绿色丝绸之路理念下《新疆湿地保护条例》研究

段振振

(新疆师范大学 法学院,新疆 乌鲁木齐 830054)



绿色丝绸之路理念下《新疆湿地保护条例》研究

段振振

(新疆师范大学 法学院,新疆 乌鲁木齐 830054)

加强新疆湿地保护是践行绿色丝绸之路理念的重要步骤。然而新疆湿地的保护现状不容乐观。《新疆湿地保护条例》中存在需要修改的地方，其中立法体系中存在生态优先保护理念未融入湿地保护当中、有些条例规定含糊不清和不具有可操作性、对违反条例的行为惩罚机制不完善等问题；在环境执法体制中存在公众参与途径较少和门槛高、缺少对相关部门和领导的监督等问题；在生态环境损害的救济机制中没有引入生态补偿条款。针对以上问题，新疆湿地保护条例应建立生态法益的保护理念，细化明确实施细则增强可操作性，建立严厉的惩罚制度；建立领导干部生态环境保护责任终身追究制，建立政府-企业-公众参与为一体的统一体系；健全生态环境损害救济体系。

新疆;湿地保护;生态保护

“一带一路”战略是中国根据全球发展的新变化、新形势和自身发展的新阶段、新任务，坚持统筹国内国际两个大局，积极构建全方位对外开放新格局所做出的重大战略性部署[1]92-104。新疆因为丝绸之路的核心区的重要战略位置，在贸易、农业、文化、旅游等方面得到了前所未有的空前发展，但是由于新疆的地理位置和近年来对资源的不合理利用，导致本就生态系统脆弱的生态环境遭到严重的破坏，如若不采取对生态环境的有效保护措施，恐怕导致过不了几年新疆乃至整个丝绸之路经济带的经济等各方面的发展都会出现瓶颈而停滞不前。从国家层面中的法律保障区域环境合作的研究来看，郝少英[2]49-55(2016)认为为推动丝绸之路经济带生态环境保护的区域合作，应在遵循环境外交、国际环境法的原则下，可以签订具体的环境保护区域协议等措施。从新疆环境资源法律保护方面的研究来看，吴玉萍[3]5-11(2016)认为新疆“丝绸之路经济核心区”建设中的环境资源问题的解决，应以五大发展理念为指导，并且将其纳入法治的轨道，以新修订的《环境保护法》为主要依据，建立最严格的法律保护体系。综上所述，目前国内法学界在生态保护方面的研究成果都普遍站在宏观理论上进行研究，这样对于法律对生态保护的大方向和原则有了充分的依据，对国家和地方的生态法律保护也有一定的指导和促进作用，但规制最终还是解决不了法律在具体的生态保护领域实施阶段遇到的困境。为使新疆的《湿地保护条例》与绿色丝绸之路的理念和新的《环境保护法》有良好的对接与协调，笔者从法律的角度对新疆湿地保护进行研究。

一、新疆湿地的现状

2014年，新疆第二次对湿地资源调查研究表明，新疆湿地总面积为394.82万公顷，位居全国第五位，其中河流湿地121.64万公顷，占湿地总面积30.81%；湖泊湿地77.45万公顷，占湿地总面积19.62%；沼泽湿地168.74万公顷，占湿地总面积42.74%；人工湿地26.99万公顷，占湿地总面积的6.84%[4]57-58。但是随着西部大开发、丝绸之路核心区的建设，新疆湿地资源的保护和经济快速发展的矛盾日益突出，如在湿地领域进行不同程度的经济和农业的开发利用，破坏了湿地的生态平衡，从而导致湿地面积急剧缩小，生物多样性不断减少，湿地污染日趋严重，湿地环境质量下降，湿地生态功能退化。新疆湿地的保护令人担忧，亟须新疆尽快做好《湿地保护条例》的完善工作。

二、《新疆湿地保护条例》存在的问题

(一)湿地立法体系不完善

1.“生态优先”理念未融入湿地保护当中

第一，《新疆湿地保护条例》中并未提到“生态优先”的字样，即使有“优先”的字样也只是“保护优先”，并且是排在了“科学规划”之后。这不禁让人理解为：在经济发展的规划面前，湿地保护当然地要进行让步。第二，在第7条也是一笔带过的指出，地方政府和部门要开展关于湿地保护地宣传教育活动和提高湿地保护意识，鼓励个人和组织进行湿地保护科学研究。但是并没有具体的规划措施和安排，即如何宣传教育活动，不同的宣传对象是否用不同的方法，如何鼓励，仅是表彰还是经济上的鼓励，这些都没有说明。

2.有些条例规定含糊不清，不具有可操作性

《新疆湿地保护条例》第5条规定了要专门设立湿地保护专项资金。但是并没有说明这项资金的来源途径，是当地政府从财政中直接划拨还是另辟蹊径从社会中筹集，或者说两者同时组成湿地保护专项资金的来源途径。同时，第19条规定湿地资源状况定期公布，这里的“定期”是多久并没有确定。

3.对违反条例的行为惩罚机制不完善

第一，《新疆湿地保护条例》第32条至34条关于处罚力度的说明中规定，处罚力度较低，造成严重后果的才处20 000元以下的罚款，如此小的惩罚力度，根本达不到保护和惩戒的目的。第二，实践中以罚代刑现象严重，对违法犯罪排污的企业只停留在经济处罚阶段，对于那些排污企业来说根本没有震慑力。显然的，在罚款与定罪之间缺乏一个有效的惩罚措施。

(二)环境执法体制不完善

1.公众参与途径较少、门槛高

《新疆湿地保护条例》12条规定：必要时，应当进行听证。除此之外没有涉及其他的公众参与的途径和手段。一方面湿地作为生态环境的重要组成部分，作为生活在其中的公众有权利和义务对其的保护进行监督；另一方面，公众的力量是巨大的，若公众置身于湿地的法律保护当中，一定是保护湿地力量中的中流砥柱。但是，第12条强调“确有必要”时才举行听证会，这条规制无疑拒绝了公众参与湿地的保护的愿望。

2.缺少对相关部门和领导的监督

《新疆湿地保护条例》第5条和第6条都只是笼统性地指出人民政府和相关部门应该怎么做，并没有对县级以上的政府或者部门在实施保护湿地工作过程中的监察，显然缺失了监察的机构和制度，无法保障湿地保护条例能够顺利地实施。

(三)生态环境损害的救济机制不完善

缺乏环境保护与地区居民利益的协调。纵观新疆的湿地保护条例，没有涉及生态保护补偿制度的法律条文，这无疑会在推行湿地保护的过程中造成阻力。我国新修订的《环保法》第31条规定：国家要建立健全生态保护补偿制度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。在《新疆湿地保护条例》中没有出现在对湿地的保护和生活在湿地地域或周围的居民的利益发生冲突时对居民的补偿。

三、新疆湿地保护条例的完善

(一)完善生态环境立法体系

1.建立“生态优先”的保护理念

通过了解掌握湿地的系统而全面的知识后，充分认识湿地的显性价值和隐形价值，在此基础上法律法规进行各种执法和司法活动，从而使湿地保护的工作更有成效。因此可以学习借鉴《北京湿地保护条例》，一方面，定期向公众开展生态知识的科普教育和生态展示；另一方面，建立湿地专家咨询机制，一切有关湿地的建设活动都要经过专家的意见指导，可以尝试建立专家的“一票否决”制度。同时，对于对湿地保护工作有突出贡献的公众，应当由县级以上的政府和湿地保护部门进行奖励和表彰。

2.细化明确实施细则，增强可操作性

湿地保护条例规定如果过于模糊笼统，可操作性不强，就会导致在实际的法规的运行当中出现执行混乱，甚至湿地根本得不到保护。因此，对于可操作性不强，规定模糊的条例应当细化，使湿地得到及时有效的保护。

3.建立严厉的惩罚制度

保护生态环境要用最严格、最严厉的法治制度去保障。因此《新疆湿地保护条例》也应将违法成本提高，其提高的程度应根据新疆企业的具体经济发展的水平来制定。此外，应拓宽惩罚途径，为了适应我国法律规定的比例原则，应增加丰富的惩罚措施。

(二)健全合理的执法体系

1.建立政府-企业-公众参与为一体的统一体系

我国目前的环境管理体制主要是以行政区域管理为核心，中央与地方政府双重领导下的环境保护机制。由于环境保护的特殊性导致出现“九龙治水”的局面，因此，要完成从“单一执法”到“综合执法”的改变，以实现“九龙共治水”[5]10-21。但是生态环境保护并不仅仅是地方政府和环保机关的责任，而且还是当地企业跟公众的事情。因此，需要建立政府-企业-公众参与为一体的统一体系。企业应按《环境保护法》和各地方的《湿地管理条例》制度的规定，严格认真遵守法律法规的规定。因此，《新疆湿地保护条例》应探索建立政府-企业-公众参与为一体的统一体系，借鉴《北京湿地保护条例》公众参与手段，调动公众参与环境保护的积极性。

2.建立领导干部生态环境保护责任终身追究制

生态环境的破坏与我国以往不科学的政绩观有很大的关系。因此，《新疆湿地保护条例》可以学习北京的相关规定建立领导目标责任制，同时探索建立干部考核评价和领导干部生态环境保护责任终身追究制度。在此考核制度中，不仅要看经济发展的政绩，还要看在促进经济发展的同时湿地环境资源是否遭到了破坏，若遭到了严重破坏则考核的指标不合格，不给予相关的升迁或嘉奖。在地方领导干部继任时对新疆的与湿地相关的数据进行综合的评价，如不同类型湿地的总面积、开发强度、保护现状、损害现状等，待其离任时重新审计湿地相关的数据，若根据数据显示湿地资源被破坏严重，就要对其进行责任追究。

(三)健全湿地环境损害救济机制

健全生态环境损害救济体系。实行湿地保护的政策，实质上体现的是以人为本的理念，最主要的目的就是使公众的生活环境有所改善，使公众的生活变得健康舒适，以增加公众的幸福感。因此，在实行湿地保护的措施当中，不能以牺牲公众的利益为出发点，而是要综合考虑各方的利益。协调湿地保护与当地居民的利益矛盾。因此，《新疆湿地保护条例》应当学习《北京湿地保护条例》，建立生态补偿制度，解决好保护湿地与地区居民利益的协调工作，让生活在湿地保护区内的民众自主自觉地投身到保护当中。

四、结语

湿地是生态系统的重要组成部分，加强湿地的法律保护无疑会给新疆在环境保护方面的成绩单锦上添花，给“一带一路”经济带的发展提供契机，给美丽中国的建设画出浓墨重彩的一笔。然而对于新疆的环境保护，我们要做的还很多，湿地保护只是新疆生态环境保护的一部分，我们需再接再厉让新疆的资源环境不再是遏制经济发展的瓶颈，让“一带一路”经济带的发展更加顺畅。

[1] 顾华详.共建“一带一路”的中国法治研究[J].湖南财政经济学院学报,2016(02).

[2] 郝少英.区域环境合作:丝绸之路经济带生态保障的法律对策[J].南京工业大学学报(社会科学版),2016(01).

[3] 吴玉萍.新疆“丝绸之路经济带核心区”建设中的环境资源问题及其应对[J].华北电力大学学报(社会科学版),2016(02).

[4] 黄力平.新疆湿地资源保护现状及对策[J].宁夏农林科技,2015(06).

[5] 吕忠梅.生态文明建设的法治思考[J].法学杂志,2014(05).

[责任编辑 乐 知]

Research onXinjiangWetlandProtectionRegulationsunder the Idea of Green Silk Road: A Comparative Study withBeijingWetlandProtectionRegulations

DUAN Zhenzhen

(CollegeofLaw,XinjiangNormalUniversity,Urumqi830054,China)

Enhancing the wetland protection inXinjiangis a critical step for the practice of Green Silk Road idea. However, the situation ofXinjiangwetland protection is not optimistic. There are many things to be modified aboutXinjiangWetlandProtectionRegulations: in term of legislation system, the idea of priority protection for ecology is not integrated into the wetland protection, some rules are vague and unclear without operability, and the punishment mechanism for the wrongdoing is not perfect; in the respect of environmental enforcement system, there are very few channels for public involvement and the requirement is high, and there is a lack of supervision towards related departments and officials; and no ecological compensation items are listed in term of the relief mechanism for ecological environmental damage. In allusion to the problems mentioned above, it is necessary to build the protection concept of ecological legal interest, refine and specify operation rules to enhance the operability, and establish severe punishment system; and it is also necessary to build officials’ lifelong accountability system of ecological environmental protection, establish a unified system involving the government, enterprises and the public, and perfect the ecological environment damage system.

Xinjiang； wetland protection; ecological protection

2016-12-19

段振振(1992- )，女，新疆奎屯人，新疆师范大学法学院2015级硕士研究生，主要从事民商法研究。

D927;D922.6

A

1671-8127(2017)02-0031-03