、城镇化、现代化的农村经济发展，当前我国农村水资源逐渐形成了生活用水与工业用水交叉污染、点源污染与面源污染并存的尴尬局面。与此相关的农村水污染事件则层出不穷，如化州饮用水污染事件、湖北宜昌城郊农村水污染事件以及以三江村为代表的“癌症村”事件等等。目前全国70%以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全国有2.27亿农村人口存在饮水不安全问题[1]，6300万人的饮用水中氟超标，约200万人的饮用水中砷超标，而这还不包括农业灌溉用水与日常生活用水的污染在内。因此我们认为，在农村如此恶劣的水资源污染态势下，急需从法律层面制定相应标准来挽回这一态势。

二、农村水污染防治的法律困境

（一）立法规定不细致

农村水污染如此之严重，政府并非完全坐视不理。但中国政府近年来始终在经济增长与环境污染的矛盾冲突中寻求平衡。相比较人口众多、经济发展强的城市而言，政府对于点多、分散、面广的农村支持力度要小很多。例如中国在 “十二五”（2011年—2015年）期间针对城镇供水投资达4100亿元，而农村只有1750亿元。与“重城市、轻农村”的政策理念相类似的还有相关立法。现行《污染防治法》在农村往往表现出难以适应的特点,或者表现出针对农村水污染防治存在大量立法空白。[2]2008年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》（下简称《水污染防治法》）关于农村水污染的法律规定主要是总则部分和第四章第四节，总则部分主要在宏观上对农村水污染防治提出了要求“应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，防治农业面源污染。”这只是理念上的要求和大体的方针原则。关于农村水污染的规定主要是集中在第四章第四节的“农业与农村水污染防治”，即关于化肥使用、牲畜水产养殖、农田灌溉用水方面做出规定。

《水污染防治法》大幅度的篇章是在于规定城市用水污染和工业污染，对于农村水污染的问题涉及的法条只有仅仅六项条文，其中还包括了总则部分的宏观原则。其次《水污染防治法》关于水污染的控制更多的是“末端”与“点源”控制，例如《水污染防治法》第18条中规定：“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”。这便是典型的末端与点源控制，而农村水污染往往呈现的是面源污染与点源污染相结合，仅仅规定一方面是无法解决根本问题的。再者，立法原则上规定“应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，防治农业面源污染。”而农业用水往往是直接的源头灌溉，所谓“预防为主、防治结合”更多的是在规定污染水的排放与治理，而非对农业用水的水源进行重点保护。并且该原则中“防治农业面源污染”也没有在后续条文中见到具体的法律措施，第四章有关化肥使用、牲畜水产养殖、农田灌溉用水的规定更多的是引导性规定而非惩罚性措施，例如第四十九条规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。”但没有规定如若不使用无害化设施将受到何种处罚，可见《水污染防治法》对于农村水资源完全局限于引导作用，强制性不够。

（二）监管机制不健全

《水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”我国目前主要依靠县级政府的环境与水利保护部门对水污染进行一定的管理，只有在部分较大的乡镇才会设立环保办公室等部门。但这仍然无法与我国农村实际情况相契合。我国农村分布较广且分散，往往一个县治下有数十个村镇，村镇之间也往往不相连通。以笔者家乡泾县为例，泾县治下11个乡镇，每个乡镇下又有十多个自然村，最多的桃花潭镇下辖有20个乡村。如此之多的村镇，山水隔阻、远离县城、交通不便，想要依靠位居县城的地方环保水利部门来对农村水资源进行一一监管和预防，是相当困难与不便的。

（三）责任义务不明确

《水污染防治法》作为直接规定水污染防治的法律法规，在针对农村水污染方面理应对涉及水污染的权利义务主体作出具体规定，例如排放工业废水的农村乡镇企业、制造生活垃圾的农民、旅游污染水源的城镇居民等等。义务主体在《水污染防治法》中没有规定，与此直接相承担的法律责任同样也没有规定。

三、农村水污染防治的法律对策

（一）转变立法理念

《水污染防治法》应该打破城乡二元化格局,转变“为城市立法、为工业立法”的思维模式，对工业、农业以及生活污染的防治进行全面的规定，既要治理工业点源污染，又要控制农业面源污染。[3]《水污染防治法》需要提高农村水污染方面的立法比重，同时对农村水污染采取“防治+惩罚”的双向解决模式，一方面继续细化关于化肥使用、牲畜水产养殖、农田灌溉用水的规定，扩展其范围并适当添加权利义务主体的概念，使之受到法律的直接规制；另一方面需要增加惩罚性条款，虽然水污染的水量无法做到具体精确的计算，但是可以在《水污染防治法》中规定大致的污染情形，对造成农村水污染情形的企业或者个人采取恢复原状、限期整顿、征收罚金等惩罚性条款。并且可以在乡镇设立专门的水污染防治基金，将罚金专款专用，用于农村的水源保护。做到立法上“城乡并重”、模式上“防惩结合”，来保证农村用水安全，减少面源污染，恢复生态环境。

（二）健全环保管理体制

在我国农村水污染的管理中，始终存在着“不规范、不健全、不严厉”的问题，因此便直接导致很多乡镇企业抱着“守法成本高、违法成本低”的不良思想。本文认为目前的《水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”仍然不够细致，需要增加条款直接规定乡镇一级要专门设立乡镇环保所，来对农村水污染治理进行直接管控。同时需要部门间相互配合，例如水利、渔业、林业、畜牧都可以参与到农村水污染防治工作中来。另外，地方执法能力也需要有所改进，调整执法方式、转变固有思维，避免走以前“只处罚、不管控”的老路。在环境保护部公布的2016年第15期《水污染防治工作简报》中，江苏如东县便对高污染企业执行差别水价，由县环保部门对企业环境信用进行评价,评价中确定为“红色”(即:企业环境信用评价6 5-4 1分)和“黑色”(即:企业环境信用评价4 0分以下)等级的高污染企业,将提高污水处理费标准。在针对农村工业用水污染的案件中，完全可以适用该执法方式，对高污染的乡镇企业征收较高的水价，而对低污染的乡镇企业少收或补贴。从而促使企业提高污水净化能力，减少农村工业用水污染。

（三）完善信息公开制度

农业用水事关重大，不仅仅影响着农民的生活健康，也关系到相关农产品的食品安全。完善农村水污染信息公开制度、保证农民的知情权是保证农民参与到水资源保护的前提。《水污染防治法》第十九条规定：“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”该要求针对的便是水污染的信息公开，但本文认为农村水污染的信息公开不能仅仅局限于对严重污染水环境的企业进行公布，还需要从以下几个方面入手：①加强农村水质检测，建立预警机制。县级的环保部门可以定月定日对辖区内农村的水环境进行污染检测，这样既减少了工作压力也保证了水质安全。同时可以进行上下游、湖周边村庄的水质样本比对，对距离较近或有上下游关系的村庄水质进行比对可以及时发现是否存在面源污染，进行水质预警并对村民公开。②项目建设听证、听取村民意见。现在中西部地区逐步在承接东部地区产业转移，在这一过程中，很多地方政府为了招商引资完全不顾村民的意见与建议，对重污染的企业入驻农村大开方便之门。为此，《水污染防治法》可以规定对涉及农村水源的工业企业和建设项目进行村民听证程序，从源头上制止不良企业污染农村水源的行为。③建设举报制度、奖惩相结合。命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型是环境政策的三种主要手段，管制程度依次下降。[4]命令控制型政策需要执法成本过高，而劝说鼓励往往达不到良好的环保效果。村民作为环境弱势群体，往往不能直接理解与水污染相关的环境信息，如果村民素质不能在短期内通过宣传教育的方式得到有效提升，那么采取经济奖励的办法来督促其积极维护自己的权利是最稳妥的方法之一。通过建设举报制度，对积极举报水污染事件的村民进行物质奖励，同时对造成水污染的企业和个人进行严厉惩罚。

（四）建立公益诉讼制度

现行《水污染防治法》第八十八条规定:“因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”在学理上，该条规定毫无疑问属于代表人诉讼而非环境公益诉讼，我国的代表人诉讼类似于英美法中的集团诉讼和日本法中的选定当事人。代表人诉讼制度的根本目的是救济特定或不特定多数人所受到的人身或财产损害。代表人诉讼目的更多的是倾向于赔偿或补偿受害人的经济利益损失，而环境公益诉讼目的是救济恢复已经受损的自然环境资源。

从实际效果上来看，由于水污染案件的代表人门槛较高，成本较大但利益很少。尤其是针对农村水污染事件，在一次农村水污染的事件中，往往涉及到多个行政村甚至多个县市。因为水具有流动性，污染也随之具备这一独特属性。上游企业造成的污染，对中下游的行政村都造成了十分严重的后果，往往涉及到数个行政村的水资源权益保护，上下游行政村彼此之间还可能存在矛盾争端，代表人诉讼在这类案件中很难适用。目前环境问题公益化的趋势越来越明显，而传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。[5]

比较法的角度来看，美国1972年的 《清洁水法》,就明文规定了公民具有水污染的诉讼资格。而美国水污染控制法中的公民诉讼包含两种模式:一种是对污染者的公民诉讼,是指公民、公众团体或其它非官方法律实体以自己的名义在法院对污染者提起的旨在迫使其遵守法律或追究其法律责任的诉讼;另一种是对行政机关的公民诉讼,是指公民、公众团体或其他法律实体以自己的名义在法院提起的旨在迫使行政机关依照环境法规为一定行为或不为一定行为的诉讼。[6]

现阶段我们可以采取第一种公民诉讼的方式来维护村民水资源安全的合法权益，由于水资源污染往往涉及人数众多，影响力大并且诉讼时间长、诉讼成本高，受害村民往往自己不能去直接提起民事诉讼，而代表人诉讼有具有局限性，往往成为经济利益针对的对象。现行《环境与资源保护法》明确规定可以进行环境公益诉讼，但是对诉讼主体有具体要求，新《环保法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”对于水资源的环境公益诉讼，立法者需要考虑到目前农村水污染环境代表人诉讼的困境与农村水污染严重的现状，应当通过修订《水污染防治法》和《环保法》来建立农村水污染环境公益诉讼模式。

本文认为可以通过下列方式来建立水污染环境公益诉讼模式。第一，扩大公益诉讼范围主体。将行政村扩充至公益诉讼范围主体。《环保法》仅仅规定设区市的公益组织有权提请公益诉讼，仍然是“重城市、轻农村”的立法理念作祟。农村环境保护虽然不如城市保护急切，但是法律上不加以规定依然是不适宜的。第二，加大农村公益诉讼扶持力度。农村环境资源保护不同于城市环境资源保护，村民的法治意识不强、法制观念薄弱，因此应当建立完备的农村公益诉讼扶持制度。由地方环保部门牵头，鼓励法律服务机构和律师为农村公益诉讼提供一定的法律援助。甚至对某些经济基础较差的偏远农村，当地法律援助中心可以为其免费提供公益环保法律诉讼服务。第三，水质监测长期化，为公益诉讼提供证据支持。水污染案件诉讼在实践过程中还存在证据搜集困难、证据力不足等情况，为此环保部门可以建设农村水质检测长期化机制，定月定日对辖区内农村的水环境进行污染检测，为农村水污染公益诉讼提供证据上的支持保障。

[1]许秋瑾,王守林,颜昌宙,等.典型乡镇饮用水源有毒污染物风险评估与控制对策 [J].中国科技成果,2013,(9):45-46.

[2]黄锡生,张显云.我国农村水污染问题的法律对策研究[J].水利经济,2008(04):61-64.

[3]林龙.论《水污染防治法》在农村水污染防治方面的不足与完善[J].农业经济2015(05):52-54.

[4]宋国君.环境政策分析[M].北京:化学工业出版社,2008.

[5]杜静.建立我国水污染环境公益诉讼制度的路径[J].法制与社会2011(05)29-30.

[6]徐祥民,于铭.美国水污染控制立法所确立的调控机制——2005年全国环境资源法学研讨会论文集 （第一册）[C].2005.

Legal Predicament and Countermeasures on the Prevention of Rural Water Pollution

WU Qinchen，ZHAO Xinlong
（Anhui University of Finance and Economics law School，Bengbu Anhui 233000）

Compared with the law of urban water pollution,water pollution in rural areas is not taken seriously in legislation.There are lagging ideas of legislation,rough legal provisions and weak judicial practice in China's current laws and regulations on the provisions of water pollution in rural areas.To this end,the author proposes to amend the relevant laws and regulations to regulate the increasingly serious water pollution in rural areas.Simultaneously,by improving the regulatory system,improving the ability to enforce,ensuring the villagers’right to know and establishing the public-benefit litigation and other ways,full range of legal measures will be provided to curb the increasingly serious water pollution in rural areas.

countryside；Water Pollution Control Act；Public interest litigation

D922 文献标识码：A 文章编号：2095-7327（2017）-05-0099-04

吴沁晨（1994-)，男，安徽泾县人，安徽财经大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法学、农村法制。赵新龙（1980-），男，安徽阜阳人，安徽财经大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法学、农村法制。

编辑：崔月华