资源密集型地区“村矿矛盾”：形成原因及治理对策——基于榆林市殿市镇的调查研究

亢亚飞，何得桂

（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100）

资源密集型地区“村矿矛盾”：形成原因及治理对策
——基于榆林市殿市镇的调查研究

亢亚飞，何得桂

（西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100）

“村矿矛盾”是制约资源密集型地区科学发展的主要问题之一，突出表现为矿区资源开发与收益分配失衡问题、矿产开发无序与环境污染问题、村企冲突及村民上访问题；矿区开发规划缺乏科学评估、煤矿产权制度的缺陷以及分配格局中主体地位的差异性造成了环境污染、分配不均、村矿冲突等问题，使得“村矿矛盾”不断加剧。要把建立科学的产权治理评估机制、完善自然资源产权制度以及提高村民在利益分配中话语权作为协调“村矿矛盾”新思路，对于实现资源密集型地区的和谐与稳定有着重要意义。

村矿矛盾；资源型地区；利益博弈；集体产权；产权治理

一、研究问题的提出

资源密集型地区为我国经济发展提供了基础性能源，在国民经济发展中具有重要地位。近年来，资源密集型地区中“村矿矛盾”多发、易发，不仅对当地经济发展造成了制约因素，也影响了社会的和谐与稳定。所谓的“村矿矛盾”主要是指矿山企业作为经济理性人试图在增进自身利益最大化过程中，与村庄集体组织及村民个体利益产生较大程度的利益冲突及影响。深入分析资源密集型地区“村矿矛盾”的成因，探寻破解资源型地区村矿矛盾是理论界和社会关注的一项重要课题。

关于“村矿矛盾”的研究引起了不少学者的关注。有学者从基层民主政治角度来分析资源密集型地区“村矿矛盾”产生的根源，如董江爱，崔培兵等学者认为部分村干部与矿企的私下交易，使得村民对资源享有的利益存在被村干部蚕食的风险，间接加剧了“村矿矛盾”[1]；梁华林认为一些因煤而富的富裕群体通过村委会选举执掌村权进而主导农村政权是“村矿矛盾”的导火索[2]；有学者则从农村社会治理和转型的角度指出矿产资源开发带来的农村生态环境恶化、土地及地面建筑物塌陷、耕地占用及污染引发“矿村矛盾”[3]；有学者侧重于从政府责任的角度说明政府责任的缺失使得“村矿矛盾”产生具有必然性[4]。

关于“村矿矛盾”对资源密集型地区影响研究。有学者认为“村矿矛盾”使得资源密集型地区“富饶的贫困”程度加深，难以实现资源密集型地区“富饶的富裕”[5]；有学者通过实证研究表明，“村矿矛盾”使“资源诅咒”在西部资源开发过程中已经显现[6]；有的认为“村矿矛盾”在资源开发中会引发大量群体性事件，上访数量增多[7]；有学者则认为“村矿矛盾”不仅对农村经济发展和社会稳定有着重要影响，还关系着资源型地区经济转型的成功与否[8]。

关于如何破解“村矿矛盾”相关研究。有学者提出健全利益表达机制，完善表达利益诉求的一整套行为模式可以有效破解“村矿矛盾”[9]；王雁等基于对陕北资源型地区的研究，提出建立以矿区群众为载体的平等协商对话制度[10]；齐秀强等学者从经济学角度主张要把循环经济的发展模式渗透到矿区发展当中，发展绿色经济[11]；苗娜妮等认为应对“村矿矛盾”关键在于立足本村实际引导产业转型升级，重视农民福利[12]。

既有的研究对于“村矿矛盾”的成因、影响及应对策略提供了思路，但也存在不足之处：一是对于成因和影响的研究分析视野集中于经济发展、基层治理的角度，研究的视野范围有待拓展；二是现有的解决机制还不够完善，村庄本位和农民本位的思想还不够鲜明；三是既有研究更多停留在理论层面，对于现实的考察还有待加强。鉴于此，本文尝试从村民本位和制度本位的视野，基于个案实证来分析资源密集型地区“村矿矛盾”的成因，提供实践性和可操作性较强的“村矿矛盾”解决方案。

二、资源密集型地区“村矿矛盾”的主要表现

本文所研究的个案是陕西省榆林市殿市镇，它处在黄土高原向荒漠的过渡地带，地下高岭土、煤炭、天然气储量丰富，是典型的资源密集型地区，曾经多次上演村民与矿企大规模对峙冲突的场面，成为当地头号不稳定因素。实际上这也是大多资源密集型地区所面临的问题。当地“村矿矛盾”主要表现为资源开发与收益分配失衡问题、矿区开发失序与环境污染问题、村民冲突及村民上访问题。

（一）矿产资源开发与收益分配失衡问题

矿产资源开发中，利益分配主体主要有中央政府、地方政府、矿企及村民。国家享有矿产资源管理权权益和使用权权益，矿企需要负担资源税、企业所得税、增值税以及其他费用，中央政府、地方政府则通过征税获得可观的利益。矿企作为直接参与经营主体，凭借着资源性优势获得经营利润，在收益分配中获得大部分利益。村民在收益分配中一般只能获得补贴性费用，在整个资源收益中可以忽略不计，从而造成公共矿产资源收益分配扭曲的现状。

（二）矿产开发失序与环境污染问题

矿产开发失序直接引发生态环境污染。环境污染绝不仅仅特指生态环境的恶化，还包括对废弃耕地缺乏规划等问题。当地煤炭过度开采使生态环境急剧恶化，严重影响村民的生产、生活，至少体现在以下方面：一是形成大面积的采空区，造成地面沉降塌陷，部分耕地无法继续生产，加剧了地质灾害的风险；二是煤矿开采过程中不注重周围植被保护，加重荒漠化趋势；三是矿区开采过程中形成大量粉尘，受西北风影响，对下风向带人口较为密集地区形成一定危害；四是矿区生产中机械运转以及大量拉煤车产生了巨大噪音，使沿公路带分布的村民深受其害；五是矿企被废弃后相应的耕地资源无法复原。

（三）村企冲突及村民上访问题

村企冲突是当地“村矿矛盾”最为典型的形式之一。村民与矿企间往往呈现出长期对立的局面，一旦村民的“需求”无法满足时，村民会采用断水、断电、围堵等方式赢得“主动权”，更有村民鼓动村里老人把“家”安在矿企生产口处，阻挡其正常生产。有的矿企在面对这种情况时，会以“暴力”予以反击。当冲突不可调和时村民会将“进京上访”成为自己的救命稻草，2006—2016年当地上访人数逐年增加，使矛盾愈演愈烈。

三、“村矿矛盾”的主要原因分析

调查发现，“村矿矛盾”不断加深，主要原因在于矿区开发规划缺乏综合考量、煤矿产权制度的缺陷，加剧了分配格局的不平等、村民、矿企、政府间利益博弈能力的差异性，特别是村民在村企关系中缺少足够的话语权。

（一）矿区开发规划缺乏综合考量

国家发展改革委员会曾发布《关于规范煤炭矿区总体规划审批管理工作的通知》，明确各煤矿在矿区开发规划中应提出矿区环境保护、水土保持、水资源和土地利用等规划方案。由于缺乏相关精确的指标，量化起来难度颇大。受税收等利益驱使的地方政府部门往往会忽视可持续发展的必要性，缺乏对矿区开发规划上综合考量，使得对生态环境的修复和补偿机制如同虚置，再加上地方上专业技术力量的薄弱，也无法对矿山建设的影响与破坏进行科学评判[13]。实践中，“重资源开发、轻生态环境保护”的观念在矿区规划往往也有所体现，规划侧重于经济与发展的因素，即追求短期的经济效益。如Y煤矿在矿区规划中，将村民耕地作为扩大规模的资本，制定了相关的补贴标准，但并未涉及矿区废弃后对于耕地的进一步规划，使得X村800多亩土地至今荒废，无法耕种。从长远来看环境成本远大于短期效益。资源开发中的外部环境成本，实质上是矿区居民环境权的价值损失[14]。

（二）煤矿产权制度的缺陷加剧了分配格局的不平等

我国矿产资源所有权全民所有，但所有权的概念过于宽泛。实践中实行所有权与使用权分离的产权制度，在煤矿管理和经营中，又实行中央授权地方管理的模式，地方政府集所有权、管理权和经营权于一身，这就造成地方政府在煤炭资源开发开发中占据了主导权。矿企在一定程度上则是主导权下的附庸，或者可以称之为政企一体的资源开发运作格局。在具体实施过程中，由于对非再生资源公有性质缺乏准确的理解，加上国家利益高于一切的执政理念，使得“矿业开发所在地的居民集合”的矿产资源的所有权和分配权被排除在外[15]。矿企经营的收入分配主要分为两个部分，一部分用于矿企自身需要的经营费用和分红，另一部分为税费，当地居民在收入分配中并未涉及。虽然宪法规定矿产资源属于全民所有，但由于煤矿产权制度的缺陷使得“全民所有”没有真正实现，从而加剧了分配格局失衡。

（三）村民、矿企、政府间利益博弈能力的差异性

在与矿企、政府的利益博弈中，村民一般作为个体参与到其中，即便结合成一个以村为单位的组织作为第三方进行博弈，依然无法摆脱其固有的落后性和盲目性，除了文化与经济地位的因素外，更重要的是矿企和政府本身就是相互合作的庞大体。利益主体间博弈能力的差异是矛盾产生的基础，各利益主体在利益分配中采取博弈手段，试图增进自身利益[16]。实践中，各个利益群体间的博弈时有发生，就赢得利益话语权方式的选择上各个群体间又具有其自身的特点。村民在参与利益博弈的过程中，往往会形成团体的力量，但这种团体在形式上看具有较强的凝聚力，从实质上看缺乏规范性和协调性，也就难以赢得实质的话语权。矿企与政府间形成的利益共同体，无论从形式上和实质上都具有强制性和变通性。如政府与矿企在村民耕地补偿标准的制定和执行上就具有主导性地位。

当地周边多数村庄都爆发过群体性的冲突事件，村民往往以村为单位，集体行动，对煤矿的生产进行阻挡，手段上往往简单粗暴，预期效果较差。矿企往往采取消极的态度，等待政府作出响应，最终政府会动用国家暴力机关对部分村民以非法拘禁罪、破坏生产经营罪、妨碍公务罪等罪名进行逮捕，形成威慑力。这实质上是具有地位优势的群体在利益诉求方面拥有更大的话语权。

四、破解“村矿矛盾”的有效实现形式

破解“村矿矛盾”主要应从重视矿区开发规划的评估机制、煤矿产权制度的设计要侧重于利益分配的平衡以及提高村民的话语权、增强其在利益中博弈能力这三个方面为突破口，从宏观上要把握村矿矛盾的症结所在，微观上要因地制宜，因势利导。

（一）健全矿区开发规划和产权治理机制

矿区开发规划和产权治理机制的建立应当以循环经济为基本理念，体现矿区发展对当地生态的影响以及相应的补偿机制并将村民最为关心的生产资料全部涵盖进去，例如被矿区用来开发的耕地如何实现修复和再利用，对于受到破坏后易发生地质灾害的土地如何维护，矿区开采区是否应避开居民建筑群等都应该有较为科学的评价体系予以认定。建立科学合理的矿区开发规划和产权治理机制综合评价体系，不仅有利于转变矿企经济发展的模式，完善村民补偿机制，减少“村矿矛盾”，而且体现了矿企勇于承担社会责任的发展理念，应当被社会提倡。

健全矿区开发规划和产权治理机制关键要从三个方面进行考虑：第一，政府部门应当树立正确的政绩观。政绩决不能以税收论高低而忽视了产权治理机制的重要性。缺乏科学发展的大局观不仅造成畸形的经济发展模式，也加深了村民与矿企、政府间的矛盾；第二，矿企要强化发展循环经济的意识，勇于承担社会责任。将循环经济的发展理念深深根植于企业中，树立科学发展理念，强化资源型企业的社会责任，注重规划的综合分析，避免投机性和片面性；第三，将健全矿区开发规划及产权治理机制的工作落实。当前借鉴发达国家的资源产业发展模式和评价机制、引进相关人才是当地政府的首要任务，在落实这项工作中要切实结合当地实际情况，不能搞形象工程，缺乏针对性。

（二）资源产权制度的设计应平衡利益分配格局

从我国现有的资源产权制度来看，资源由全民所有，实践中被部分群体以“合法”方式享有，全民所有实际上没有被充分体现，现有的资源产权制度下利益分配格局将资源型地区的村民排除在外，政府代表全民行使矿产资源所有权，与其自身的行政职能产生了混乱。

主要矿产产权制度的完善应从以下几个方面进行：一是鼓励资源型地区村民以土地、劳动、资金等生产要素入股参与到矿企的实际经营中去，以此带动村民对于矿企的认同感和归属感，更利于对当地的生态保护，实现利益分配趋于平衡。二是推动“共享机制”的建立，改善利益分配格局。“共享机制”包括对村民的分红也包括对村民的生态补偿，也含有一定的燃料补贴，要重视其在缓和村矿矛盾中发挥的作用，应将“共享机制”作为改善利益分配格局的一个突破口。三是政府应将代行的矿产资源所有权与行政职能分清界限。从私权角度来说政府是矿产资源的所有者，从公权角度来说其又是矿产资源的行政管理者，要准确定位政府在社会中的价值，尽快厘清矿产资源所有权与行政管理权的界限与权利范围对于平衡利益分配格局至为重要。四是矿产产权制度要与集体产权制度相衔接，煤矿产权的实现决不能以牺牲农民集体产权权益为代价，要坚守法律政策底线，尊重和保障农民群众意愿。

（三）增强村民在利益分配中的博弈能力

增强村民在利益分配中的博弈能力关键是要将村民的“团体行动”转变为“集体行动”，减少维权成本，增强话语权。一是结合地方实际从地方性法规、制度上给予保障。例如要出台《建立煤炭资源开发补偿机制有效化解矿区村矿纠纷的指导意见》《煤矿采空区塌陷区恢复治理及搬迁补偿实施办法》等都是针对村民的实际权利给予了明确保障，特别要侧重于对农民土地权益的保护，保障其基本的生存条件，这是增强村民在利益分配中博弈能力的基础条件。二是政府和企业应从自身适度让位。政府作为人民的政府在利益分配格局中适度让位自然理所应当，如果政府变为一种“追逐利益”的政府，则会将“村企矛盾”转化为“村政矛盾”。矿企虽然作为经济理性人，但仍要承担社会责任，在利益分配格局中的适度让位理应属于社会责任的范畴。三是探索以村民为核心的“四方共建”新模式，通过由政府引导、选调村民担任民调副矿长、村矿联建党支部、企业扶持等四方合作，整合四方资源，形成良性互动。四是强化村民权利意识，将“个人行动”转变为“集体行动”。较强的权利意识才会指导积极的维权行为，“集体行动”往往由于“个别领导”的才干、较低的维权成本、易引起政府的重视等因素优于“个别行动”，从现有的社会发展状来看，也不失为一种“合理”的维权表达。“集体行动”无疑会增强村民在利益分配中的博弈能力。

[1]董江爱，崔培兵，2010.村治中的政治博弈与利益整合——资源型农村选举纠纷的博弈分析[J].中国农村观察（2）：78-86.

[2]梁华林，2012.“富人当蹦”背景下的村民自治思考——以资源型地区山西农村为例[J].中共山西省委党校学报（5）：46-48.

[3]原晨珈.煤炭资源型农村农民利益问题研究——以山西为例[D].太原理工大学，2014.

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[6]徐康宁，王剑，2006.自然资源丰裕程度与经济发展水平关系的研究[J].经济研究（1）：78-89.

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[8]原晨珈，2015.山西煤炭资源型农村村矿利益关系探究——兼论对煤炭资源整合后村矿关系发展的思考[J].山西农业大学学报（社会科学版）（3）：232-236.

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[11]齐秀强，2011.环境影响评价中的循环经济对煤炭矿区规划的影响[J].煤炭技术（6）：4-6.

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[13]原晨珈.煤炭资源型农村农民利益问题研究——以山西为例[D].太原理工大学，2014.

[14]南怀方，2016.煤矿开采与住宅建设用地矛盾及原因分析[J].煤炭工程（10）：3-4，7.

[15]董江爱，李利宏，2013.资源型农村的治理困境及出路分析——以山西省为例[J].中国行政管理（1）：82-85.

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（责任编辑：D 校对：R）

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1004-2768（2017）05-0059-04

2017-02-28

亢亚飞，男，陕西榆林人，西北农林科技大学人文社会发展学院，研究方向：基层社会治理；何得桂（1982-），男，福建尤溪人，管理学博士，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，研究方向：公共政策与基层治理。