多元化纠纷解决机制改革任重道远

齐树洁

2017年10月18日开幕的中国共产党第十九次全国代表大会总结了五年来全面深化改革、全面依法治国所取得的辉煌成就。五年来,多元化纠纷解决机制的建设迈出了新的步伐,逐渐成为国家整体战略的组成部分。放眼世界,全球ADR(即诉讼外纠纷解决机制)的发展方兴未艾,前景广阔;展望未来,我国多元化纠纷解决机制的构建循序渐进,任重道远。

20世纪中期以来,西方国家以“接近正义”为目标的民事司法改革进入了第三阶段,并迅速与ADR运动汇聚为建构多元化纠纷解决机制的潮流。总结域外ADR的立法与实践经验,可以看出如下几个发展趋势:一是ADR的正当性和法律地位不断提高;二是ADR的应用范围及功能不断扩大;三是ADR的发展格局和形式呈现多元性及多样化;四是ADR的法制化和规范化,即国家通过立法鼓励、促进和保障ADR的运行,同时予以必要的规制。实践证实,ADR的发展与司法改革的互动,有助于促使法院承担起促进、协调和监督ADR的职能,并促进传统诉讼文化的转变。域外ADR法制化、电子化及职业化的有益经验,为我国多元化纠纷解决机制的构建提供了可资借鉴的参考样本。

在中国,经历了改革开放以来20余年的曲折发展之后,面对社会治理和纠纷解决的需求与挑战,法制建设和司法改革也在探寻自身的经验和道路,出现了构建多元化纠纷解决机制的契机。

多元化纠纷解决机制改革是中央部署的重要司法改革任务之一。最高人民法院牵头这项改革任务,带动了各种纠纷解决机制的发展,使多元纠纷解决机制成为国家治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。在此背景下,五年来我国多元化纠纷解决机制的发展亮点纷呈,前景广阔。

2015年2月,最高人民法院公布修订后的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,提出“健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调,引导当事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设,推动仲裁制度和行政裁决制度的完善。”

2015年4月,最高人民法院在四川眉山召开全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会,提出了“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”的“新三步”战略,强调要加快推进中国多元化纠纷解决机制改革的进程,在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念,同时要积极推动六大转变,即:诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变;推动诉调对接机制从单向输出向双向互动转变;推动诉调衔接对象从重点突破向全面启动转变;推动诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变;推动解纷人才的培养从经验型向职业型转变;推动法院内部调解机制从粗放型向精细型转变。这既是对我国多元化纠纷解决机制十年探索之路的总结,也为我国未来法院附设调解的发展提出了明确的目标。

2015年,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。2016年,最高人民法院根据中央部署制定了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》,提出如下主要目标:根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路,建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式;合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。

五年来,最高人民法院按照中央部署牵头多元化纠纷解决机制改革,从试点中总结可推广、可复制经验,从探索中寻找纠纷解决的一般规律,从实践中更新理念和方法,从理论上丰富社会治理体系的基本问题。司法确认制度的确立,先行调解原则的明确,眉山会议“新三步”战略的提出,厦门市、山东省、黑龙江省多元化纠纷解决机制地方立法的制定……一步步改革措施的落实,一个个改革成果的展示,标志着中国多元化纠纷解决机制从初创走向成熟,从单一走向复合,从后台走向前台,走出了一条尊重规律、循序渐进、务实稳妥的多元化纠纷解决机制改革之路。在这一过程中不断进行的制度创新为建立系统完备、科学规范、运行有效的纠纷解决制度体系打下了坚实的基础。

中国的改革开放目前已进入新常态的发展时期,经济运行面临较大的下行压力,产能过剩和需求结构升级矛盾突出、经济增长内生动力不足、金融风险有所积聚等问题突出。与此同时,市场在资源配置中的基础性作用不断加强,“大众创业、万众创新”“一带一路”等国家政策导向也更加明显。在这样的大背景下,作为市场经济活动的另类表现形式,商事交易结构日益复杂、形式不断创新,商事争议范围不断扩大,商事争议的数量和金额都呈现巨量化趋势,争议主体有群体化趋势。随着我国目前经济的发展和各类政策的导向,商事纠纷解决将面对更多新型的问题。

目前商事纠纷的数量和仲裁案件数量均呈现急剧增长之势,大量的商事纠纷亟待解决,这也从一个侧面表明仲裁制度有巨大的发展空间。截至2015年12月,全国共有244家仲裁机构,较之2014年增加9家;所有仲裁机构受案总数量为136924件,较之2014年增加20%;其中受理案件数量增加的仲裁机构有162家。仲裁机构受理案件数量虽无法与法院相比拟,但其所呈现出的增长趋势却令人惊叹。以湛江仲裁委员会为例,2016年,湛江仲裁委员会共受理民商事案件28295件(互联网26905宗,传统方式1390宗),比2015年增长54.6倍,处理涉案标的额131.65亿元,比上年的75.8亿元增长了73.68%。据统计,我国仲裁已连续20年保持了收案数量和标的额增长,年均增长率高达30%多,累计受理民商事纠纷100多万件,标的额17900多亿元。

近年来的纠纷解决实践表明,专门的商事调解机构有助于弥补法院调解和人民调解的不足,是解决商事争议的有效方式。以上海经贸商事调解中心(以下简称上海调解中心)为例,该中心是一家独立的第三方商事调解机构,与上海市第一中级人民法院、上海市浦东新区人民法院等6家法院建立了诉调对接机制。自2011年1月成立以来,该中心始终关注国际同行的发展动态,注重国际交流,先后与美国JAMS公司、欧盟仲裁协会、英国有效争议解决中心、巴塞尔商会调解中心、新加坡调解中心、香港调解会、香港联合调解专线办事处等世界知名纠纷解决机构建立了战略合作关系。2014年1月31日,该中心设立上海经贸商事调解中心(香港)有限公司,成为首批被邀请驻港的内地专业调解机构。据统计,2016年,该中心接受法院委托调解案件210件,社会调解申请3件,涉案标的额14.1亿元,调解成功率76.63%。

截至目前,我国多元化纠纷解决机制改革已实现了两个重要跨越:一是从部分法院与调解等非诉讼机制对接的探索,升级为全国范围内受到各界普遍认可的制度体系;二是从法院缓解办案压力的“权宜之计”,升级为国家治理体系和能力现代化的战略行动。我们欣喜地看到,在人民调解组织蓬勃发展的同时,各类行业协会、商事调解组织等ADR机构在全国各地茁壮成长,在整个社会纠纷解决领域起到了助推的效果。实践证明,我国有关多元化纠纷解决机制的政策和实践,既符合我国的现实需要,同时也顺应了当代世界善治之大势。