“政府法治论”的时代价值

黄学贤 杨 红

(苏州大学 王健法学院，江苏苏州 215006；甘肃政法学院 法学院，甘肃兰州 730070)

“政府法治论”的时代价值

黄学贤 杨 红

(苏州大学 王健法学院，江苏苏州 215006；甘肃政法学院 法学院，甘肃兰州 730070)

在我国行政法学中具有重大影响的“政府法治论”通过不断地修正和发展，其所涵盖的五个方面与当下我国正在努力建设的法治政府之间具有高度的契合性。这一理论对法治政府建设的指导作用主要表现在明晰法治政府内涵的方向指引、立法规制与行政自制相结合的路径选择、行政程序与救济程序顺畅衔接的程序保障三个方面。

政府法治论；法治政府；契合；指导

一、“政府法治论”的发展过程及其内涵

肇始于20世纪80年代末期的“政府法治论”已经走过了近三十年的成长历程，这一理论从提出到渐趋成熟，主要可以概括为四个阶段。

一是理论提出阶段(1983——1989)。1989年初，杨海坤教授《论我国行政法学的理论基础》一文的发表，标志着“政府法治论”的正式提出。这篇文章的形成过程凝聚了作者对我国行政法学理论体系建构的高度关注和极大热情，早在1986年前后，杨海坤教授针对1983年由应松年、朱维究、方彦三位教授合作发表的文章《行政法学理论基础问题初探》中提出的“为人民服务论”展开了深入的思考和讨论，经过几年的酝酿和准备，撰写并发表了《论我国行政法学的理论基础》，作者认为：“行政法学的理论基础是行政法学体系中的核心部分，由其决定一个国家行政法学的社会阶级性质、基本框架结构、基本原则以及发展方向，对于该国行政法的建设和发展具有直接的指导意义。”基于此，杨海坤教授指出，我国行政法学的理论基础为，“政府由人民产生，政府由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府与公民之间关系逐步实现平等化。”这一观点后来被学界概括为“人民政府论”。

二是理论修正阶段(1989——1996)。1992年，杨海坤教授在其专著《中国行政法基本理论》*参见杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第33-46页。一书中，将第一阶段的观点专门列为一章，首创了行政法理论基础问题在行政法学研究中的地位。1996年，杨海坤教授的文章《行政法的理论基础——政府法治论》正式*杨海坤：《行政法的理论基础——政府法治论》，载《中外法学》1996年第5期。发表，在这篇文章中，杨海坤教授认为学界概括的“人民政府论”：不够准确，应当称为“政府法治论”，并且表示，“政府法治”理论也可以称为“依法行政原理”或“行政法治主义”。该篇文章对“政府法治论”的含义归纳为：“政府由法律产生、政府依法律管理、政府由法律控制(支配)、政府行为负法律责任、政府与人民(公民)的法律关系逐步实现平等化这几个方面。”与此同时，杨海坤教授表示，“政府法治论”与积极的平衡论有许多相通之处。

三是理论体系完善阶段(1996——2008)。1997年，杨海坤教授的论文集《市场经济、民主政治与法治政府》(中国人事出版社1997年版)正式出版，论文集中对“政府法治论”的内容进一步概括为：“政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律办事、政府对法律负责、政府与公民在法律面前平等。”自此之后的若干年里，杨海坤教授及其学生围绕“政府法治论”继续展开研究，2004年，杨海坤、章志远合作完成的著作《中国行政法基本理论研究》出版(北京大学出版社2004年版)，本书的第三章为“行政法理论基础研究”，在梳理和评析行政法理论基础各种学说的基础上，著者从“政府法治论”的立论基础、主要思想、实证基础、努力方向四个方面对这一理论做了较为系统的说明，并且以此理论为工具，对行政法的基本原则及行政法律制度进行了深入研究，这是该理论指导行政法学研究的一次系统尝试。该著作认为“政府法治论”将政府的活动视为一个完整的过程，从民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府五个方面系统地分析和回答了“需要一个什么样的政府”这个问题，并从授权、限权、执权、控权、平权等各个具体环节分别提出了不同的法律要求，进而表明了政府与法律的关系。2008年，杨海坤、章志远的合著《中国特色政府法治论研究》(法律出版社2008年版)厚重面世，经过二十年的积淀，这一著作是著者对“政府法治论”的一次系统总结和全面深入地阐发，完善后“政府法治论”的内容包括：“政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府对法律负责、政府与公民关系平等化。”

四是理论进一步提升和发展阶段(2008年至今)。自1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”入宪以来，法治政府建设的步伐逐步加快，杨海坤教授以其敏锐的学术洞察力和与时俱进的学术品格不断地探索和思考我国行政法学理论和实践，在“政府法治论”的指导下，对我国目前法治政府建设中遇到的困难和问题展开深入地探讨和分析，并且指出：“要在行政法学基础理论研究方面推出新作品，进一步总结中国本土行政法治经验、提炼中国原创性的行政法学原理，推出更具中国特色、中国智慧的法治政府理论。”*杨海坤：《走向法治政府：历史回顾、现实反思、未来展望——写在中国行政法研究会成立三十周年之际》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。

二、法治政府的历程及其与“政府法治论”的契合

“法治政府”这一概念的运用和完善，是与我国法制建设的过程紧密相连的，也与法学界关于法制与法治两个概念的比较研究是分不开的。早在1993年，法理学家孙国华教授就指出，“法制与法治不应混同”，并且对于自己在编辑《法学基础理论》(1982年法律出版社)时迁就法学界混用两个概念的行为表示自责。*参见孙国华：《法制与法治不应混同》，载《中国法学》1993年第3期。概括来看，法制与法治两个概念混用的原因主要有以下几点：翻译不准确、对法治的含义认识不足、“左”的观念束缚等。*参见孙育玮：《‘法制’与‘法治’概念再分析》，载《求是学刊》1998年第4期。法制作为一个较为中性的概念，容易得到各种社会形态的认可，法治概念从其产生时就与人治相对应，带有价值判断。正如法学家郭道晖先生所认为的，“法制”与“法治”之争表面是名词之争，实则为观念的分歧，表现为是否主张法律至上，是工具论的法律观与价值论的法律观的差别。*参见郭道晖：《从人治走向法治——五十年来我国法制建设的曲折经历》，载《百年潮》1999年第7期。基于以上原因，“法治”、“法治政府”等概念在我国的确立和运用经历了一个较为漫长的过程。有学者将我国法治政府的发展过程归纳为四个阶段，即依法办事、行政管理法制化、依法行政、法治政府。*参见杨小军：《论法治政府新要求》，载《国家行政学院学报》2014年第1期。

1997年，中国共产党第十五次代表大会明确提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”党的十五大报告是我国治国方略的重大调整，也完成了我国对“法治”认识的重大转变。以此为背景，国务院先后于1999年、2004年、2008年、2010年发布了四个关于依法行政、建设法治政府的文件。*这几个文件依次为：《国务院关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》。这其中，2004年《全面推进依法行政实施纲要》首次以明确的数字表明了我国建设法治政府的决心，指出经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标。这一文件对依法行政的基本要求归纳为：“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。”2014年中共十八届四中全会通过的《决定》进一步对法治政府建设提出了具体要求，结合新时期我国法治政府建设的需求，将法治政府的内涵确定为：“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。”结合上述要求，2015年，中共中央、国务院发布的《纲要》对五年内法治政府建设的任务和措施做了明确规定。*《纲要》确定的主要任务包括：依法全面履行政府职能；完善依法行政制度体系；推进行政决策科学化、民主化、法治化；坚持严格规范公正文明执法；强化对行政权力的制约和监督；依法有效化解社会矛盾和纠纷；全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。比较2004年《纲要》与2014年《决定》对法治政府的界定，都是六个方面，表述有差别，但可以说，依法行政的基本精神是一致的，《决定》的要求更加准确和全面，更符合当下的国情。《决定》还提出了其他一系列制度保障，如法治队伍建设、法治文化建设等，制度深化，如行政决策的制度规范、裁量基准的细化与量化、法治考核纳入政绩考核体系等，使得法治政府的内涵更加丰富。*参见黄学贤：《法治政府的内在特征及其实现——〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉解读》，载《江苏社会科学》2015年第1期。在地方层面，自2004年《纲要》发布之后，各级地方人民政府积极应对中央关于依法行政的要求，如制定依法行政规划、制定行政执法责任制工作方案、制定贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见等规范性文件。另如有的地方政府进行行政程序立法，主动规范行政程序，如《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序规定》等。此外，针对地方政府重大行政决策这一关涉利益和影响复杂的行政行为，从省级人民政府到区县人民政府相继以地方政府规章、行政规范性文件等形式就地方政府重大行政决策的程序加以规范。*参见杨红：《地方政府重大行政决策程序研究——以文本分析为视角》，载《甘肃政法学院学报》2013年第6期。

回顾我国法治政府的建设历程，中共中央、国务院通过文件的形式自上而下的推动是我国法治政府建设主要模式，这种模式的选择与我国改革开放政策的实施相吻合，实现了高效率制度建构的目标。与之相联系，我国行政法制建设也取得了可喜的成绩，在行政诉讼制度的倒逼之下，行政处罚、行政许可、行政强制领域的立法相继颁布实施，实现了主要行政执法领域有法可依，公务员制度、行政立法、行政复议、行政赔偿制度也逐步完善，从而将党和政府的宏观要求落实到具体的制度。追溯我国法治政府建设的历程，可以说我们在授权、限权、执权、控权、平权等方面已经建构起了政府与法律之间的系统关系，形成了政府活动全过程与法律之间的紧密关联。笔者以为，这种联系与杨海坤教授提出的“政府法治论”之间的契合是不言而喻的。正如杨海坤教授所指出的，“按照政府必须由法律产生、政府必须由法律来控制、政府必须依法律来治理社会、政府必须对法律负责、政府与公民法律地位平等化这样的思路，政府建设的目标必然是一个“法治”的政府。这种理论把“平衡论”、“控权论”、“公共利益本位论”等理论的精华都吸收进来，使整个政府活动全过程都贯穿法治精神，形成政府与法治之间牢不可破、共生共长的紧密关系。平心而论，此论与法治政府建设实践最为直接、最为接近。”*杨海坤、樊响：《法治政府：一个概念的简明史》，载《法律科学》2016年第1期。

三、“政府法治论”指导法治政府建设的具体表现

“政府法治论”之所以能够成为我国行政法理论基础诸多学说中有影响力的观点之一，主要有以下几点原因：一是符合行政法理论基础的选择标准。“政府法治论”体现了“理论高度、理论广度、理论深度、理论密度”标准，*参见周佑勇：《行政法理论基础诸说的反思、整合与定位》，载《法律科学》1999年第2期。也就是说，具有根本性和全面性特征，既是行政法基础理论的核心，也是行政法学体系建构的逻辑起点。*参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第84-85页。二是具有较为全面的功能。综观“政府法治论”的主要思想，民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府、平权型政府五个方面的内容系统而全面地揭示了政府与法律的关系，突出表现了这一理论的指导功能、整合功能、阐释功能、修复功能。三是彰显着突出的理论优势。一方面，“政府法治论”整个理论体系贯穿着保障民权的主题思想，政府与法律的关系实质上揭示了政府与人民的关系，体现了我国人民当家作主的基本国情。另一方面，“政府法治论”是不断发展和完善的理论，体现了博彩众长、兼容并蓄、不断地自我修复和发展的时代气息。基于“政府法治论”的学术地位和影响力，笔者以为，这一理论在保障我国新时期法治政府建设有序、理性地开展中当有所作为，当务之急是在方向指引、路径选择、程序保障三个方面提供指导。

(一)方向指引：明确法治政府的基本内涵

关于法治政府的涵义，主要有学理和文件两个层面的解读。1995年，武步云教授在其著作《政府法制论纲》中首次提到“法治政府”，并将其界定为“以法行政、依法行政”。*参见武步云：《政府法制论纲——行政法学原理研究》，陕西人民出版社1995 年版，第288 页。自此之后，我国学者对法治政府的涵义有不胜枚举的界定，但不管对法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。简单而言，法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。就文件层面，2004年《纲要》、2014年《决定》、2015年《纲要》都提到了法治政府的建设。面对以上三个文件对依法行政、法治政府的宏观要求，结合我国学界对于法治政府建设的研究成果，“政府法治论”的指导作用表现为两个方面：

一是厘清两个《纲要》之间的关系。从两个《纲要》的发布主体来看，2004年《纲要》是由国务院发布的，属于国务院的行政规范性文件。2015年《纲要》的印发主体是中共中央和国务院，基于中国共产党在我国政治生活中的领导地位，2015年《纲要》的地位更高。这也说明了中共中央对法治政府建设的重视程度提高了，党的十八大报告将建成法治政府确立为建成小康社会的重要目标之一，可见，法治政府建设属于国家发展整体战略的重要组成部分。就内容而言，2004年《纲要》提出了依法行政的目标，并且表明依法行政的目标也就是基本实现建设法治政府的目标，确立的期限为十年。2015年《纲要》指出到2020年基本建成法治政府，设定的期限为五年。比较两个纲要的提法，2015年《纲要》的目标更明确了，不仅指明了期限，而且对所要建成的法治政府做了具体说明。2004年《纲要》关于依法行政的六个方面更多侧重于规范行政权的行使，针对的是当时我国行政处罚、行政许可等典型行政行为而做的要求，特别是《行政许可法》的要求，如诚实守信、高效便民等。与之相比较，2015年《纲要》对于法治政府的六点要求在涵盖面上更宽广，内容涉及到权力的配置、行使、监督等环节，统摄了政府活动的完整过程。“政府法治论”经过近三十年的完善和发展，其基本思想与2015年《纲要》所界定的法治政府基本一致。

二是解读并明晰法治政府的内涵。“政府法治论”自从提出以来，始终坚持与时俱进的学术品格，杨海坤教授在纪念中国行政法研究会成立三十周年之际，发表了《走向法治政府：历史回顾、现实反思、未来展望》一文，其中充分肯定了我国法治政府建设所处的大好环境，并且强调了行政法学理论研究对于法治政府建设的指引作用。以“政府法治论”提出的“民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府、平权型政府”要求为参照，结合《决定》和2015年《纲要》的要求，笔者以为，明确法治政府的内涵需要注意以下几点：

首先，说明2004年《纲要》中依法行政的六个方面与2015年《纲要》中法治政府的六个要求之间的关联和区别。两个纲要中对法治政府要求的区别在前文已经有所表明，在这里特别要指出的是，2004年《纲要》明确指出经过十年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标，以此推算，2014年为这一目标的实现年，国务院应当在这一时间节点总结十年来取得的成绩和存在的问题，以显示对依法行政、建设法治政府这一工作的善始善终。另外，前后两个《纲要》时差十年，对于法治政府的要求在表述上也有了明显的变化，这种变化的原因何在？内容之间的关联性如何？这些问题都要加以说明，不能仅仅以2015年《纲要》的发布主体级别高、时间新等理由来让社会公众默认。

其次，明晰认知法治政府内涵的客观背景。自从《决定》发布以来，学界对法治政府内涵的解读形成了许多研究成果，在借鉴现有研究成果的基础上，笔者以为，对法治政府内涵的认知，不能脱离其产生的客观环境，主要应当关注下面三个方面的背景。其一，顶层设计的系统化。党的十八大将基本建成法治政府列为实现全面建成小康社会重要指标，将法治政府建设作为依法治国基本方略全面落实的重要内容。党的十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这次会议还决定成立了全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这标志着中国共产党充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。由此可见，新时期我国法治政府建设是全党全社会的重要任务，彰显了执政党对这一工作的重视程度，属于顶层设计的重要组成部分。《决定》所指的社会主义法治体系包括五个方面，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。法治政府建设属于法治实施体系，这一环节与规范体系的完备、监督保障体系的严密都具有不可分割的联系。

其三，立体规划的动态化。根据对《决定》的解读，其基本构成包括三大板块，第一板块是总目标和原则，第三板块是法治工作队伍和党的领导，第二板块由四个部分构成，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”这新的十六字方针体现了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的精神，表明了社会公众参与的重要性。相较而言，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的表述主要侧重于对立法机关和执法机关的要求，未能全面反映社会主体参与国家治理的需求。另外，《决定》推出的社会主义法治体系这一概念，表明了法律体系宣告形成仅仅是法治建设的第一步，法治政府的内涵理解应当强调过程性，这是一个漫长的动态化历程。与此相关联，对行政行为的规范也要有过程观念，从而加强对行政权力的监督。

其四，衡量标准的具体化。2015年《纲要》对法治政府的衡量标准设定为七个方面，即政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。这七大任务都有具体的措施要求，总计有四十项措施。这些任务和措施使得法治政府的内涵更加明晰，既是对法治政府建设的指导和要求，也有利于政府和社会评估法治政府建设情况。*参见刘艺：《论我国法治政府评估指标体系的建构》，载《现代法学》2016年第4期。最后，探究法治政府内涵折射的理念。第一，合作开放的多元治理。这里的“多元”，包括治理主体、治理依据和治理方式等方面。长期以来，我国社会行政发展缓慢，囿于政府信息公开制度起步较晚等方面的原因，政府治理呈现出封闭性的特点。党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”《决定》强调推进多层次多领域依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。根据2015年《纲要》的规定，治理的依据既包括法律、法规、规章、行政规范性文件等国家规范，也包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范。治理的方式除传统的处罚、强制等手段之外，行政指导、行政协议等方式逐渐得到规范和扩大适用范围。第二，社会主义法治理论的支撑。坚持从中国实际出发是《决定》确立的五大原则之一，自党的十一届三中全会以来，改革开放政策的实施引发了中国社会结构全面深刻的转型，在由人治向法治的过渡阶段，我们应当跳出“西方中心主义”的思维窠臼，研究中国改革的渐进性、试验性与法治的统一性、普适性之间的关系，探究中国法治的内涵与西方法治的要求有着怎样的异同，既重视借鉴域外行政法治的成功经验，又注意研究中国法治政府建设的真问题。*参见李洪雷：《中国行政法的发展趋势——兼评“新行政法”的兴起》，载《行政法学研究》2014年第1期。第三，制度建设为前提、责任机制为保障的服务行政理念。2015年《纲要》规定的政府职能范围包括公共服务，并对优化公共服务有具体的措施要求，在创新行政执法方式中也特别强调推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。在“政府法治论”的思想体系中，服务也是重要的组成内容。“政府法治论”不仅将服务作为行政权力行使的逻辑起点，也将其作为法治政府建设的目标和归宿。但是，相较于单纯的“服务论”、“控权论”而言，一方面，“政府法治论”所倡导的服务，是指以厚重的行政法制为基础的服务，这是服务观念的重要依托，这种服务还需要完善的责任机制来保障服务的水平和效果，这是服务质量的保障。另一方面，“政府法治论”所指的控权，不能为控权而控权，更需要政府在法律的规制之下积极发挥政府的管理功能、服务功能，从而最大限度地提高社会公众的福祉。

(二)路径选择：立法规制与行政自制相结合

关于我国法治政府建设的路径探讨是学界较为关注的问题，主要的学术观点有议会主导型、行政主导型、*参见熊文钊、郑毅：《建设法治政府的模式与政府法治论》，载《法学杂志》2010年第11期。立法引导行政推动型等。*参见袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期的法治发展规律研究——兼论我国法治的发展趋势》，载《法学研究》2006年第4期。议会主导型模式强调作为权力机关的代议机构在推进法治建设中的核心作用，议会通过大批量的立法和监督行为使得行政权力受到法律的严格制约，其前提条件是该国宏观政治结构中国家权力存在基本的分立性，并且议会作为民意机关处于主导地位。行政主导型模式中起主导作用的不是民意机关，而是行政权力迫于各方面的压力而主动引入现代法治规律、技术以提高治理能力以及满足合法性需要。*参见叶敏、陶振：《论我国法治政府模式的内涵、特征与缺陷》，载《求实》2009年第5期。政府依法律产生强调政府权力来源的合法性和正当性，是人民主权理念的具体表现，意即离开了法律的授权，行政法治无从谈起。政府依法律善治所要求的政府是一个有限、有效的政府。以上两点也就是“政府法治论”思想中所指的民主型政府、善治型政府。根据这一理论的精神，我国法治政府建设应选择立法规制与行政自我规制相结合的路径。具体表现为两个方面。

其一，立法机关引领法治建设方向、供给制度、保障监督。立法机关作为民意代表机关，在听取和了解民众的制度需求方面更具有广泛的代表性。《决定》指出要加强重点领域立法，完善科学立法、民主立法机制，这从宏观上对我国立法工作提出了要求。从法治政府建设的角度来看，我国行政程序法的制定是当务之急，虽然有的地方已经以地方政府规章的形式规范行政程序，但是，这种做法容易被解读为依法治国理念的“地方化”现象。*参见韩大元：《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，载《中国法学》2012年第4期。另外，我国行政给付领域的立法不能适应当前社会发展的需求，难以满足民众对公共服务的制度期待。我国《宪法》第14条规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这一规定也为我国社会保障立法的完善提出了要求，因此，该领域的制度供给也是立法的重点方面。 立法机关在监督保障方面的作用主要与其身份的中立有关，行政机关不通过民意代表机关，自己制定规则的行为有规避民意机关监督和制约之嫌。综览我国地方政府在重大行政决策程序、行政程序、行政机关负责人出庭应诉等方面的立法和行政规范性文件，体现出效率高的优势，但细究起来，互相模仿复制、应对上级考核的印记是比较明显的，尤其是关于责任的规定普遍较为笼统，一般表述为“按照有关法律、法规，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任”。当然，地方政府规章或行政规范性文件不宜设定法律责任，但是，这种过于粗疏的规定，难以达到督促相关主体依法决策的目的。

其二，行政自我规制具有能动性、预防性的优势。行政自制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。*参见崔卓兰、刘福元：《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》，载《法制与社会发展》2008年第3期。在立法机关完成重点领域的立法之后，基于社会发展的需要，立法机关往往要通过授权行政机关行政立法来实现对社会的有效治理。根据《立法法》第72条、82条的规定，设区的市、自治州的权力机关和人民政府可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。这一规定标志着我国地方立法权的主体在数量上有了较大幅度的扩充。从宏观政治结构来看，行政权优位是我国的基本国情，行政机关的有效约束主要来自于行政系统内部，上级机关的行政命令是下级机关的主要压力。因此，行政机关根据上级机关特别是国务院关于法治政府建设的文件安排部署法治政府建设的具体任务就显得特别积极主动。而且，行政机关自我规制能够结合行政实践中的突出问题，针对性更强，能够有的放矢地作出规定，从而有效预防可能出现的违法行为，相较于司法的监督、社会民众的监督要更及时。

(三)程序保障：行政程序与救济程序的顺畅衔接

政府受法律控制、政府对法律负责是“政府法治论”思想的重要组成部分，现代社会治理的复杂性使得传统严格实体控权主义走向末路，程序控权的作用日益凸显。行政复议制度、行政诉讼制度作为我国行政救济体系的核心，也是追究政府法律责任的主要途径。笔者以为，“政府法治论”所追求的政府与公民关系平等化的目标，需要通过体现公开、公正原则的行政程序和行政救济程序来得以实现。虽然我国统一的行政程序法尚未出台，但是经过近三十年的行政法制建设，主要行政行为领域的程序制度已经渐趋完善，《行政诉讼法》的修订已经完成，《行政复议法》的修改正在讨论之中。在行政程序、行政救济程序日益完备的进程中，注重行政程序与救济程序的衔接显得更为重要。具体思路包括以下三个方面。

一是重视协调行政程序、行政救济程序、司法救济程序之间的关系。就行政权力的监督而言，行政复议、行政诉讼都属于事后监督的范畴，由于我国行政程序立法的缺位，学界在行政复议与行政诉讼关系的研究中很少关注与行政程序阶段的协调。放眼域外国家和地区行政复议与行政诉讼的关系，行政程序总是很难绕开的一个阶段。 在美国，上诉程序和司法审查程序中都特别强调尊重行政机关的初步裁决，美国的行政程序立法较早，1946年《联邦行政程序法》对于行政机关作出裁决的程序规定得非常详细，具体分为正式、非正式程序。美国具有复议性质的上诉制度并不是所有初步裁决的必经程序，上诉的范围有严格的限制，在遵循“穷尽行政救济原则”的前提下，司法审查侧重于法律问题的审查，事实问题一般尊重行政机关的裁决，如美国法院审查事实问题采用“实质性证据标准”，法院对于经过行政救济之后提起的诉讼，在面对行政救济机关和行政法官的意见不同的情况下，也会坚持优先考虑行政法官的意见，“实质性证据标准”体现了法院对行政机关的尊重，在实质性的证据标准下，法院没有放弃审查的责任，行政机关的权限也没有受到妨碍。*参见[美]理查德B斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第157-167页。联邦德国、日本、韩国及我国台湾地区都有成文的行政程序法，这些国家和地区的行政程序制度相对完善，在行政程序与行政复议、行政诉讼的关系方面，也体现了互相尊重、协调统一的精神和理念。《日本行政程序法》第27条规定：“对于经听证而为之不利益处分，当事人及参加人不得依行政不服审查法声明异议。”这一规定体现出对听证程序的重视。另外，日本借鉴美国的做法，在某些领域也引入了行政审判制度，如公正交易委员会、电波监理审议会等。这种行政审判程序适用于行政机关初次作出行政决定，基于其独立于其他行政机关的地位和准司法程序，经行政审判作出的决定在撤销诉讼中往往坚持“实质性证据法则”。发达的行政程序制度在一定程度上有利于规范行政行为，也能够预防行政纠纷，反过来讲，司法审查的谦抑一方面可以减轻法院的审查负担，另一方面可以倒逼行政机关规范执法行为。因此，在审查行政复议与行政诉讼的衔接关系时，有必要将目光前移到行政程序阶段，全面考虑行政程序、行政复议、行政诉讼的协调问题。

二是根据不同的行政复议审查程序确定不同的行政诉讼审查标准。根据前文的论述，我国行政复议审查程序可以考虑设为简易审查程序和听证式审查程序，对于经过听证式审查的复议决定，当事人不服提起行政诉讼，人民法院对于听证笔录的审查可以参考美国的实质证据标准，重点审查复议机关对于证据的判断是否合理，即是否有实质性的证据支持。当然，人民法院对于未经行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼的案件，行政程序中听证笔录的意见也应当受到人民法院的重视。对于经过简易程序审查的复议案件，人民法院的审查原则上以复议记录为基础，如果复议机关提供的记录不足以使法院进行有效率的审查，法院可以要求复议机关做必要的说明，经过这些程序之后，法院认为仍然难以做出判决，可以撤销或责令复议机关重新复议。

三是以行政诉讼审查标准倒逼行政程序的完善，推动行政程序法治进程，激发行政主体规范行政行为的动力。两大法系国家行政诉讼审查标准虽有区别，但在事实问题、自由裁量权的审查方面都以尊重行政机关为特点，如德国《行政法院法》第114条的规定。有学者在分析英美国家区分法律问题和事实问题进行不同程度的审查时，以英美国家发达的行政程序法治传统为理由。*参见杨伟东：《法院对行政机关事实认定审查的比较分析》，载《法学研究》1999年第6期。当然，行政程序法治的完备和穷尽行政救济原则使得进入司法审查的行政行为在事实认定方面已经比较成熟，法院本着尊重行政机关专门知识的立场，对事实问题保持司法的谦抑态度进行审查是可以理解的。但是，反过来，不能以我国行政程序法治水平低，行政复议审理流于形式而反对我国建立类型化的行政诉讼审查标准体系。转型期社会问题的复杂特点，也使得人民法院的地位缺乏独立性，很难就事实问题中立认定。因此，构建类型化的行政诉讼审查标准，尊重行政机关认定事实的行为，发挥行政复议机关行政救济的优势，恰恰能够推动我国行政程序法治的进程，缓解法院行政审判难问题，使得法院和行政机关各履其职。

[责任编辑：王德福]

Subject:The Contemporary Value of the Government Rule by Law Theory

Author & unit:1.HUANG Xuexian，2.YANG Hong

(1.Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006: 2.Gansu Political Science and Law Institute, Lanzhou Gansu 730070,China)

The theory of “Government Rule by Law” has a great influence in Chinese administrative law through constantrevision and development. The five aspects it covers havea high degree of fitand consistency with the government that China is building with great effort today. The guiding role of the theory to the construction of government rule by law is mainly manifested in three aspects: the clear direction of the connotation of government rule by law; a path selection of a combination of legislative regulation and administrative self-control; and a smooth convergence procedure guarantee of administrative procedure and relief procedure.

theory of government rule by law； government rule by law； consistency； guidance

2016-12-22

本文系上海市高原学科(上海政法学院)项目(SHZF201501)成果。

黄学贤(1963-)，男，江苏扬中人，法学博士，苏州大学王健法学院教授，博士研究生导师，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员，中国法治现代化研究院特邀研究员，研究方向：行政法学、行政诉讼法学；杨红(1972-)，女，甘肃定西人，法学博士，甘肃政法学院法学院教授，硕士研究生导师，研究方向：行政法学、行政诉讼法学。

D912.1

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1009-8003(2017)02-0022-08