江苏船舶行业化解过剩产能中职工安置的实践与思考

丁艳娟

（江苏省总工会干部学校 教务处，江苏 南京 210013）

【职工问题研究】

江苏船舶行业化解过剩产能中职工安置的实践与思考

丁艳娟

（江苏省总工会干部学校 教务处，江苏 南京 210013）

化解过剩产能是当前我国经济工作的一项重要任务，妥善安置职工是此项工作的重点和难点，它不仅关系到供给侧结构性改革任务的顺利完成，也关系到职工的切身利益和生活大计，更关系到社会的稳定大局。从江苏船舶行业来看，目前地方政府和有关企业千方百计采取各种政策，使得化解产能过剩中就业与职工安置形势总体上相对平稳，但随着供给侧结构性改革的不断深入，化解过剩产能工作力度进一步加大，职工安置的压力更加巨大，形势更加复杂，问题更加突出。做好江苏船舶行业化解过剩产能过程中的职工安置工作，一是要妥善处理市场决定性作用和政府作用的关系；二是要充分发挥失业保险基金的促进就业功能；三是要建立针对船舶行业的专项就业扶持政策；四是要加大工会维权服务和精准帮扶力度。

船舶行业；化解产能过剩；职工权益保障

2008年国际金融危机爆发后，全球造船市场进入持续下行周期。作为全球最大的造船国，中国造船行业下滑只是全球船市低迷的缩影。全国的船舶工业企业都面临着严重的产能过剩、市场销售行情日趋恶化的情况，债务危机导致资金链断裂、工厂倒闭、人员下岗、造船完工量大幅度下降。中国船舶工业行业协会统计数据显示，2016年，反映中国造船行业形势的三大指标——造船完工量、新承接订单量以及手持订单量同比全面下降，下滑比例分别达到15.36%、32.6%和19%[1]。2017年，我国造船企业面临的困难依然十分严重，船舶行业的产能过剩问题仍然十分突出, 船舶去产能任务更加艰巨。

化解过剩产能是当前我国经济工作的一项重要任务，而妥善安置职工是此项工作的重点和难点，它不仅关系到供给侧结构性改革任务的顺利完成，也关系到职工的切身利益和生活大计，更关系到社会的稳定大局。本文以江苏船舶业为例，浅谈如何做好船舶行业化解过剩产能过程中职工安置工作。

一、化解产能过剩对职工安置及其合法权益的影响

江苏作为全国造船第一大省，从 2013年国务院4号文号召化解产能过剩开始，自加压力，力争到2017年，五年时间化解造船产能1000万载重吨。根据此目标，江苏有关部门和企业迅速分解落实责任，有力有效推进，到2016年8月底，全省船舶行业已完成化解目标任务量的43%，2016年底基本完成[2]。经过多年调整结构和转型升级的努力，江苏船舶行业有效淘汰了大部分落后产能，但是化解过剩产能中涉及到的职工安置和职工权益保障的难题依然很突出，安置职工的任务依然很艰巨。

（一）江苏船舶行业产能过剩的基本情况

当前，造船产能过剩愈演愈烈，造船业已是国内五大过剩产能之一。2016年，中国造船业产能利用率由2013年的50%上升到近70%，但是还是低于国际造船业80%的通常产能利用率[3][4]。据公开数据显示，2016年江苏造船完工量为1493万载重吨。此轮提出清退的1000万载重吨船舶产能，占到了总产能的60%左右[5]。近几年，江苏省“小而散”的民营造船厂已基本实现清退或转型，熔盛重工、东方重工、科进造船、明德重工等规模船企相继倒闭，舜天造船、大洋造船等知名船企也纷纷陷入经营困境申请破产重组或宣告破产。

经过多年的发展，江苏船舶产业年产载重量已占到全国的32.8%[6]，但总体上而言，船舶产业处于中低端，主动加压退出产能就是要解决船舶产业“大而不强”的现状。近年来，江苏省船舶业严格产业准入门槛，坚决遏制违规新增产能，经过几年的产业转型升级，大部分落后产能已经被淘汰，还需要压减的产能与其他省份相比已经不多。

（二）化解过剩产能对职工权益的影响

化解产能过剩、淘汰落后产能，对职工直接造成的下岗、待岗、转岗和辞职明显增多，给职工带来合法权益包括经济利益不同程度受损害等多方面的影响。根据江苏省人社厅提供的数据显示，江苏省船舶行业2013-2017年化解过剩产能受影响职工达1.9万人[7]。大幅压缩产能、就业需求减少，势必造成富余人员增加，企业通常采用内部消化如安排辅助性岗位、转岗培训和内部退养等方式来分流安置富余人员，由此，职工待岗、转岗等现象急剧增加，在岗职工为保住工作岗位也会接受不同幅度的降薪。很多企业资金周转困难，处于亏损甚至破产状态，一些职工的基本权益受到不同程度的损害。主要表现在三个方面：一是在岗职工工资得不到按时足额发放，工资被拖欠现象时有发生，有时非常严重；二是社会保险费得不到按时足额缴纳，使得职工不能正常及时享受相关社保待遇，如工伤病残职工、生活困难的离退休人员、工亡职工家属等特殊困难群体，其生活补贴、医疗保障等重要事项没有得到及时、有效落实；三是劳动关系解除时，职工的经济补偿金等费用得不到依法给付。如此种种，职工合法权益受到损害，必然影响劳动关系的和谐稳定。

前几年，江苏船舶行业化解过剩产能的主要对象是中小规模民营企业和大型国有企业的某一条生产线或某个工厂，分流职工相对较少，劳动关系处理相对简单，而且企业内部吸纳分流职工的能力相对较强。但随着化解过剩产能的推进，已经涉及到规模较大的民营企业和大型国有企业的多条生产线或多个工厂，分流职工人数多，劳动关系复杂，加上企业内部吸纳能力不足等，导致职工安置任务繁重，权益保障工作难度加大，就业形势越来越复杂严峻，职工权益受损问题也越发凸显。

二、化解产能过剩中职工安置的主要政策和措施

化解过剩产能必然会导致部分职工转岗、失业、再就业等问题，妥善有效解决这些问题，有利于我国社会稳定与和谐发展的大局。

（一）省级层面制定和实施的相关政策措施

化解过剩产能，如何妥善安置分流职工是工作的重点和难点。江苏省政府高度重视化解产能过剩工作，在全国率先出台了《关于在化解过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的实施意见》，指导化解过剩产能中的职工安置工作，突出保生活、促就业、防风险等“三个重点”，明确内部分流、内部退养、转岗就业和托底安置等“四条主渠道”[8]。2016年9月，省政府办公厅又印发了《江苏省水泥平板玻璃船舶行业去产能工作实施方案》。

如何保证每一个职工得到妥善安置呢？据江苏省人力资源社会保障厅公布，江苏省已经利用信息化机制，对需分流安置的职工100%实名制建立信息库，对每一个人的个人信息、工作技能和再就业需求都做了详尽的登记，以便更加精细化、更加深入地安排职工的“下一步”，做到精准服务。鼓励职工积极主动自觉地再就业或创业，并提供职业技能和劳动技能培训等服务，帮助和教育职工树立现代化就业观念。江苏省政府已经出台鼓励措施，吸收被分流员工就业的企业，可享受三年社保补贴；稳定就业岗位的企业，可享受企业及其职工上年度缴纳失业保险费总额50%的稳岗补贴；自主创业的人员，可享受税费减免等优惠。对就业困难人员建档立卡，提供一对一就业援助；对确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，加大公益性岗位开发力度提供托底帮扶，同时调动全省之力，做到异地配对和精准配对。在资金上，保障安置职工资金到位，确保职工安置工作稳中有序地进行。中央和江苏财政统筹安排的9.55亿元专项资金，已于2016年6月底下达到位，其中40%是用于企业的职工安置[9]。此外，江苏省还计划对如期完成去产能任务并通过国家验收的企业，给予一定的奖励。

（二）地方、企业及工会促进就业与职工安置的做法

1.地方政府相继出台帮扶政策

地方政府强化政策落实和创新，推进企业加快转型升级，提高科技创新水平，培育“专精特新”企业。如南通市的具体政策有：一是落实企业稳岗补贴政策。对企业依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费，且裁员率低于统筹地区城镇登记失业率的，按企业及其职工实际缴纳费用的50%给予稳岗补贴。二是在继续实施现有降低失业、工伤、生育保险费率基础上，2016-2018年再降低失业保险缴费比例0.5个百分点。三是2016年起暂停征收防洪保安资金，等等[10]。

2.企业最大限度实现职工内部安置

作为化解过剩产能和安置职工的主体，江苏的船舶企业自觉承担起社会责任，最大限度实现职工内部安置，同时也主动转型创新寻找生机。如，靖江造船业主动与上海、大连等国内造船基地“错位”发展，机智地选择了集群发展，拉长加粗造船产业链。如今，已经形成一个从船舶设计、建造到远洋运输再到船舶修理的完整产业链，当地船舶产业本土化配套率超过了60%。抢抓新机遇，跻身海洋工程市场，择机兼并重组，延伸产业链条，为化解产能过剩、安置职工提供更多的支持。

船舶企业具体安置渠道主要包括三个方面：一是企业内部分流。企业因地制宜利用现有场地、设施和技术，通过转型转产、多种经营，发展新产品、新业态、新产业，多渠道分流安置富余人员。二是企业积极采取有效措施，主动分担过剩产能带来的种种压力，提高自我消化员工就业和再就业的能力。采取转岗培训，为员工再就业提供各种帮助；企业和职工双方协商一致，实行放假政策，按照一定标准发放放假期间工资等。三是鼓励企业员工为企业过剩产能“消肿”承担一定的责任，主动适应新形势，自觉转变观念，在万众创新、大众创业中寻找适合自身优势的位置，找到就业、再就业的机会。

3.工会承担义不容辞的责任

在化解过剩产能中，各级工会组织和工会干部不断强化服务职工的意识，切实提升服务职工的精准化水平，充分体现工会是职工“娘家人”的作用。一是通过释疑解惑、疏导情绪、调解矛盾等方式开展职工政治思想工作，化解职工对未来的担忧和恐惧，引导职工正确对待利益调整，理解支持改革。二是把工会的维权工作重心更多放在保就业、保收入、保安全上，依法维护职工的劳动就业、收入分配、社会保障、劳动安全卫生等劳动经济权益。具体来说，就是落实好转岗职工创业就业指导培训，采取订单式培训、就业技能培训、创业培训等多种培训方式，帮扶转岗职工开展创业就业；落实好培训补贴，为职工免费提供职业介绍、就业指导、政策咨询等公共就业服务；落实好困难职工帮扶，参与完善失业预警，等等。三是开发更多公益性岗位承担兜底责任。认真细致地对就业困难人员逐一核定、登记建档，提供一对一就业援助；对确实难以就业的“4050”大龄困难人员和“零就业家庭”人员开辟绿色通道，实施公益性岗位托底安置。各级工会组织在化解过剩产能中“事前主动介入、事中主动跟进、事后主动帮扶”，密切关注涉及职工切身利益的每一个细微环节，勇于担当，主动作为，切实发挥工会在推动企业改革平稳推进和维护职工合法权益中的作用。

三、做好化解产能过剩中职工安置工作的建议

目前地方政府和有关企业千方百计采取各种措施，使得化解产能过剩中就业与职工安置工作总体上相对平稳，但随着供给侧结构性改革的不断深入，化解过剩产能工作力度进一步加大，职工安置的压力更加巨大，形势更加复杂，问题更加突出。主要原因是：一是目前化解过剩产能、淘汰落后产能、节能减排、企业兼并重组等多项政策同时实施，转岗培训需求迅速增长，企业成本增加，还要给职工发放基本生活费、缴纳社保费、支付经济补偿金等，企业资金压力很重。二是职工安置工作由前期的以企业内部吸纳为主转向以社会安置为主，随着转型升级进程加快，企业内部吸纳职工能力明显不足，难度不断加大。三是企业职工本来参保率不高，特别是小规模的民营企业，职工一旦失业难以享受失业保险政策，加大了职工安置的难度。再加上市场不景气，许多企业接不到新订单，生产经营困难加剧，已处于亏损状态，更是无力支付职工的经济补偿金或是为职工缴纳社会保险费，严重损害职工合法权益。四是政府的相关就业扶持政策还存在很大的不足，有些职工处于待岗、培训、放假、内退等情况，实际上是“潜在失业”状态，但由于并不是真正意义上的失业，所以无法享受现有就业扶持政策的优惠。而且现有政策中，申请稳岗补贴的条件要求非常严格，不少企业或多或少由于不具备所需条件被排除在外。另外，现有的稳岗补贴标准较低，与企业的资金需求差距比较大，支持力度明显不足。

针对存在的问题，就化解产能过剩中如何做好职工安置工作提出几点建议：

（一）妥善处理市场决定性作用和政府作用的关系

在化解过剩产能中，作为市场主体的企业应该充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过市场机制的公平和优胜劣汰机制，让不具有竞争力的产能出清，多兼并重组，少破产清算。政府部门要按照“有所为、有所不为”的原则，遵循市场规律，尊重企业行使用人自主权，帮助企业在法律范围内调配包含劳动力在内的各种要素资源。要坚持依法行政，通过落实税收、工商管理、环保标准等政策措施，引导企业适应市场、淘汰落后、转型升级，同时制订和实施行之有效的政策措施，如稳岗补贴、贷款扶持、减免税费和培训补助等来承担兜底性责任，进行就业扶持和救助，帮助弱势群体再就业，保护职工的合法权益。此外，还应大力发展服务业，创造更多的就业岗位。

（二）充分发挥失业保险基金的促进就业创业功能

失业保险是保障失业人员基本生活和促进就业的重要基础，要充分发挥失业保险制度的“保障生活、预防失业、促进就业”功能，进一步惠及民众生活，促进经济发展，稳定社会秩序。失业保险基金为失业人员提供基本生活保障的同时，可用于转岗、转业、创业等技能培训，通过提高职业技能来增强就业能力、稳定就业岗位，如有可能，考虑适当延长失业保险待遇的给付期限，甚至考虑扩大失业保险基金覆盖范围，让受影响的小微企业职工也享受到优惠待遇，切实解决失业人员及其家庭的基本生活，帮助他们度过失业期，促使他们能够就业创业。

（三）建立针对船舶行业的专项就业扶持政策

在化解过剩产能过程中，建立针对船舶行业的专项就业扶持政策，将受影响企业及职工作为政策扶持对象。加大财政投资力度，设立专项就业创业扶持资金，加大对企业的培训支持力度，帮助受影响职工免费就业创业培训，以培训撬动就业创业市场，落实创业担保贷款，提高创业带动就业补贴。鼓励其他企业积极吸纳化解产能过剩中受影响的职工，给予安置补贴与税收优惠，以便帮助企业转型升级，帮助职工转岗转业。

（四）加大工会维权服务和精准帮扶力度

在去产能安置职工的实践活动中，各级工会组织积极参与组织职工技能培训提高素质、举办分流职工和困难职工就业创业活动，监督和协助企业履行安置分流职工的工作，帮助政府去产能分流职工的顶层设计落实到基层，发挥了不可替代的作用。当前，针对去产能任务艰巨、职工安置难度不减的现实，工会必须找准推动企业发展和维护职工权益的结合点、切入点和落脚点，在推进企业去产能和实现职工分流安置“软着陆”上发挥特殊作用。一是整合资源，不断强化工会源头参与和源头维护。在化解过剩产能过程中，地方工会要加强与政府部门的联系，建立多形式、多渠道的沟通协调，共同帮助职工追讨欠薪,督促企业为职工缴纳社会保险,协助推动落实社会保障政策托底工作等。积极参与制定涉及职工切身利益的转岗培训、就业安置、经济补偿、社会保障等方面的重大政策。各级工会组织要进一步学习掌握涉及职工安置的法律法规和政策，尽职尽责代表职工与企业协商安置方案和标准，切实保证职工安置方案合情、合法、合规，做实做细职工安置工作全过程工作，全面维护职工合法权益。二是加强职工职业技能和劳动技能培训，开展创业培训和引导，积极为职工提供创业空间、搭建创业平台，提供技术咨询和技术服务，争取项目经费和激励政策，鼓励职工创业致富带动就业，提高工会就业创业服务的精准度。三是要进一步做好摸底工作，在充分掌握分流安置企业困难职工、困难家庭具体情况的基础上，制定一户一策的帮扶计划，深入研究帮扶的对象、项目和内容，做到科学精准发力、精准帮扶，力求帮扶服务的针对性和实效性。四是发挥工会组织与职工“零距离”接触的优势，通过面对面交谈、心理咨询、专家讲座、文体活动等形式开展职工心理援助，为职工提供有效帮助，引导职工加强心理健康建设，积极投入到生活和工作中去。

总之，化解过剩产能既是调整优化经济结构、推动产业转型升级的重要内容，也是“腾笼换鸟”、实现“凤凰涅磐”的有效途径，任务紧迫而艰巨。职工安置工作是化解过剩产能的重中之重，为了做好这项工作，政府、企业和工会必须要时不我待、只争朝夕，以高昂的激情，自加压力，以改革创新精神妥善处理好职工安置问题，维护职工的合法权益，促进企业转型升级健康发展。

[1]2016年中国造船行业三大指标均呈现下滑[EB/ OL].http://finance.sina.com.cn/roll/2017-01-20/docifxzuswr9704153.shtml.2017-01-20.

[2]江苏举行化解过剩产能工作新闻发布会[EB/OL].国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/ gssxwfbh/xwfbh/jiangsu/Document/1490210/1490210. htm.2016-09-05.

[3]中国造船业前三季产能利用率仅50%[EB/OL]. http://www.ship.sh/news_detail.php?nid=10760. 2013-11-8.

[4] 2016年新造船市场形势更加严峻 新船价格或进一步走低[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/ 2016/01/21/94818wlpv.shtml.2016-1-21

[5]江苏省计划4年化解船舶产能1000万载重吨[EB/ OL].http://www.sci99.com/news/22513737.html. 2016-9-7.

[6]江苏主动加压去产能，探路产能置换指标交易[EB/ OL].http://money.163.com/16/0906/05/C08P2EHE002580S6. html. 2016-9-6.

[7]黄湘闽.化解产能过剩中的就业与职工安置问题[Z].中国劳动保障发展报告——劳动保障蓝皮书，2014.398.

[8]韩飞.“江苏部署化解过剩产能工作目标 24751名职工将得到妥善安置”[EB/OL].http://news.eastday. com/eastday/13news/auto/news/china/20160906/ u7ai6007104.html.2016-09-06.

[9]江苏晒“去产能”成绩单 2.5万职工安置成工作重难点[EB/OL].http://news.163.com/16/0905/19/ C07MEAS100014JB6.html.2016-9-5.

[10]刘璐. 降低企业成本，破解发展难题[N].南通日报，2016-03-17.

Practice and Thinking of Staff Resettlement of in Shipbuilding Industry of Jiangsu Resolving Overcapacity

Ding Yanjuan

Resolving overcapacity is significant in China’s current economy. Appropriate staff resettlement is important but hard in this task because it can influence the supply-side structural reform and staff’s personal interests and lives, even the stability of whole society. From perspective of shipbuilding industry in Jiangsu, local government and relevant enterprises carry out various measures to keep steady situation of staff resettlement in resolving overcapacity. However, deepening reform of supply-side led to stronger pressure of resolving overcapacity and staff resettlement. In this way, the situation is much more complex and the problems become more obvious. To complete this job perfectly, the government and enterprises need to take some moves in the following aspects: first, appropriately deal with the relationship of market determination and government function; second, fully play the function of unemployment insurance to promote employment; third, establish special supportive policies focusing on shipbuilding industry; fourth, intensify right protection service and accurate help of trade unions.

shipbuilding industry; resolving overcapacity; protection of workers’ rights and interests

F249.2

A

2095-7416(2017)04-0034-05

（责任编辑：王友才）

2017-06-22

丁艳娟（1974-），女，江苏丹阳人，法律硕士，江苏省总工会干部学校讲师。