政府购买公共服务中寻租行为探析——以公共选择理论为视角

刘 青

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

政府购买公共服务中寻租行为探析
——以公共选择理论为视角

刘 青

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

政府购买公共服务作为政府公共服务供给的创新方式，得到我国中央政府和地方各级政府的大力推广，但在其实施过程中寻租现象日益严重。现从公共选择理论的角度进行分析，由于“经济人”逐利动机的存在，通过政府购买公共服务中寻租的成本收益分析，发现当其收益远大于成本的时候，寻租现象就出现了。因此，从增加寻租成本的角度出发，提出在完善法律和政治经济制度、引入竞争机制、加强监督管理、加大事后惩罚力度、加强思想教育等方面的政策建议。

政府；公共服务；寻租；公共选择

党的十八届三中全会提出，只要是事务性的管理服务，都可以引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在此过程中，为了形成统一有效的购买公共服务平台和机制，建立比较完善的政府购买公共服务制度。在中央和地方各级积极实施推广政府购买公共服务的过程中，设租、寻租等腐败行为显现。寻租既导致公共权力滥用，又造成社会资源浪费。本文从公共选择理论的视角出发，对政府购买公共服务中的寻租问题做进一步的探析。

一、政府购买公共服务与寻租

政府购买公共服务是指政府将本来由自己承担的一部分公共服务，特别是事务性的管理类服务，通过一定的方式与程序，由具备资质的社会组织或市场机构来提供，并向其支付服务费用的一种新公共服务供给方式。政府购买公共服务的主体是各级政府，客体是社会组织与企事业单位。政府购买的服务根据享受服务的主体不同，可以分为政府机构及其工作人员购买服务用来自身消费，也可以是政府机构及其工作人员购买服务为社会成员所提供。

设租和寻租构成了政府购买公共服务中寻租活动的两个方面。设租是指在政府购买公共服务过程中，政府作为权力的拥有者利用手中的权力获取利益的活动。寻租是指购买公共服务的社会组织或企事业单位为了获得服务的供应特权和垄断利益，采取合法或非法的手段来与政府共同分享寻租所得来的额外收益的过程。

自20世纪90年代以来，我国开始公共服务市场化的改革，取得了一定的成效，由于我国正处在经济改革、社会转型的特殊阶段，在政府购买公共服务的过程中出现了寻租行为。市场主体转变成为追求利润最大化的“经济人”，同时，政府并未减少对市场的干预，因习惯于大包大揽管理社会事务的思维定式，面对政府购买公共服务的新政策，从服务的“直接提供者”转变为服务提供的“授权者”，在推行政府购买公共服务中，仅仅只顾大规模推进，而忽视了设计一个完善的政府购买公共服务的机制，这不仅会导致政府在资金使用上的效率无法提高，且会产生寻租和腐败的现象。于是，就产生了大量的制度漏洞，扩大了寻租的空间。政府购买公共服务的寻租行为往往发生在政府和向社会和企事业单位购买公共服务的过程之中。

二、政府购买公共服务的寻租行为与公共选择理论的契合

(一)公共选择理论的内涵

维克塞尔认为公共选择理论的构成要素是：方法论上的个人主义、“经济人”假设以及看作交易的政治。

首先，从“经济人”假设的逻辑起点出发，即在政治生活中，政治家、政客等也都是“经济人”，他们也追求个人利益的最大化[1]10-13。因此，作为公共权力拥有者的政府，为了追求利益最大化难免以“经济人”的思想出发，进行寻租活动的成本收益分析。如果成本大于收益就不会进行寻租活动，如果成本小于收益，寻租行为就有可能会产生。其次，从方法论个人主义出发，在研究公共选择问题时，政府等国家机构作为一个整体，它们由一个个的个体所组成，每一个国家工作人员作为一个“经济人”，他首先考虑的是个人利益的得失，我们不能笼统的认为政府等国家机构作为人民的代理人就必然会代表社会利益，要充分的看到它是由具有利己性的个人所组成的，防止出现国家工作人员把个人的意志转化为国家意志，假公济私，合法的以权谋私的可能。最后，公共选择理论认为政府的政治过程与市场的交换过程相似，国家和政府的产生都是与人在社会契约基础上地建立起来的，所以，当政府购买公共服务时，也类似一种契约关系上的市场经济行为。

(二)政府购买公共服务过程中寻租行为成本收益分析

第一，政府作为主体购买公共服务的寻租成本收益分析。政府购买公共服务寻租相关的成本可以分为直接成本和间接成本。寻租的直接成本一般表现为政府利用手中的权力，在搜集潜在的经济租信息之后，诱使服务的供给者进行寻租。体现在购买公共服务之时利用政府购买公共服务运行机制、监督机制、评估机制不完善对相关财政资金进行挪用、侵占、截留，对服务的供给者进行暗箱操作和拿回扣等行为[2]28-32。政府寻租的间接成本主要体现在道德成本上，在进行违法寻租活动之后，作为受法律和人民监督的政府工作人员，一定程度上会产生被发现其不法行为的忧虑和担心，受到良心和法律上的谴责。

政府购买公共服务寻租行为的相关收益主要包括物质财富和精神财富。物质财富主要表现在收受的贿赂和侵占的公共财产等。精神财富主要表现在获得政绩和职位的升迁，以及寻租活动中进行的权色交易实现的精神上的满足。

综上，在政治经济转型的今天，相关的法律和规章制度的不完善，政府监管和公众监督的水平不高，寻租手段的隐秘性增加，相关政府工作人员的道德水平滑坡，致使寻租活动的收益远大于成本，才导致寻租行为的发生。

第二，社会组织或企事业单位的寻租成本收益分析。就社会组织和企事业单位而言，其寻租行为的成本主要表现为：一是通过或明或暗手段向采购人、代理机构贿赂或送礼。二是通过向政府有关人员打招呼、送礼、请吃饭等公关手段。三是以不正当的方式结交、拉拢政府购买公共服务部门主管人员给予其便利。针对政府服务项目所能带来的利润，任何供给方都想要得到项目的供给特权，竞争的名额多，耗费的人力、物力和财力等成本也就相应地增加了，还要承担一旦没有被选中为供给者所要承担的风险。

社会组织或企事业单位的寻租收益，一方面，得到项目供给方的企事业单位或社会组织会直接获得经济效益；另一方面，如果其提供的服务质量足够好的话，存在政府继续采用其提供的服务，取得了潜在的经济效益。

综上，社会组织和企事业单位也作为市场中的“经济人”而存在，追求利润是其根本的目的，由此引起的寻租行为也顺其自然的发生了[3]171-177。此外，与法制不健全、寻租成本低、监管不完善、政府购买过程不透明也息息相关。

三、公共选择理论视角下政府购买公共服务寻租行为的治理

面对政府购买公共服务活动中的寻租行为，我们通过从“经济人”的角度出发，政府活动的过程和市场交易的过程也并无两样，再加上成本收益的分析，我们发现寻租的产生主要是发生在寻租成本小于收益的情况下，因此，我们要杜绝寻租行为的现象，就必须要在增加寻租成本，减少寻租收益上下功夫。布坎南认为从体制上找原因，从制度创新上找对策，是减少政府的失败的策略。同理，政府购买公共服务中的寻租行为的产生，我们应该从制度的角度出发，增加服务的购买方和供给方的寻租成本，从而来减少和杜绝寻租行为的产生。

(一)优化法律环境和制度，增加寻租成本

从根本上讲，寻租现象之所以会发生，就因为制度租金的存在，以及寻租的收益大于寻租的成本。在一个民主程度很高、各项法律规范非常健全的国家里，寻租的可能性大大减少。而我国正处在转型期，政企并未完全分开，政府依旧干预很多市场的微观事务，为制度性租金的产生创造了条件，使得权力寻租者有了广泛的寻租空间，减少了寻租成本的存在。主要措施：建立相应制度减少政府干预范围，让市场机制充分发挥作用；利用行政法律规定来改变并限制掌握垄断权力之人的权力；完善官员选任制度提高政府官员的道德素质等[4]88-94。从而来增加寻租行为产生的成本，减少和杜绝寻租行为的发生。

(二)引入竞争机制，规范购买公共服务的程序

寻租成本的高低直接决定了寻租行为的发生概率，增加寻租成本的有效方法就是增加竞争，竞争的存在导致寻租者通过不断的持续加注来取得寻租的成功，寻租竞争的结果就是寻租成本的不断增加，当寻租的成本恰好等于寻租所带来的收益时，寻租的空间就消失了。政府购买公共服务时，应通过减少管理权限，规范购买程序，来放宽社会组织和企事业单位进入公共服务领域的门槛，使公共服务的购买形成竞争的局面，大大减少寻租行为发生的可能性。公开透明的进行服务的购买，使政府官员和供给服务的竞争者们很难通过幕后的交易索取不正当的利益。

(三)完善监督监管机制，对寻租行为形成制约

当寻租行为现象时有发生却没有对其进行相应的惩罚时，一个很重要的原因就是监管部门的稽查力度不够[5]3-9。由于信息的不对称，监管部门的查处违法行为需要付出很大的时间、精力和财力，监管的成本太高也阻碍了监督管理部门加大监管力度，因此，我们要通过网络监督和群众举报等渠道，来增加信息的透明度，减少监管者搜集信息的成本，加大监管力度。于是，我们就要充分调动民间力量，充分的发挥人大、审计、监察等官方力量，采用政务公开、公民论坛、合作治理等多种方式，加强与媒体和网络的参与，对政府购买公共服务的全过程的信息公开和监督，则寻租行为无所遁形，因此，杜绝这些问题发生的根本出路就是健全信息的披露制度，加大监督和监管的力度，将整个管制的过程都暴露在监管之下。

(四)加大事后的惩罚制度，严格约束违规行为

建立起严格的惩罚制度，是治理官员和企事业单位和社会组织进行寻租行为的关键。基于我国处于经济转型期，各项制度不规范，再加上政府的理性经济人思维等多方面因素，租金存在将是一个长时期的事情，随之寻租的动机也就不会消失。因此，必须通过严厉的惩罚措施来预防寻租行为的发生。对寻租行为的惩罚不仅仅包括罚金，还应包括更多的内容。对政府来说，惩罚的方式主要有党纪处罚、行政处罚、经济处罚、刑事处罚等，使其在精神、名誉、物质、前途上都受巨大影响[6]55。对社会组织和企事业单位而言，惩罚的方式可以视情节轻重，在资格证书上或公共平台上记载、公布违纪情况，限制其在一定年限内禁止进入PPP领域，以及吊销资格证书等处罚手段来处罚其违规违纪行为。

(五)加强思想教育，增加寻租的道德成本

对于掌握公共权力的政府官员来说，要明白权力是人民赋予的，就要切实的为人民提供实实在在的公共服务。面对物欲横流和纸醉金迷的腐朽生活，政府官员更应坚决同之保持距离并进行揭发检举，加强自身服务于民的意识，抵制不良之风的蔓延，树立政府服务人民的良好形象。对于社会组织和企事业单位来说，要增加其社会责任感，避免通过游说、贿赂等活动促使权利的拥有者帮助自己确定垄断地位，获得经济租的活动，形成良好的市场交易氛围。

[1] 朱 茜. 公共选择理论视野下的反腐败制度研究[J]. 天府新论,2014(4).

[2] 高诚森. 政府采购寻租行为及对策探讨[J]. 福州大学学报(哲学社会科版),2010(4).

[3] 申屠莉,夏远永. 解读公共选择理论中的“经济人”范式[J]. 浙江学刊,2010(5).

[4] 王浦劬. 政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析[J]. 北京大学学报(哲学社会科学版),2015(4).

[5] 黄新华,李 凯. 公共选择理论与交易成本政治学的比较分析[J]. 财经问题究,2011(1).

[6] 樊永明,杜 梨.公共经济学[M].上海：复旦大学出版社，2010.

[责任编辑 乐 知]

2016-09-23

河南省哲学社会科学规划项目“公共服务中的公民参与研究”(2014BZZ010)的阶段性成果

刘 青(1991- ) ，女，河南鹤壁人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生，主要从事公共服务实践研究。

F810.45

A

1671-8127(2017)01-0043-03