文本、事实、选择：党委领导下的校长负责制

（长江师范学院 高等教育研究中心，重庆 408100）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出“建设现代大学制度”，自此，我国高校进入现代大学制度建设与运行阶段。在现代大学制度的理念指导下，尽管试点高校根据《关于进一步贯彻落实“三重一大”决策制度的实施办法》、《校务会议制度》、《教职工代表大会实施办法》等制度体系，不断使党委领导下的校长负责制趋近完善，但是，“学术性行政”的大学治理理念尚未得到实践理性的肯定。［1］在加强办学自主权、学术话语权与学校管理系统内部的权力体制机制方面仍然未得到科学的架构与合理的运行，如何加强、改革和完善党委领导下的校长负责制似乎成为一道无法逾越的沟坎。大学章程尚未发挥预设的功能，科学设计大学管理系统迫在眉睫。

“‘党委领导下的校长负责制’是一种具有中国特色的大学制度安排，坚持和完善党委领导下的校长负责制是建设中国特色现代大学制度的前提。”［2］大学内部管理体制改革是现代大学制度健全、合理的微观基础。［3］围绕现代大学制度背景下如何实现党在高校发展方向的政治性领导，主要观点可归属为“董事会主义”。“以理事会代替党委的领导，即便授予理事会选拔和聘用校长的人事权”，［4］实际上存在否定我国公立高校办学方向与政治定性之嫌。建立高校董事会领导下的校长负责制在本质上极有可能导致党在高校管理系统中失去了领导权。［5］既违背宪法的规定，也违背党章的规定。事实证明，高校实行党委领导下的校长负责制尚未得到认识上的统一。［6］深究其根源，未能从宪法与党章两个制度系统，历史辩证地理解和执行党委领导下的校长负责制是导致大学“行政化、工程化”和争权化的滥觞。［7］

如何加强党对高校思想政治教育工作的领导，均衡党的领导与校长负责制之间的动态权限配置，自新中国成立以来，直至第二十三次全国高等学校党的建设工作会议召开，始终处于摇摆之中。尽管“加强党对高校的领导是办好中国特色社会主义大学的根本保证”已被实践所证成，［8］然而，党委领导下的校长负责制在现实实践中暴露出不少问题。权力配置界线不清导致领导与负责不平衡，［9］组织关系协调不顺造成角色颠倒，［10］不够规范的议事程序影响整体功能的发挥，［11］对党委领导下的校长负责制认识尚未达成统一则可能是引发上述问题的根源。［12］党委领导下的校长负责制既是宪法的授权，又是党章根据宪法规定的自我展开。宪法内蕴的人民意志确立了党在高校拥有领导决策权的合法性，党章的先锋代表肯定党在高校拥有管理决策权的历史性。分工负责，相互制约的党委领导下的校长负责制是宪法授权与党章规定在现代大学制度背景下建设符合中国现实社会发展情势的有效管理系统。

一、高校的办学属性与党的政治领导统一于宪法确认

1954年宪法序言中明确规定：中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，建立了人民民主专政的中华人民共和国。1975年宪法第二条规定：中国共产党是全中国人民的领导核心。1978年宪法继续沿袭1975年宪法第二条的规定，1982年宪法在序言中明确了中国共产党的领导地位，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”集中力量进行社会主义现代化建设。中国共产党作为最广大人民利益的代表者，以工人阶级先锋队的身份，领导国家、社会各项事业的建设和发展。高校管理是建设社会主义事业不可缺少的内容之一，这就决定了高校管理是政府的管理内容之一。政府是国家事务的执行者，中国共产党是国家事务的领导者。因此，中国共产党在高校设立党委，从而保证党对高校建设发展的领导是宪法授权。

新中国始于1954年颁布第一部宪法以降，先后颁布实施的四部宪法均如此规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。高等教育是国家教育事业的主要组成部分，兴办高等教育是教育权属于人民的体现。国家是人民的集合体，通过国家作为公共管理机构所履行的宪法义务来实现人民的教育期待是国家应当遵循的宪法责任。高等教育是广大人民利益的一部分，在其属性上属于全体人民的事业。1954年宪法第九十四条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。经过“文化大革命”的洗礼，1975年的中国社会中整个政治意识形态达到了绝对的统一，无产阶级专政下的各项工作都被打上一切服务于政治高压的烙印。1975年宪法仅仅在第二十七条规定中提及“公民有劳动的权利，有受教育的权利”之外，未规定国家发展、建设教育的宪法责任。1978年宪法虽然制定于“文化大革命”结束之后，但是，专政一切与阶级斗争的观念影响仍然凸显。不过，在国家教育责任的宪法安排上，1978年宪要比1975年宪法有着实质上的进步。1978年宪法第十三条规定：“国家大力发展教育事业，提高全国人民的文化科学水平”。虽然要求“教育必须为无产阶级政治服务”，然而，教育被纳入宪法内容说明国家对兴办教育重要性的认识有了根本性的转变。

至1982年宪法，不仅规定了国家兴办教育的宪法义务，而且占用了一条完整的规范表述彰显了教育国家性的宪法地位。1982年第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，赋予“国家举办各种学校”的宪法义务。毋庸置疑，高等教育的办学属性是国家义务。虽然国家“鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，但是，高等教育的办学主体应是国家，社会组织作为办学主体只是为了均衡教育资源，满足社会不断需要的教育资源，是国家公办教育的有益补充。

从高等教育的办学经济基础来看，我国实行社会主义公有制经济，国家公办高校所有的一切有形和无形的资产均属于公有制内容。高等教育作为人民教育事业体系中的必要构成，无论是从国家主权、办学主体还是从资源配置上来讲，高等教育属于人民事业中的一部分是宪法的确认，唯有如此，宪法蕴含的人民意志才能在高等教育事业的发展中得以体现。高校管理系统体制机制必须体现人民意志，并赋予人民代表管理高校的政治权利。高校管理系统不仅要体现高等教育的专业性，而且要体现人民当家作主的政治性。为了保证高等教育培养的人才秉承宪法中人民当家作主的意志，必须要保证高等教育的专业性与政治性的统一，即把“培养合格的社会主义建设者与可靠的社会主义事业接班人”统一到高校管理系统的体制机制中。执政党作为国家权力主体的代表者与行使者，若是党在高校发展过程中未能被授予主要的管理主体身份，实际上是否定了宪法序言的规定。

1998年颁布实施的《高等教育法》规定：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作”，从而以“法定”的形式进一步强化了高校党委权力的合法性基础。高校办学属性和党的政治领导在国家主权统一于人民意志的前提下，服从宪法规定是其先在的法定义务。高校办学属性是接受党的政治领导的基础，党的政治领导是高校办学属性的内定。只有高校接受党的政治领导，才能保证高校人才培养的民族性、政治性和人民性。党的政治领导只有深入高校的建设发展中去，才能真正体现人民当家作主的意志，实现领导全国人民建设社会主义的整体利益。

二、党委集体领导下的校长负责制是党章实践的理性判断

党章是党从事一切工作必须遵循的生命线，每一次牵动全局的国家行动或者社会选择，都能在党章中找到精神依据和条文规范。党委行政在高校管理系统中的关系设计与党章的规定息息相关，是党章关于一级党组织如何履行党章责任的现实回应。1945年6月11日中共七大通过的党章中只规定了党在当时的历史任务，并未明确党的核心领导地位。党组织的任务主要是党的建设和党员义务的履行与监督。由此，决定了新中国成立之后，高校管理系统照搬了前苏联的“一长制”，即校长负责制。高校按照七大党章的要求也成立了相应的党委机构，第五十二条规定其主要任务是党的自我建设和决议实现。1955年5月，中共中央宣传部在《关于学校教育工作座谈会的报告》中指出：“学校中的党组织和学校行政互相间都没有领导或指导关系，……为搞好教学，搞好学校而协同进行工作。”这个时期高校管理系统实行双轨合作制模式，即党委与行政在管理系统中的关系既非分工，也非领导，而是协同合作关系。应当说，这种高校管理系统充分显示了校长与书记之间的教育境界与教育情怀，既遵循了现代高等教育校长首长制的规律，又实现了党对高校的政治领导。

“高校发展的方向必须具有明确的政治性，并为国家建设服务，”［13］1956年9月，党的八大通过的党章明确做出规定：“党的基层组织应当领导和监督本单位行政机构和群众组织。”党的八大确立了党委在高校管理系统中的领导地位，党委与行政之间的关系从合作走向领导，高校内部管理系统的体制机制也随之发生了变化。1958年9月，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》（以下简称《工作指示》）中指出：“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党的领导，所以是不妥当的”。［14］《工作指示》确立了党组织在高校中的领导地位。然而，政治意识形态与行政管理之间的过分紧张导致高校管理系统中出现“以党代政、党政不分”的现象，教学管理系统几乎成为党的附属机构，教学质量明显下滑。党委的现实担当否定了党委的价值功能，八大通过的党章与《工作指示》中关于确立党在高校管理系统中的领导地位被实践理性所否定，其价值上的预设功能遭受质疑并被现实矛盾所证明。

1961年颁布实施的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（以下简称《高教六十条》）中规定高校管理系统实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”。这个规定无论是从表述的逻辑上，还是从实施目标的指向上，进一步否定了1955年5月中宣部公布的《座谈会报告》中的规定。《高校六十条》贯彻了党章关于各级管理系统中党委的领导地位，得到了极高的评价，在1961年的庐山会议上，毛泽东对之如此评价：“这次总算有了我们自己的东西。”1966年8月1日，《人民日报》刊发社论《全国都应该成为毛泽东思想的大学校——纪念中国人民解放军建军三十九周年》，终结了《高教六十条》的命运。同时，也终结了高校党委与行政之间相互配合，互相制约的管理体制机制。

1969年九大与1973年十大通过的党章是极不正常的政治产物，但是，坚持党的核心领导没有变。九大与十大期间，高校系统已经名存实亡，党章中关于党的领导地位也就无法体现出来。党的核心领导转化为党的“一元化”领导并未在1977年十一大通过的党章中得以纠正，1977年10月恢复高考之后，高校管理系统如何重建成为当时亟需解决的首要问题。“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害。”［15］3981980年中央组织部、教育部党组颁布《关于加强高等学校领导班子建设的意见》，1983年中宣部和教育部党组发布《关于高等学校领导班子调整工作的几点意见》，两个文件强调党委在学校工作中重要地位的同时，也无意识地传递了高校管理系统中党委作用渐渐被淡化的现实。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定：学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。随着资产阶级自由化思潮的涌起，要不要坚持党的领导不仅拷问国家政治体制改革，而且对高校管理系统中党委的领导地位也提出质疑。1982年十二大通过的党章确定“应当大力发展教育、科学、文化事业”。生产力发展对人才的渴望促成大学实行校长负责制的管理系统。十三大党章进一步明确实行首长负责制单位中的党组织“应以主要精力加强党的建设，支持行政负责人按规定充分行使职权，并对重大问题提出意见和建议”。由于十二大与十三大通过的党章力图通过释放党组织的生产力，加强党的制度化建设，从而建成解放思想的开放氛围，在一定程度上忽略甚至是放弃党在某些领域的核心领导权，导致党在高校管理系统中的地位和作用从“领导降格为支持”。

任何时候青年学生的思想必须保持与社会发展相适应的革命观，“思想革命化就是坚持马克思主义的世界观”。［16］1989年政治风波之后，高校思想政治教育工作的严肃性与严重性迫使全社会深度思考高校管理系统的构建。1990年7月17日，中发（1990）12号文件要求高校必须实行党委领导下的校长负责制，从而加强和改善党的领导。1992年十四大党章修正案提出“使党在改革开放和社会主义现代化建设中更好地发挥领导核心作用”。这就从党内法规的角度确认了党委领导下的校长负责制。1996年3月中共中央正式颁发了《中国共产党普通高等学校基层组织条例》和《关于贯彻〈中国共产党普通高等学校基层组织工作条例〉问答》。时隔两年之余，1998年6月，中组部、中宣部、教育部党组联合颁发了《普通高等学校党建工作基本标准》。“大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制”，［17］中国特色社会主义制度下的大学应当由人民管理。“高等教育事业健康发展，离不开高校党的建设这个根本保证。”［18］党的十七大指出：“党要始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”中共教育部党组于2014年3月4日印发了《关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》，重申坚持党委领导下的校长负责制的重要意义。2014年10月15日，为更好地贯彻《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》），中办发出通知：“实践证明，这一制度（党委领导下的校长负责制）符合我国国情和高等教育发展规律，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。该《意见》不仅适应当下“从严建党，从严治党”的时代情势，而且也是在对历史经验进行总结的基础之上做出的深刻定论。

2015年修订的《高等教育法》重申了该条规定。尽管高等教育法的颁布实施滞后于《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《工作条例》），但是，通过党内条例规定和国家法律两个层面对高校实行党委领导下的校长负责制实现了制度化和法治化。特别是新修订的《工作条例》，不仅明确了学校管理系统的体制，而且详细界定了学校管理系统职责的机制。这对于加强党以党委形式实现对高校思想政治教育的绝对领导，同时又建立党委阻断校长负责制可能造成的党政不分，符合集体领导与首长负责的双轨机制。如果说十八大之前党章是以概括性的表述规定高校管理系统的建构，那么，十八大则是以明确而具体的规定通过党章不仅强化高校管理系统的架构逻辑，而且明确规范了各自的职能与范围：“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定”。至此，党委领导下的校长负责制以党章的名义尘埃落定，现代大学制度建设的管理系统模式以党的最高决议的形式标注了时代烙印。

三、建立党委领导下的校长负责制是正反经验的理性决断

高校管理系统确定为党委领导下的校长负责制并非简单地从理论价值到实践价值的逻辑认定，而是基于高校管理系统面对不利于高等教育人民性的正反事实做出的理性决断。建国初期，党面临着战后领导人民恢复国家建设常态的巨大挑战，从革命转向建设绝非把枪杆子换成机床一般的简单。人民与军队、干部与群众的革命热情无法替代社会主义建设的科学技术，为国家建设培养大量的专业性人才成为当时最为要紧的工作。“有步骤地谨慎地进行旧有学校教育事业的改革工作，争取一切爱国的知识分子为人民服务。”［19］迅速恢复高等教育成为当时满足社会主义建设急需人才的唯一途径，1950年6月，第一次全国高等教育会议上通过《高等学校暂行规程》，同年8月由国家政务院批准实施。该《暂行规程》规定：大学与专门学院要采取校（院）长负责制。选择一长制管理系统是基于当时国际环境和国内发展态势做出的无奈之举，即中国共产党的国际视野与当时国家共产主义运动的战略相联系。

我国高校管理模式完全照搬前苏联模式，采用“一长制”管理系统，尤有深刻的历史原因。一方面，新中国举办高等教育没有历史的经验积淀，延安抗大虽然具有大学的雏形，但是无论从形式上还是从内容上当属于政治教育，无法应用到专业技术人才的培养上面；另一方面，基于社会主义理论的现实实践，前苏联是当时社会主义制度的国家模板。中国共产党采取“一边倒”的外交原则，既是表明国家政治立场的主权象征，也是表明愿做小学生的学习态度。当时前苏联取得的社会主义实践强化了新中国这一外交原则在国家建设进程中的深度影响，1958年3月，针对前苏联国家建设存在的问题与新中国第一个五年计划中发现的问题，毛泽东认为向苏联学习是应当的，但是不可以照搬，危害很大。其中，“工业和教育两个部门搬得厉害”。［20］关于党的集体领导的重要性在八大召开之时已被深刻意识到，“我们主张巩固集体领导。”［21］从权威的意义上讲，党对社会动员力度的强大未能在高校管理系统中得到有效贯彻，只能说明两个问题：一是在国内继续大规模建设中对人才培养过于看重专业性而忽略了思想性，一是大学里从革命战争中走出来的干部疏于学习而被专业性的校长和教授所边缘化。上述两个方面在中共八大之前尚未被清醒地认知。

列宁在《左派幼稚病》一书中指出：“只能由广大群众根据他们的切身经验来认识。”［22］1953年12月中央发出统购统销的指示造成了社会上出现不满与恐慌的情绪，而此时党内高层在对待统购统销上的分歧意见，同样影响到大学。怀疑党的领导的潜意识悄然进入高校的话题，学术自由助长了对这一质疑的深挖。追求学术自由的一长制基于管理系统中权威地位的法定分配彻底压倒了党委在政治方向上的领导权。针对行政系统出现的官僚主义作风，党中央决定自1957年5月1日起正式进行第四次整风运动。这次整风运动涉及范围延伸至高等院校的党组织，力图加强党的领导。这是针对1956秋至1957年夏，全国数所院校高达万余人的罢课请愿做出的积极回应。［23］整风运动“在民主党派和高等学校等知识分子成堆的地方，欧美知识背景多的地方，意见比较集中。富有热情而政治幼稚的青年学生，表现得更为突出”。［24］1957年6月12日，“最近这个时期，在民主党派中和高等学校中，右派表现得最坚决最猖狂”的党内断论更加提出强化党委领导的现实性。同年12月，《清华大学物理教研组对待教师宁“左”勿“右”》的情况反映出高校党委中出现了从党委领导到党委专制直至党政不分的现实情况。

事实证明，“一长制”导致高校意识形态朝向不利于社会主义建设的方向发展，党的领导在高校政治思想的纯洁度标注下出现了动摇。随后党委领导又变成了党政不分，直接影响大学教学质量的提高。1958年初《人民日报》社论宣布“农业生产要大跃进，文教卫生事业也要大跃进”则强化了党委“一把抓”的领导地位，教学质量受到严重干扰。如何配置党委与校长之间的权限成为教育领域最为棘手的问题。1961年9月，《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（以下简称《高教六十条》（草案））颁布之前面向党内发出了征求意见稿。意见稿中明确提出两点值得关注：“一是高等学校必须以教学为主，努力提高教学质量；二是改进党的领导方法和领导作风，加强思想政治工作。学校中党的领导权力集中在学校党委一级。”上述两点足以看出，高校管理从实行校长负责制转向党委领导的逻辑转换。

1985年5月27日，中共中央发出《关于教育体制改革的决定》中规定：学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。同时，对此前党政不分的现象也作了进一步的规范：学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来。这个表述验证了高校教学、科研被党委大包大揽的问题是客观存在的，校长负责制成为解决党政不分的现实选择。“实行校长负责制是为了解决职责不明，党政不分的弊端，建立高效率的科学管理体制。”［25］然而，校长负责制面对中国社会特有的发展态势显现出其政治理性的脆弱。

1978年十一届三中全会释放的改革动力，在经济上取得的巨大成就催生了政治体制改革的要求。面对物价上涨、分配不公与权力寻租，不利于党的领导的言行不仅在社会上不断传播，而且进入高校并成为大学生热论的话题。1986年底发生了波及全国不少城市的学潮最终演变为1989年春夏之交的政治风波。期间暴露出高校党委对大学生思想政治教育的乏力，高校管理系统的权威建立与办学方向发生的偏差只能通过明确并加强党委领导的措施得到解决。自1978年以后长达12年的时间里，高校管理系统更多强调了校长的分工负责制，忽略了特别是忽视了系一级党组织的建设。高校决策层的思想党性建设未能延伸至高校基层党的建设，以至于抓住了高校教学队伍的政治觉悟建设，却丢掉了高校培养对象的思想教育，直接导致资产阶级自由化思想侵蚀高校思想政治教育工作阵地。1989年起于高校的政治风波，不能不说与高校党的领导系统在基层的弱化有着直接的关系。事实证明，高校必须自上而下、上下同步加强党的领导，这是确保高校贯彻党的教育方针、路线和政策的根本保证。但是，高校秩序的形成需要权威的存在。校长分工制在某种意义上分享了权威的唯一性，在法治尚未成为高校秩序源泉的时代，政治权威与教学权威在决定高校政治稳定与教育发展的方向上发生了内在的冲突。由此，党委与校长分工的结果要么是分权，要么是各自为战。无论哪一种分工，倘若没有最后的权威作为决策命令，分工最终导致高校教学与管理秩序走向无序。权威无论来自个体，还是源自集体，高校管理系统不能离开权威。关键的问题在于如何让权威更好地发挥决策性的作用的同时，降低权威带来的反动专制。从理论上讲，校长作为个体，不能与党委集体并列参与高校的管理。在党委集体与校长个体之间必须通过制度授权，赋予其中一个主体拥有绝对权威的决策权。

结 语

党委领导是宪法意志的授权，校长负责是党章纪律的规定，党委领导下的校长负责制体现了依宪治国和加强党的建设在高等教育领域的意志统一。如何科学构建高校党委行政在管理系统中的位次关系，实质是一个管理学问题。党委属于决策层，应当为大学的办学定位和人才培养负责；校长及其学术委员会是教研管理层，应当贯彻落实党委的集体决议。决策错误应由党委负责，民主集中制决定了党委书记的决策责任；管理低效应由校长负责，教学委员会、学术委员会及其他属于校长管辖的各类组织采取何种方式实施管理，校长应当负责。对于校长而言，在其教研管理的过程中，既可以采取民主集中制，也可以采用首长负责制。党委不应当干涉校长管理的方式方法，更不应当直接过问校长对党委决议的贯彻落实。校长作为党委成员之一，履行党内决议是一名党员的天职。

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