“一带一路”下中哈次区域经济合作的法律问题研究

刘 洁

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

“一带一路”下中哈次区域经济合作的法律问题研究

刘 洁

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

中哈次区域经济合作是基于中哈在资源、生产结构、经济发展上有诸多相似性以及具有广阔的合作潜力，次区域经济合作作为中哈经济发展的驱动力，对于实现双边战略合作具有重要意义。“一带一路”战略的提出恰好充实了沿线各国的经济往来，“一带一路”与区域经济具有内在联系，有助于推动次区域经济迈上新阶梯。目前，中哈次区域经济合作面临着一系列亟需解决的问题，包括政府定位不清晰、合作中心管理协调机制不健全以及次区域内纠纷解决方式不完善等等。文章在现行次区域经济合作的实践基础上，通过分析霍尔果斯国际边境合作中心存在的法律问题及纠纷，提出解决思路及对策建议以实现中哈次区域经济的健康发展，最终实现区域经济一体化。

一带一路；次区域；霍尔果斯合作中心；法律问题

“一带一路”作为一种国家战略是以国家间的区域合作为基础从而构建国际区域经济合作，“一带一路”战略能够解决区域发展不平衡的现状﹑促进中西部基础设施的建设﹑实现区域内经济的联动效应。基于“一带一路”与区域经济的内在联系以及相互融合的发展趋势，进而将区域经济发展的范围限缩至跨边界“次区域”，即边界两侧﹑地理相邻的那部分。通过次区域内经济合作实现辐射两国区域合作进而实现“一带一路”的战略目标。中哈两国次区域合作是“一带一路”战略实施的重要结点，有利于中哈双方区域内经贸合作的进一步加深﹑加快对外开放步伐﹑促进产业结构调整，通过利用新疆比较优势构建良好的中哈次区域经济合作关系。本文从中哈次区域经济合作的现状入手，分析次区域内合作中心存在的法律问题并提出解决思路。

1 “一带一路”下中哈次区域经济合作概述

1.1 中哈次区域经济合作的含义

次区域经济合作是国家为了加强内部合作而构建的一个范围更小的经济圈。次区域经济合作的产生是由于以国家作为整体参与经济活动存在较高的风险。通过双边签订的协议有利于相邻国家和地区的次区域经济合作，进而辐射和外溢到更大的空间范围，最终实现区域经济一体化。

中哈两国区域经济的范围缩小至“次区域”即边界两侧﹑地理相邻的那部分。具体而言，中哈次区域经济合作是指中国新疆与哈国由于地理上的毗邻﹑资源禀赋﹑产业结构﹑生产方式﹑宗教文化及经济发展水平上具有较强的相似性而形成的一种经济发展模式，由中哈两国政府通过签署正式的双边经贸合作协议而设定的﹑由中方区和哈方区相邻边界组成的一个区域［1］。

1.2 中哈次区域经济合作的现状

中哈贸易始于1992年，在贸易往来的20多年间中哈贸易额飞速增长，两国贸易规模﹑外贸依存度呈现逐渐递增趋势 。中国是哈国的主要贸易伙伴，新疆的地缘优势使其成为哈国最大贸易伙伴。中国向哈国进口的大部分为原材料以及能源类商品，我国向哈国出口商品由原来的初级产品向轻工业﹑医疗﹑食品及其工业制成品发展。中哈的贸易互补优势为中哈双边进一步的经济往来和贸易活动的开展提供了良好的机遇。

目前，中哈次区域经济合作优势与问题并存。其优势体现在：一是中国新疆与哈国边贸往来多年为次区域合作提供了便利并低廉的经济成本。通过双边边境次区域的合作发展逐渐辐射到双方国家，最终实现区域经济一体化的战略目标。二是次区域经济合作能实现资源的有效配置，由于要素的流动性较为灵活，有利于带动新疆经济发展。新疆传统的民族产业也会被进一步激活。三是中哈次区域合作是政府指导性的扶持政策，应当以各个企业为主体，深化次区域经贸合作。

霍尔果斯合作中心［2］的建成是次区域经济合作中双方政府通过签署正式协议的方式来实现的。霍尔果斯合作中心作为跨境经济合作中中哈次区域经济合作的新型模式，它为实现双边贸易互补﹑要素流通﹑效率最大化提供了广阔的平台的同时也存在着一系列的问题，如：共同治理的权利义务分配﹑经济利益与非经济利益之间的矛盾﹑政府主导的局限性等等。随着次区域经济合作模式的不断深化，能够实现区内政策开放和经济发展的同时，促进外资的流入以及要素间的自由流转。

2 影响中哈跨边界次区域经济合作的主要因素

2.1 政府的定位

跨边界次区域经济合作是中哈顺应时代要求进行的经济外扩的合作发展方式，政府如何履行自己的职责，促成本国边界区域内发展的同时激励对方边界区域的发展，成为影响中哈次区域经济合作能否顺利开展﹑能否有效达成﹑能否互利共赢的重要影响因素［3］。

跨边界地区政府启动和推广次经济合作时，势必会使得公权力进入市场，政府层面上的双方会晤是无法解决所有矛盾和纠纷的。市场有其自身的优势，因此企业作为次区域经济合作的主体对于要素的流转起着主导地位。政府应该转变其一贯的制度性调控方式，尽可能避免政府间的“搭便车现象”。由于中哈次区域经济合作中，还未形成系统的约束机制，这就有可能导致在经济合作中由于各方目标不同而产生利益冲突。导致一方或者双方不愿履行义务，最终使得次区域经济合作的目标难以实现。

2.2 霍尔果斯边境合作中心的法律定位

从2003年萌芽阶段至2009年商务部的复函中确认，中哈双方历经了六年的政治探索，最终确立了霍尔果斯国际边境合作中心。它是我国首个跨境经济合作区，从主体的合作性来看，霍尔果斯边境合作中心是基于中哈双方共同意志达成的协定［4］。目前，该合作中心是政策优惠最多﹑开放程度最高的经济区域并于2012年4月18日正式封关运营。根据《管辖协定》，霍尔果斯国际边境合作中心是由中哈双方边界线两侧毗连区共同组建的集投资﹑经贸与经济发展于一体的合作中心，总面积达5.28平方公里，其中中方区域3.43平方公里，哈方区域1.85平方公里。明确霍尔果斯的定位有助于利用其区位优势吸引国内外投资，从而促进激活新疆的本土产业，将新疆打造成“一带一路”核心区上的要塞。

2.3 中哈次区域合作中存在的法律问题

1）合作中心管理协调机制的问题。

对于我国而言，中哈经济合作中心的中方区是由新疆维吾尔自治区霍尔果斯口岸管理委员会实行统一领导和管理的，而哈国则是成立一个专门机构行使其管理权。从本质上来看，中方区是通过行政机关进行管理，而哈方区是通过国有企业进行管理的。由于管理机构职能上的不对称，性质上的差异性，会增加法律实施过程中双方地位不对等的可能性。由于中哈各方打造的合作中心地位和工作范围存在差异，使得中方管理机构无法直接参与会晤与谈判，也无权对哈方涉及的行政层级方面的问题直接做出回应。

2）纠纷的解决机制不健全。

从主体合作的内容来看，中哈双方先后签署了《框架协议》﹑《管辖协议》旨在实现贸易与投资便利化的跨境经济合作。中哈合作中心的法律地位在《框架协议》中得以确认，但其关于中哈双方组织机构的构建﹑合作中心的管理体制﹑合作中心的安全问题和责任承担较为笼统。《管辖协定》是由六章8个条款构成，具体包括纠纷的法律适用﹑解决方式﹑双边磋商及会晤程序。但是缺少调解﹑调停等相关问题的规定。就目前而言，中哈次区域经济合作中法律条文过于笼统﹑过于强调原则性，使得参与经济合作的主体之间权利义务不明确，投资贸易活动中还未形成统一的规范体系，是合作中心的进一步发展的弊端。

仲裁和诉讼作为解决合作中心的贸易纠纷的基本方式。从解纷效率来看，诉讼程序存在耗时长﹑程序复杂且执行难的特征；对于仲裁而言，我国涉外仲裁机构设在北京，这无疑增加了解纷成本和时间，贻误投资者的机会成本。目前，在中哈次区域经济合作区内缺乏常设性纠纷解决机构，若建立常设性纠纷解决机构能缓解程序性的弊端，与此同时，在中哈次区域经济合作中仅通过外交途径可以解决合作初期的基本问题但就长远来看，仅依靠外交层面解决双边纠纷的途径是远远不够的。

3 中哈次区域经济合作的法律制度完善

3.1 中哈次区域合作中心共建管委会的构想

随着中哈两国合作中心的建成，次区域内经贸合作的加深及投资的渐进式发展，中哈两国合作争端和矛盾也会日益凸显。目前，无论是框架协议还是管辖协议均未对采用何种形式对中哈合作中心的管理做出统一规定。因此，建立共同管委会对于中哈次区域内基础设施﹑贸易投资﹑及时掌握两国政策变化具有重要意义。

在次区域内中哈进行共建管委会时，双方均可采用托管的形式，寻找可靠的托管机构实现对次区域合作中心要素的重组。委托方与受托方之间签订合同，以便实现双方互负的给付义务；对于中哈两国而言，托管方需具有较强的组织经营管理能力，能够促进资源要素的流通，实现两国利益的互补。托管这一形式并不改变产权的归属，通过构建共同管委会不仅能够解决管理协调机制上不对等的漏洞，还能实现本国区域内要素的增值保值［5］。

3.2 完善次区域内纠纷的解决机制

中哈两国正从无制度化的边境贸易向着制度化的模式发展，但是欠缺配套的法律规范［6］通过以下三种方式来完善合作中心纠纷的解决机制。

1）政治解决争端的方法是指通过双边对话谈判﹑斡旋﹑调查以及和解方式。中哈两国政府通过外交手段解决纠纷的过程中应遵循的原则规定于《管理协定》﹑《框架协议》之中。政治解决纠纷有其必要性和可行性，尤其对于霍尔果斯口岸这种初步建立的，只有两个成员国组成的试运行阶段的合作中心。政府出面解决纠纷往往能够起到及时化解纠纷的作用，同时可以降低中哈合作成本，不受格式化程序的制约，对于解决方案的执行具有一定的保障力。

2）通过设立中哈合作中心法院的方法解决纠纷，应当将该类法院列为专门法院的范畴。中哈双方通过会晤通过《共同建立中哈合作中心法院议定书》，以中哈签订的双边协议﹑管理协议为法律基础，在解纷机制的制度设计上可以参照北美自贸区或东盟及WTO解决机制。包括：法院及法官的产生﹑程序的执行等方面。还可以通过在共同管委会中加设司法裁判机构的方式，既节约成本又能促进纠纷的解决效率，减少了因调解不成而导致的个人权益的减损。

3）中哈经济合作中心仲裁委员会的设立。仲裁作为一个较为灵活﹑便利﹑高效的解纷机制，随着“一带一路”战略的延伸和发展，中哈次区域经贸与投资发展逐步走向繁荣的过程中，选择仲裁作为解纷方式既保障了公平又能实现效率。仲裁程序的灵活性表现在双方当事人可直接参与并选择仲裁员﹑仲裁程序﹑适用的法律。仲裁的受案范围也较诉讼来说更加广泛，中哈次区域经济合作中是以投资和经贸作为核心的，仲裁可以解决次区域内的民事纠纷﹑贸易纠纷﹑治安案件等等。

3.3 中哈次区域经济合作中责任的承担

地方政府在次区域经济合作中涉及做出重要决策时，都必须构建小组进行实地考察与调研，掌握次区域内经济合作的相关信息进而做出决策。对于由于政府调查不充分，评估结果不合理导致的决策失误要承担相应的责任，尤其对于环境保护﹑资源开发利用等领域。十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，这就要求政府作为市场监管的主体时对市场进行适当干预，过度的干预会导致决策不经济和负外部性。中哈次区域经济合作中，中哈双方可以以协议方式来约定政府决策失灵的负外部性溢出的责任承担［7］。

中哈次区域经济合作的发展离不开法律作为依托，霍尔果斯国际边境合作中心本身就是制度性的产物。《框架协议》﹑《管理协定》为中哈经济合作发展提供了法律基础，但由于其内容上过于单薄，无法对新时期国家战略发展下的次区域经济合作提供有力的法律保障。因此，中哈政府层面应当加强沟通谈判，形成配套的区域性法律制度，完善纠纷的解决机制。实现中哈次区域经济合作的跨越式发展，实现中哈区域一体化的目标，最终实现“一带一路”的战略目标进而辐射到沿线的各个国家和地区。

［1］ 苏长和.中国地方政府与次区域合作：动力﹑行为及机制［J］.世界经济与政治，2010（5）：4-24，156.

［2］ 张辛雨.“一带一路”战略下中国新疆与哈萨克斯坦跨边界次区域经济合作［J］.长春金融高等专科学校学报，2015（2）：81-86.

［3］ 赵俐，王婧. 跨边界次区域国际经济合作政府主导的法治思维重构［J］. 新疆社会科学，2016（4）：90-95.

［4］ 张晔，毕燕茹. 中哈霍尔果斯国际边境合作中心——区域经济合作新模式［J］. 石河子大学学报（哲学社会科学版），2009（1）：1-4.

［5］ 曾彦，曾令良.跨境经济合作区的特征与法律和机制保障［J］.时代法学，2012（5）：12-17.

［6］ 孙霞. 中哈霍尔果斯国际边境合作中心跨境经济合作法律问题研究［D］.大连：大连海事大学，2015.

［7］ 柳思思.“一带一路”：跨境次区域合作理论研究的新进路［J］.南亚研究，2014（2）：1-11，156.

On the Legal Issues in Sub-regional Economic Cooperation between China and Kazakhstan under the Background of Belt and Road Initiative

LIU Jie
（School of Law，Xinjiang University of Finance and Economics，Urumqi Xinjiang 830012，China）

China and Kazakhstan sub-regional economic cooperation，a driving force of economic development for the two countries，is based on the similarities in resources，production structure，and economic development，and has a vast potential for strategic cooperation. The Belt and Road Initiative is proposed to enrich the national economic ties，and make the regional economies inner-linked，promoting sub-regional economy to a new step. At present，the China-Kazakhstan sub-regional economic cooperation is facing a series of problems，including the unclear government role，unsound coordination mechanism，imperfect dispute settlement method，and so on. Based on the current practice of sub-regional economic cooperation，this paper analyzes the legal problems and disputes of Huoerguosi international border cooperation center，and puts forward solutions in order to make a healthy development of China-Kazakhstan sub-regional economy，with the hope of realizing regional economic integration.

Belt and Road Initiative；the sub-region；Huoerguosi cooperation center；legal issues

F752.7

：A

：1672-6138（2017）01-0031-04

10.3969/j.issn.1672-6138.2017.01.007

［责任编辑：吴卓］

2016-11-30

刘洁（1990—），女，河南商丘人，硕士研究生，研究方向：经济法学。