新《预算法》背景下我国地方债治理思路与措施

张 迪

(河南财经政法大学,河南 郑州 450002)

2010年6月23日,审计署首次披露了我国地方政府债务存在的问题,引发了各方强烈的关注和讨论。而其于2013年公布的全国政府性债务审计结果公告显示,截至2013年6月底,我国地方政府所负担的各类债务总额已近18万亿元。地方债问题已经成为我国金融和财政安全的一个巨大隐患。造成这一问题的根本原因在于1994年的《预算法》在分税制改革的同时,禁止了地方政府自行发债,地方不断增长的融资需求与法律的禁止性条款产生了冲突。因此在新《预算法》十年漫漫修订之路中,放开地方债的呼声愈来愈高。最后在十八届三中全会《公告》的深化财税体制改革的“东风”下,新法赋予了地方政府的发债权。但是,相关法律和政策的出台并不意味着地方政府债务治理问题就能迎刃而解,新《预算法》的颁布实施对地方债的管理提出了新的要求。因此,在新《预算法》背景下研究我国地方债治理的新思路,对于防范地方债风险、促进经济持续健康发展,以及维护社会稳定有着积极意义。

一、新《预算法》中有关地方债的具体条文规定

对于我国地方政府具体应当如何发债这一问题，主要规定在新修订通过的《预算法》第三十五条和第九十四条中。当然,除了这两条以外,对地方政府举债权的规定还零星地散布在新《预算法》的其他法律条文中,在此就不予以一一列举。

通过对第三十五条和第九十四条内容的分析,可以看出我国的新《预算法》在如下几个方面对地方政府举债权进行了规定和限制:第一,明确举债主体。目前只有经过国务院批准的省、自治区、直辖市人民政府才能够成为合格的具有举债权的地方政府,其他地方政府无权举债。第二,限定资金用途。符合主体条件的地方政府通过举债所筹集的资金只能用于“公共预算中必须的建设投资”,且这里的建设投资指的是公益性的资本类支出,对于经常性支出则不能够通过政府举债筹集。换言之,地方政府所举借的资金,不仅必须投资于建设类的资本性项目,而且该项目还必须在地方政府的公共职能范围之内,不得属于市场竞争性项目。第三,限定举债方式。新《预算法》将具有举债主体资格的地方政府的举债方式严格限定为发行地方政府债券,除此之外不能够通过任何其他的方式举债,也不能够为任何单位和个人以任何理由和方式提供担保。第四,明确债务规模。地方政府只能够在国务院报全国人民代表大会及其常务委员会批准的举债限额内发行地方政府债券,不能够超出该标准额外发行债券。第五,明确监督机制。地方政府在国务院限定范围内举借债务的,应当将该债务的数额列入本级地方政府的预算调整方案,同时要报本级人民代表大会常务委员会批准。国务院要按照规定建立起地方政府债务风险的评估、预警、应急处置和责任追究机制,并要明确其财政部门对地方政府债务风险的监督主体责任。第六,确定偿债资金。对于地方政府举借的债务,其应当有相应的偿还计划,并要保证具备稳定的偿还资金来源。第七,明确法律责任。对于违反第三十五条规定举借债务、提供担保的,相应的主管机关应当责令地方政府及时改正,并对负有直接责任的主管人员以及其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

二、新《预算法》背景下地方债治理的思路和措施

新《预算法》有关条文从法律层面对地方债给予了框架性规定,在这个框架下,本文认为我国地方债的治理需要从两个层面进行:第一个层面是自身模式的探索,即通过引入PPP新模式来减轻地方债压力,或对地方债信用评级进行强化,使地方债真正走向市场;第二个层面是外部的配套措施,即对财政信息披露的完善，或对地方债进行全口径预算管理,通过外部环境的改善来完善地方债制度。

(一)自身模式的探索

1.引入PPP模式:“长效药”难救“急性病”。2014年5月,发改委公布了鼓励PPP的文件,财政部成立了PPP工作领导小组。同年10月,继全国人大审议通过预算法修正案之后,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定:鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等的投资和运营。由此可见,中央政府已经将PPP视为解决地方债务的非常重要的一环。那么PPP真的能成为解决地方债的“灵丹妙药”吗?

(1)PPP模式综述。所谓的PPP(Public-Private-Partnership)模式,就是指政府通过特许经营权、政府购买等方式,与社会资本合作,以提高公共产品供给效率的模式。

PPP的历史悠久,起源于美国,包括世界银行和亚洲开发银行在内的国际组织都在积极推广。根据世界银行的调查,在亚洲设立的PPP项目占到了50%,主要集中在能源和交通领域。我国在20世纪90年代以来就开始实践运用了。

最近几年,在中央层面大力鼓励的背景下,地方政府也积极推进,在2015年的地方两会上,就有19个省市将PPP写进了政府工作报告。之所以各方都积极推动,是因为PPP模式有两大好处:一是引入社会资本,减轻地方政府负债。它通过将政府负债转为企业负债,在减轻现有债务的同时,还能减少未来产生的新债务。二是它能提高公共产品的供给效率,让市场中更专业的主体来承担有一定收益的基础设施的运营,提高了相应的效率。

PPP模式结合了民营部门的资金、管理与技术优势,在民营部门取得了稳定的投资回报的同时,使得社会综合效益最大化。而政府部门也节省了公共资金的投入。

(2)PPP模式并非解决地方债的灵丹妙药。虽然如前文所述,PPP模式有两大好处,因而受到国际金融机构和各级政府的追捧,但它真的就是解决地方债问题的“灵丹妙药”吗?恐怕未必,因为它不论在自身模式上,还是在适应我国经济制度和结构上还面临着诸多问题。

PPP项目实施周期长,参与各方关系错综复杂,审批流程、谈判和测算过程繁琐,没有模板可以参照,每个特定的项目都要制定相对应的规则,对地方政府的治理水平、开放程度和民营部门的管理水平、实力雄厚程度都是一个巨大的考验。同时,PPP其实并没有改变政府在公共服务中的责任,如果做好了可以提高效率,但是如果没运营好,对政府的声誉是个很大的影响。一边是要放权让民营部门去做,一边又顾及到社会影响,要做好风险控制,大大提高了政府治理的难度。此外,PPP项目的回报周期过长,资产回报率很低,对民营资本的吸引力不强,还会造成流动性的严重不足。

而PPP在我国面临的第一个问题就是,民营资本长期以来在基础设施建设的参与程度严重不足,体量也远不及国有资本。要作为PPP中的P(Private)还不够强大,而且民营资本也很难获得足够的金融支持,要推进PPP会很困难,除非加上实力雄厚的国有企业和央企资本。而本来就有政策扶持的国有企业资本参与PPP项目,民营资本就很难得到一个公平的竞争环境。而且由于我国并未制定详细的PPP项目的管理法规和办法,盈利模式和激励措施不明确,透明度不高,民营资本即使有兴趣,对此也会望而却步。

PPP模式在我国面临的第二个问题在于,地方政府过度放大PPP模式的融资功能,将减少地方债变成推行该模式的主要目的。出于这种目的而推行的PPP模式,既不考虑投入和产出比是否划算,也不考虑各方面条件是否具备,只管大量推行以期降低短期的地方债规模。这种做法不仅对PPP项目产生巨大风险和隐患,也给地方债留下更大的隐患,因为这种行为实质是一种变相的借新还旧的举债。

在制度上,可以改进之处在于立法层面。当前国家强力推行PPP模式,因此很多法律法规和管理办法开始陆续出台,包括发改委起草中的《关于基础设施与公用事业特许经营法》,但是还有包括政府购买公共服务在内的行为并未列入计划。现在急需能够完整解决包括PPP选定、审批、运营等各方面规定的法律。只有从各个方面都有了对应的规定,才能消除想要进入这一领域的民营资本的各种担忧,倒逼地方政府对自身职能的改革。而这些法规的制定,也需要借鉴国外先进经验和逐步摸索实际情况中遇到的各种状况,整个市场的发展需要一个漫长的过程。因此对PPP模式解决地方债的燃眉之急,并不能抱太大期望。

2.强化信用评级:走向市场之路。信用评级是地方债发行的前置程序,也是很重要的一个程序。本来第三十五条并没有规定一定要先评级,但是为了能吸引投资者,很多地方政府还是会选择先评级后发债。但是在这一环节中却存在很多问题和不足,主要表现在:

(1)债券评级公信力不强。在2014年允许自发地方债的地区里,出炉的所有评级报告都是最高的AAA级。当全国的地方债都获得同样的最高级,那么信用评级对地方债发行利率就不具备指导性。我国整个债券行业以及评估机构的发展都处在初期,想要短时间内提高评级质量是不现实的事情,对于评级结果,要让投资者接受也需要大量高质量的评估报告出炉。

(2)评级机构处于弱势地位。评级机构和地方政府相比,无论是市场地位还是信息层面,都处于弱势。地方债信用评级市场利润巨大,各家评级机构竞争非常激烈。目前地方政府在评级时往往希望评级越高越好,出报告速度越快越好,选取债券评级机构的过程并不透明,机构之间又有恶性竞争。因此很多评级机构往往愿意打价格战,同时给出很短的出报告时间,因此报告质量就更难把握了。

要强化信用评级在地方债制度中的作用,改进存在的问题和不足,可以从以下几个方面入手:

首先,适当引入外资评级机构。可以在发债时同时引入外资评级机构和我国评级机构。穆迪、标准普尔的业务集中在地方债评级,在各国都有很高的口碑,而其他国际金融公司也都有其擅长的业务领域。但是中国的评级机构则是“通用型”的,地方债的评级只是他们众多业务中的一项。引入外资评级机构,让我国评级机构在和外资机构的竞争中学习和借鉴他们的先进经验和敬业精神,就会逼迫评级机构给出有质量的评估报告。

其次,细化地方债信用评级制度。规定选取地方债券评级的过程,逐步将选取信用评级主体的权力转让给市场,减少评测者与评测对象之间的暗箱操作。规定评级机构的权利和义务,以及对于评级机构不规范行为的责任追究制度。对评级机构将企业评级指标体系拿来评价地方债券等不专业行为,应当由相关监管部门进行追责。

最后,推动基于权责发生制的政府财务报告制度。当前地方财政信息不透明,使得评级机构很多时候要靠推测的数据进行推断。要进一步推动规范信息披露和发布,提供足够的评估信息,只要信息透明,很多评级机构有足够的能力判断出相应的地方债级别。而地方债的投资者又大部分都有自己的判断能力,最终还是会用脚投票。这样市场就能对评级机构的公信力进行检验和监督。

如果说前两条是解决机构评级的公信力和专业水平的问题,那么第三条就是从信息层面改变评级机构的劣势地位。从地方债发达国家的历史看,如果市场得到充分竞争,同时法律和制度配套好了,信用评级就会逐渐展现它的作用,揭示地方债信用风险。只有地方债信用评级市场健康发展、管理规范了,才能够使地方债的发行真正走向市场。

(二)外部配套的完善

完善财政信息披露和进行全口径预算管理,旨在通过外部环境的改善来完善地方债制度。完善财政信息披露是因为阳光是最好的消毒剂,能减少地方债的管理风险,而全口径预算管理则能优化债务结构。

1.完善财政信息披露:阳光是最好的消毒剂。由于长期缺少公众监督,我国的财政信息包括地方债信息很不透明,要知道政府的资产负债表等各种财政信息以及和政府相关的企业的资产状况,是很困难的事情。我国的地方政府财政信息披露的不完善给债务评级机构的评级造成了很大的困难。因此需要人大加强对预算的监管，增加公民对预算的知情权、表达权、决策权、监督权和听证权条款。

公开包括债务在内的政府财政状况,完善政府的财政信息是地方债管理较先进的国家的可借鉴的措施。对外界公开政府预算,增强财政透明度,不仅可以解决预算外的政府可信度和财政纪律问题,还能满足公民的知情权和加强对政府进行监督的基本要求。财政透明对监督政府简政放权,管住不该伸的手是一种倒逼的机制。所以,如果要防止地方政府债务风险急剧扩大,提高对地方债的控制能力,地方政府债务管理的高度透明就是一个必不可少的要求。

首先,要改良反映地方财政信息的会计制度,使其能真实地反映地方政府的财政信息。例如,澳大利亚各州为了能让公众根据政府承担的长期成本和收益,对公共资金的用途进行监督,规定了地方政府在报告债务时要全面而详细,既要报告直接债务,也要报告或有债务。各州政府的筹资战略与平衡规划也要在按时按格式编制完成后,交给借款委员会进行审查和综合平衡。我国的预算编制往往过于粗浅,并未按照规定划分到各个具体的细节,因此投资者也很难从预算报告中判断地方政府的财政状况。

其次,将预算信息公布于众,可以加强公众对政府的监督,从而起到间接的强化预算与财政纪律,起到约束政府行为的作用。例如在瑞士,每笔借债额度、每年政府财政预算、给相关联公司的贷款都要公民通过表决来决定。巴西地方政府每一个季度须发布一次政府债务报告,同时这些报告由主要负责人公之于众。在这个季度之间,如果地方政府的债务超出限额了，那么在两个季度内要将债务规模调整到规定限额内,这样该地方政府才不会进入举债的黑名单,才能在下一年度继续自行发债。巴西《财政责任法》还规定,实现财政管理透明度的工具应广泛公布(包括在公共电子媒体上)。南非地方政府在公布的信息中包含了所有对市场风险判断者有重大影响的信息,同时保证没有虚假消息。根据《市政系统法》的规定,在所有公开的资料里,尤其值得一提的是连市政府的财政会议的会议记录也要在一定期限之内公布。为强调财政风险透明化,南非政府开始使用Polackova提出的财政风险矩阵来鉴别他们承担的风险,以寻找可能采取的补救措施。这些信息披露都要登记在电脑系统中,否则就是非法交易。而这个系统是每个人和每个机构都能查看的,系统也是自动运行的,没有办法进行暗箱操作。在南非这种发展中国家能有这种先进的系统和理念,也是值得我国借鉴的。

最后,要提高地方政府债务透明度,控制与防范地方政府债务风险,必须建立一套完善的地方政府债务统计与报告制度。在法国,议会会对预算的执行情况予以监督,如果哪一个环节出了问题,议会有权利要求主要责任人做出解释,同时,每个部门都要遵守相应的规定,在列入规定的预算之后才能用于相应的支出。部门如果未经过预算程序私自支出,那么议会就会要求部门负责人给出理由和材料。同时法国还建立了公共会计网,专门用来公开地方政府的财政活动。法国宪法规定,由于经济形势千变万化,如果坚守预先制定的预算就太死板了,也容易影响部门的日常运作,因此当情况发生变化的时候,地方政府可以提出相应的应对方案,这个应对方案也要符合规定的各项程序,经过审批才能执行。平时投资者、国民可以通过公共会计网来了解各地地方政府预算资金的使用情况和公共预算执行的情况。除此以外,该网每个月都会一级一级地从市镇向上一级政府报告。完善的公共预算编制与报告体系为提高法国地方政府债务管理的透明度以及防范地方政府债务风险打下了坚实的基础。

2.全口径预算管理:优化债务结构。在对地方债的预算管理方面,澳大利亚和美国有很多可借鉴的经验。澳大利亚对其地方政府债务实行严格的预算管理。每年借款委员会都要向澳大利亚联邦政府和每个州政府汇报下一个财政年度想要举借的债务,然后由所谓的借款委员会分配项目,包括政府预计总收支差额和某些特定备忘项。在经过对联邦政府和地方政府所提出的议案进行审议后,该委员会就会对地方政府的财政状况、资产负债表以及各种能揭示地方政府财力的事项进行审查,最后制定出详细的预算表并公开给社会公众。

美国地方政府将预算分为经常性预算和资本性预算。资本性预算并不像经常性预算一样,要求收支平衡,而是可以采用负债筹集资金。美国实行复式预算管理,有助于保障在建工程的债务在一个合理范围内,而且有效监督债务资金的使用,例如要修建公园、体育场、游泳池等公共项目,就将其都列出来,使用资本性预算来满足这些建设需求。把经常预算和资本性预算区分开来,通过一套严格、公正的程序来确保这些支出都很透明、科学,提高了预算的使用效率,又照顾到了具体的现实情况。

在应对地方债危机的时候,只是注意提高收入还不够,也要注意减少支出。很多财政学家在分析王安石变法失败的原因时,都提到他注重开源,却没有注意节流。在这一方面,新一届政府已经开始下大力气整治,从严格控制“公款出国、公车消费、公款接待”到制定《党政机关厉行节约反对浪费条例》,都是对这一问题的高度重视。如果这些措施能在预算制定和执行中就得到很好的遵守,势必能减少地方政府的经费支出,从而优化债务结构。要趁着新《预算法》强调预算公开的趋势,健全地方政府的债务信息披露机制,让政府债务公开化,公开透明是最好的防腐剂。确保地方债务是能够帮助经济增长的优良债务。

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