整体性治理视域下洞庭湖湿地一体化保护法治研究*

李爱年,彭本利

(1.湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081;2.玉林师范学院政法学院,广西 玉林 537000)

整体性治理视域下洞庭湖湿地一体化保护法治研究*

李爱年1,彭本利2

(1.湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081;2.玉林师范学院政法学院,广西 玉林 537000)

洞庭湖湿地是湖南省和长江流域重要的生态屏障，担负着长江流域生态安全、水安全和国家粮食安全的重大责任。虽然长期以来湖南省重视洞庭湖湿地的保护，并取得了许多成绩，但从治理模式来看，面临着碎片化治理的困境。坚持整体性治理的理念并在此基础上构建洞庭湖湿地的一体化保护，是破解碎片化治理困境的有效途径。当前，洞庭湖湿地一体化保护还存在着缺乏协调统一的规范体系、监管体制机制不健全、司法专门化和环境公益诉讼任重道远等法治障碍，这都制约了洞庭湖湿地保护工作的进一步开展。洞庭湖湿地一体化保护的法治构建包括开展综合性保护立法；建立湖长制，理顺管理体制；构建一体化的执法机制；完善公众参与形成多元共治的体系；建立湿地保护专门法庭，鼓励公益诉讼等。

整体性治理；洞庭湖湿地；一体化保护

洞庭湖是我国第二大淡水湖和长江重要的调蓄湖泊，它接纳来自湘江、资水、沅江、澧水“四水”的来水来沙，是湖南省和长江流域重要的生态屏障，担负着长江流域生态安全、水安全和国家粮食安全的重大责任。习近平总书记提出“山水林田湖是一个生命共同体”，因而树立整体性治理的理念，构建洞庭湖湿地一体化保护法治体系对于维护洞庭湖湿地生态安全屏障，建设洞庭湖生态经济区以及全国大湖流域生态文明建设试验区具有重要的意义。

一、洞庭湖湿地保护的传统模式及其弊端

洞庭湖湿地是以洞庭湖为主体的湖泊型天然湿地，总面积为2625.1平方公里。目前洞庭湖湿地保护面积为3330平方公里，其中核心区面积为801平方公里*蒋海洋.拯救洞庭湖湿地[J].人民之友,2014,(5).。湖南省长期以来重视洞庭湖湿地的保护，已取得了许多成绩。但是在治理模式上存在着碎片化的问题，即我们过去对于洞庭湖湿地的保护，属于碎片化的保护管理模式。

碎片化是一个管理学的概念，主要是指组织间关系呈现破碎与分裂的状态。如政府的权威、职责以及管辖权限的多元化，在管辖的区域范围上以及政府职能上形成分割的状况。治理碎片化源于新公共管理运动。20世纪70年代末80年代初，针对传统公共行政官僚制结构僵化和公共服务供给效率低下的弊端，西方发达国家掀起了一场以“分权化”、“市场化”以及“民营化”为特征的新公共管理运动。胡德(Christopher Hood)将新公共管理的要素归纳为：专业化管理、重视绩效、注重产出控制、单位的分散化、促进公共部门间的竞争、私人部门管理的风格、注重资源使用的几率和节约*Hood, Christopher,“A Public Management for All Seasons?”，Public Administration, 1991, vol.69, no.1.。虽然新公共管理的理论与实践突破了传统官僚体制的缺陷，在西方公共行政史上产生了深刻的影响。但是从20世纪90年代末期开始，新公共管理的劣势也逐渐显现，如新公共管理模式下政府改革将公共产品和服务的供给系统逐步部门化、破碎化，影响了行政效率和效益；将公共部门的权威社会化、分散化，导致执行机构和横向部门大量涌现，形成沟通不畅、协调不力的状况，影响了政府采取协调性和综合性行动处理复杂问题的能力。因而“政府部门间属性的多样性则是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上导致了种种问题，例如存在相互冲突的项目、重复建设及部门之间相互转嫁问题和成本等。”*韩小凤.从传统公共行政到整体性治理——公共行政理论和实践的新发展[J].学术研究,2016,(5).

洞庭湖湿地保护碎片化的表现及困境如下：

一是湿地行政区域分割上的碎片化。湿地是一个由水、土壤、生物等共同组成的复杂生态系统，其界限是自然形成的，而行政区域则是一种人为的划分。洞庭湖湿地在自然地理上是一个整体，同属一个生态区，但在行政区划上它由常德、益阳、岳阳和长沙4个地级市的19个县市区分别管辖，还设有东洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖和横岭湖4个自然保护区。这样使得洞庭湖湿地的自然范围被多个行政管辖区域所分割，而且既有“块块”的分割，又有“条条”的分割。从纵向的层级来看，行政区域的分割导致政府纵向调控和干预的能力被削弱，政策执行部门与制定部门的目标不一致，无法实现湿地保护的整体性目标。从横向的平行区域来看，各保护区之间是平行的，条块之间的对立难以消除，很难从洞庭湖湿地生态系统的整体性进行保护和治理。从斜向关系来看，自然保护区、林业行政部门和辖区地方政府相互之间没有任何隶属关系，很难找到有效合作的基点。

二是机构和职能设置上的碎片化。湖泊湿地的管理涉及多个政府部门，部门之间的协调配合程度，直接影响着湿地保护的整体效益。现行的湿地保护管理体制，实际上是根据湿地的不同资源要素划分部门管理的模式，如洞庭湖湿地涉及的管理部门包括林业、环境保护、水利、农业、国土资源、交通、旅游等20多个，往往导致“九龙治水”，容易产生职能冲突、管理漏洞和责任模糊等一系列问题。

与湿地管理模式相对应，在洞庭湖湿地管理职能设置上也存在碎片化，如林业部门负责组织、协调湿地保护和有关国际公约的履约工作、陆生野生动植物资源(包括各类珍稀水禽)的保护、湿地生态保护等；水利部门负责统一管理水资源；农业及渔政部门负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及渔业资源的管理；国土资源部门负责统一指导湿地的土地开发利用，并对湿地内的矿产资源进行统一的开发；环境保护部门对包括湿地在内的环境保护工作实施统一监督管理。这种职能设置上的专业分工和部门分割，容易受部门利益最大化的诱导，致使各职能部门形成相互隔离和封锁的状态，各部门间的集体行动就难以达成，甚至为了自身部门利益，不惜损害其他部门和整体的利益。

三是湿地管理手段的碎片化。对洞庭湖湿地的保护主要是采取命令控制型的政府管制手段和措施，缺少采用激励型的手段，即政府通过制定一定的规则，对组织和个人的行为进行调控和限制。因而，政府是湿地保护的主角，社会力量和市场作用所能发挥作用的空间有限。这种自上而下的单向性手段过渡强调政府公共部门的权力，导致私人部门的责任感缺失，无法充分调动公众的参与意识也使公私伙伴关系难以建立。并且洞庭湖湿地资源管理部门多关注于通过开发利用推动资源经济价值的实现，而忽略对湿地生态系统的保护，湿地资源的生态价值没有得到充分体现和维护。湿地多元价值的割裂使资源的利用效率和持续性下降，最终使湿地生态系统的经济功能和生态服务功能都难以得到较好地实现。

二、洞庭湖湿地保护的路径选择：建立一体化保护机制

(一)整体性治理为洞庭湖湿地一体化保护提供了理论基础

洞庭湖湿地的保护和治理是一个复杂的系统工程，洞庭湖湿地生态系统公共问题的复杂性以及单一治理主体的局限性决定了应采取一体化保护的模式。洞庭湖湿地的一体化保护可以界定为立足洞庭湖湿地的整体生态系统，树立整体主义的思维方式，以各行政区域、各层级行政机构、部门的整体性运行为出发点，通过政策、法规、服务和监督的功能整合，以及公私部门的协调配合，充分发挥多元主体的整体优势，达到湿地保护的整体性治理效果。洞庭湖湿地的一体化保护模式能打通湿地行政区划以及专业部门的边界，促使湿地范围内各级政府及其职能部门不再以自身利益为行动导向，而是强调协作与共享，促使各级政府、职能部门、公众和社会组织共同参与治理，形成多元共治的体系。通过内部合作、外部协调的整体性治理方式，提升洞庭湖湿地治理能力，进而推动洞庭湖湿地保护和治理的可持续发展。

洞庭湖湿地一体化保护有着坚实的理论基础——整体性治理。针对新公共管理运动带来的碎片化问题，整体性治理的理念应运而生。1997 年，英国工党执政后，在政府管理上进行创新，主张通过公共部门与私人部门的合作，以“协同性政府”模式取代“竞争性政府”模式，开启了整体性治理改革的序幕。整体性治理的具体措施包括：在政策制定方面，促进跨部门协作政策的实施；在回应公共服务方面，主张不同服务提供主体进行合作，推进整合服务；在信息时代政府建设方面，主张改善政府间的分裂状态，利用信息技术，促进部门合作*韩小凤.从传统公共行政到整体性治理——公共行政理论和实践的新发展[J].学术研究,2016,(5).。“整体性治理反对的不是专业化，而是碎片化”*Perri 6, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda , London: Palgrave Press，2002，p.2.，它“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。”*竺乾威.从新公共管理到整体性治[J].中国行政管理,2008,(10).

洞庭湖湿地的一体化保护是以湿地范围内各政府及其部门、企事业单位以及公民个人等湿地保护主体之间在决策、执行与监督等方面的协作为特征的。因而，洞庭湖湿地一体化保护模式与整体性治理的理念有着内在的联系和外在的契合。整体性治理的实质与重心，是充分体现洞庭湖湿地生态系统各要素的整体性，实现一体化保护。而一体化保护的基本要求就是要具有整体主义的思维方式以及提升治理的能力和实效，所以整体性治理的理论适应了应对洞庭湖湿地生态系统复杂问题的客观实际，所产生的一体化保护的模式有利于解决现存的洞庭湖湿地保护碎片化的困境和难题，是洞庭湖湿地保护的根本路径。

(二)国家和地方的实践为洞庭湖湿地一体化保护提供了现实基础

1. 洞庭湖湿地一体化保护的政策基础

(1)山水林田湖是一个生命共同体

习近平总书记在党的十八届三中全会上作关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明时指出“山水林田湖是一个生命共同体，……用途管制和生态修复必须遵循自然规律，……对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。” “生命共同体”的理念是一种整体主义的思维方式，洞庭湖湿地的一体化保护实际上贯彻了“生命共同体”的理念，有利于洞庭湖湿地整体生态安全屏障的构建。

(2)按照生态系统整体性特点和规律进行环境监管和行政执法职能的配置

2017年2月6日中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，强调“按流域设置环境监管和行政执法机构，要遵循生态系统整体性系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境保护整体成效。”*佚名.党政主要负责同志要亲力亲为抓改革扑下身子抓落实[N].人民日报,2017-02-07(B1).洞庭湖湿地的保护和治理也涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，一体化保护的关键就是要在湖泊湿地的环境监管和行政执法机构设置方面实现体制机制的创新。

2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，就全面推行河长制提出了指导性意见。2017年2月26日湖南省发布了《关于全面推行河长制的实施意见》，根据实施意见，“湖南省委、省政府成立河长制工作委员会，委员会由总河长、副总河长及委员组成，在省委省政府领导下开展工作；省委副书记、省长担任总河长，省委常委、常务副省长及分管水利的副省长担任副总河长；省领导分别担任湘江、资水、沅水、澧水干流和洞庭湖(含长江湖南段)省级河长。”*柳德新等. 湖南江河湖库推行河长制[N].人民长江报,2017-03-11(B1).湖南省河长制工作委员会已于2017年3月8日公布了省、市两级河长名单。

(3)湖南省已有湿地保护统一规划依据

湖南省已制定了《湖南省湿地保护总体规划(2012—2020年)》及《湖南省林业发展“十三五”规划湿地保护专项规划(2016—2020年)》，为全省湿地保护工作的统一规划提供了依据。2012年湖南省委、省政府出台《绿色湖南建设纲要》，提出了“十二五”时期将全省湿地保护率从51%提升到70%的总体目标和“一湖三山四水”生态屏障建设的总体布局及加强湿地生态系统建设与保护。2013年，林业厅组织编制了《湖南省“美丽湿地”建设三年行动计划》，将“美丽湿地”作为全省林业工作的四大主题任务之一。2014年，《中共湖南省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》指出，要“划定耕地、森林、湿地、水体等生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。”

2.河湖一体化保护的实践基础

2014年《洞庭湖生态经济区规划》正式获得国务院批准，横跨湖南、湖北两省33个县(市、区)，面积达6.05万平方公里的“洞庭湖生态经济区”已上升到了国家层面。因此，洞庭湖湿地的一体化保护是构建整个“洞庭湖生态经济区”整体生态屏障的关键举措。对于保障洞庭湖生态经济区建设，探索大湖流域以生态文明建设引领经济社会全面发展新路径，促进长江中游城市群一体化发展和长江全流域开发开放具有重要意义。

2013年8月湖南省启动实施的湘江保护与治理省政府“一号重点工程”取得了明显成效，获得了广泛赞誉。在湘江流域一体化保护和治理经验的基础上，加强洞庭湖湿地的一体化保护和治理，并纳入“一湖三山四水”整体生态安全屏障保护，构建河湖同治的新格局，有利于将洞庭湖湿地打造成为“一湖三山四水”治理成果的示范区。

为推进环境公益诉讼，湖南省开始设立环境保护专门法庭，如郴州市中级人民法院于2014年8月设立了环境资源审判庭，湖南省高级人民法院于2016年6月成立了环境资源审判庭。此外，湖南省高级人民法院还批准设立了湘江环境资源法庭。这些环境保护专门法庭将成为湖南省环境资源保护的“司法名片”。

三、洞庭湖湿地一体化保护存在的法治障碍

(一)湿地保护的立法障碍：缺乏协调统一的规范体系

首先，国家层面还没有一部专门的湿地保护上位法律，有关湿地保护的内容分散在《中华人民共和国水法》、《渔业法》以及各省制定的地方性湿地保护立法中，这意味着我国尚缺乏一部从宏观角度进行湿地保护及管理的法律。各部门的相关法律管理的要求不同，地方性法规和地方政策也很难一贯地坚持保护优先，有时优先考虑经济发展，有时优先考虑血吸虫病防治，有时优先考虑防洪，有时优先考虑生物多样性保护。因而，有关湿地管理保护的国家和地方法律法规之间，存在不配套、不协调甚至冲突的地方。另外，虽然有《湖南省湿地保护条例》，但其主要针对全省情况，内容规定得较为原则和概括，无法反映洞庭湖湿地的特殊性。

其次，立法缺少对湿地污染防治的关注。我国对湿地的保护主要是将其作为一种自然资源对待。除了国家立法外，《湖南省湿地保护条例》也主要是从湿地资源的角度加以保护，立法内容侧重于对湿地的破坏和侵占进行规制。如《湖南省湿地保护条例》只有两个条文明确规定湿地污染。此外，因环境污染属于投入性污染或污染性损害*李爱年,周训芳,李慧玲.环境保护法学[M].湖南人民出版社,2012.10.，外来生物入侵对水生态系统也是一种投入性污染，湿地外来物种入侵对湿地生态系统的损害更具破坏性。而现行立法侧重于废水、废渣、废液等物质和能量的排入引起的污染，没有将污染的范畴拓展到生物物种的入侵，也缺乏从生物物种的污染角度评估、监控和治理水生态系统*彭本利,李爱年.湿地污染防治立法研究——以《水污染防治法》的修改为视角[J].广西社会科学,2017,(4).。主要原因还是立法缺乏对多污染介质的一体化应对。

再次，保护对象的要素化而非整体性。湿地生态系统的整体性，决定了土地规划、林业生产、农业生产、渔业生产、水路运输、防洪救灾等各个方面的规范均应考虑到湿地生态系统的整体性应对。然而许多单行法规并没有将湿地作为一个独立的、整体的保护对象加以考虑，只是立足于对湿地各构成要素的保护和合理利用的规定。

另外，立法内容上没有对湿地保护利益补偿做出规定。人与湖争地、人与鱼争水、人与鸟争食、人与人争利，诸多错综复杂的矛盾实际是湿地的开发利用与湿地保护之间的矛盾。由于湿地生态效益的“公共物品”属性突出，“外溢”现象显著。采取对湿地的保护和治理活动，湿地所在地政府和群众都承受了一定的利益损失。保护工作做得越好，投入越多，机会丧失越多，经济损失越大。久而久之，保护热情也就逐渐丧失。加之当前的碎片化治理无法反映出多元主体间的利益关系，更缺乏有效的利益补偿机制。如《湖南省湿地保护条例》共30个条文，没有涉及湿地保护的利益补偿。洞庭湖区在生态补偿实践方面虽然实施了一些相关政策，如：(1)“渔民上岸”民生工程。湖南省、市、县财政补贴渔民2万元/户，其中省财政承担1.5万元，市、县财政承担0.5万元。(2)“退田还湖”优惠政策。政府实施的相关移民安置政策主要包括建房补贴、用地补贴、税收优惠等方面。但现有补偿政策带有较强烈的部门色彩，补偿标准偏低。补偿制度的确定主要采取行政主导的方法，政府或保护机构往往单方面制定管制措施，这种“自上而下”强加而来的制度难以被当地居民认可，从而增加了管理成本和执法难度*杨芳.基于社区参与的洞庭湖湿地生态补偿机制研究[J].湖南社会科学,2013,(2).。

(二)湿地保护的执法障碍：体制不顺，机制不健全

首先，缺乏权威的综合管理和协调机构。根据2005年开始实施的《湖南省湿地保护条例》的规定可知，洞庭湖湿地保护的管理体制是主管与分管相结合的体制。林业行政主管部门是湿地保护的行政主管部门，但林业部门缺乏具体的有效的配套管理措施，很难承担起跨区域、跨部门的整体性组织、协调和监督，以及综合治理的重任。由于缺乏一个权威的综合管理、协调机构统筹湿地保护管理活动，无法真正形成统一高效的管理。为有效推进湿地保护工作，2015年8月，湖南省编办曾同意成立正处级的“湖南省湿地保护中心”。另外，沅江市、岳阳县等地政府也设立了专职的湿地保护管理局。但这些专门机构的行政执法主体资格和行政管理权限没有得到法律法规的明确规定，因而缺乏应有的权威性，也难以实现对洞庭湖湿地生态系统的整体性监督管理。

其次，保护区权限有限。洞庭湖建有四个自然保护区，但湿地的土地所有权(或使用权)分属岳阳县、君山区等10多个县市区，仅西洞庭湖保护区拥有1.2万亩、东洞庭湖拥有约2万亩的土地权属。且其资源管理权归属渔业、国土、航运、水利等众多部门，保护区实际上只有管理部分野生动植物的职权，被广大群众戏称为“只是管鸟”的部门。

再次，部门工作目标不一，缺乏有效的部门协调机制。湿地保护中由于不同部门所管理的资源不同、目标不同、利益不同，在职能部门之间缺乏一个有效的协调配合，就会造成权利交叉、权属不清、权责不明，导致对湿地开发利用和保护管理缺乏科学统筹和合理规划，统一保护管理的能力较弱。如整治挖沙方面，因水利、海事、矿产部门等都有权签发采砂许可，往往是一个部门想去取缔，却发现挖沙船具有其他部门发给的营业许可证明。

为提高执法效率问题，2015年7月湖南省人民政府以湘政函[2015]118号文件批复同意在西洞庭湖国家级自然保护区开展相对集中行政处罚权工作，将保护区范围内的林业、农业、环保、水利、国土、交通、旅游等部门的全部或部分行政处罚权授予保护区管理局。但这种集中执法主体设置具有临时性且层级不高，其集中行使的行政管理权力范围也有限，无法形成长效机制。

(三)湿地保护的司法障碍：司法专门化和环境公益诉讼任重道远

司法是实现良好生态环境的最有力保障，环境公益诉讼也就成为湿地司法保护的重要形式。虽然湖南省已开始着手环境保护专门法庭的设立，但是在数量上相较于其他省市仍进展较慢。作为湿地大省，湖南还没有在洞庭湖区设立有关湿地保护的专门法庭，难以适应加大洞庭湖湿地保护的需要。在环境公益诉讼的操作方面也存在不少障碍，如《环境保护法》虽然规定了符合条件的社会组织具有提起环境公益诉讼的原告资格，但是社会组织进行环境公益诉讼时面临取证难、立案难、赔偿难等难处。湖南本土的社会组织发展滞后，在组织能力建设和资金来源等方面都有限。另外，“作为评估机构，技术规范、评估标准缺乏，需进一步补充和完善；委托机构要面临评估机构没有资质，法院对鉴定结论难以采纳；公安部门要面对鉴定评估时间长，无法满足办案的时效性以及证据容易灭失等问题。”*曹娴.新修订的《环保法》实施近两年，湖南至今仅有一例环境公益诉讼案例[N].湖南日报，2016-10-30(B2).

四、构建洞庭湖湿地一体化保护机制的法治对策

(一)开展湿地保护综合性立法

首先，进行湿地要素的综合性立法。我国环境立法是按照水、大气、土壤等生态要素分别进行资源保护立法和污染防治立法的，这样容易侧重于各要素主管部门的利益，而缺少对生态系统各要素间内在联系和整体性利益的考虑，导致生态环境破坏无法有效遏制。因而，洞庭湖湿地保护立法应从生态系统的整体性出发，开展综合性立法，才能避免陷入“头痛医头脚痛医脚”以及在各生态要素间疲于立法和修法的弊端，取得环境治理和生态功能恢复的实效。

其次，形成内在协调统一的洞庭湖湿地保护规范体系。洞庭湖湿地保护的规范体系应包括一个综合性的洞庭湖湿地保护条例、配套性的保护办法或实施细则，以及分散在其他地方性法规中的规范组成。综合性的《洞庭湖湿地保护条例》应由湖南省人民代表大会常务委员会制定，一般性地规定洞庭湖湿地保护的目的、任务、范围，基本原则和基本制度等框架内容。洞庭湖生物多样性保护等方面的管理办法可由湖南省人民政府以政府常务会议或者全体会议决定，并由省长签署命令作为地方政府规章予以公布。洞庭湖生物多样性保护等方面的实施细则可由省环境保护厅或省发改委以规范性文件的形式发布。在立法的形式上，除规制性的硬法外，在洞庭湖湿地保护的教育及保护意识的培养、人与湿和谐的生活方式和生产方式的提倡等方面可发布倡导性或宣示性的软法规范。

再次，制度内容上特别需要建立湿地保护利益补偿机制。湿地保护利益补偿机制也即生态补偿或生态效益补偿，它通过将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内部化，形成对保护的激励和对破坏的抑制，同时通过制度化设计协调利益关系，促进社会公平。因而，湿地保护利益补偿既是非常重要的激励机制，也是有效的利益协调机制。在今后洞庭湖湿地保护立法时，应当在《洞庭湖湿地保护条例》中设置专门“湿地生态补偿”的章节，规定湿地生态补偿的原则、范围、种类、补偿资金来源、补偿标准、责任等内容，在整个洞庭湖湿地保护工作中统一建立起湿地保护利益补偿法律机制。同时，结合国家的“平烷行洪、退田还湖、移民建镇”政策和地方的禁渔、休渔措施，由湖南省人民政府根据《洞庭湖湿地保护条例》制定《洞庭湖湿地生态补偿办法》，就洞庭湖湿地保护所造成的不同种类地方经济损失，包括损害性损失、收益性损失等直接经济损失，和限制资源利用、限制企业引入等间接经济损失，以及由此而产生的管理和经济等社会矛盾，并在此基础上根据当地实际情况和国家与地方相关政策要求，具体规定补给谁、补多少、谁来补和怎么补等湿地生态补偿的措施和程序性内容。

(二)建立湖长制，理顺管理体制

洞庭湖湿地保护管理的体制创新应着眼于改变力量分散、多头管理的乱象，体现湿地生态系统的整体性特点和规律进行监督管理和行政执法职能的配置。

首先，建立统一的洞庭湖湿地保护区。将现有四个保护区合并，建立统一的洞庭湖湿地保护区，并以此为契机，将保护区范围向周边湿地延伸，将更多的湿地纳入湿地保护范围。

其次，建立独立的洞庭湖湿地保护区管委会。洞庭湖湿地管理体制的创新，必须要改变洞庭湖保护区力量分散、多头管理的乱象，建立一个针对洞庭湖湿地的权威综合管理、协调管理机构。可设立直属省政府的湖南省洞庭湖湿地保护区管委会，由管委会负责对洞庭湖湿地进行统一综合管理。

再次，洞庭湖湿地保护区管委会集中行使对湿地的监管权。“洞庭湖湿地各项资源的开发使用均由管委会许可，破坏洞庭湖湿地的各项违法行为均由管委会处罚，洞庭湖湿地管理的各项政策规划均由管委会制定，洞庭湖湿地保护和治理的责任均由管委会承担。”*李爱年,彭本利.构建洞庭湖湿地生态安全屏障[N].中国环境报,2017-02-16(B3).这种打破多个市、县市区行政界线集中行使许可权和处罚权的管理模式，契合湿地管理需要，法律上具有可行性，对于全面深化改革、完善治理体系、提升治理能力都具有很强的探索意义和示范意义。

最后，推行湖长制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》关于加强河湖管理保护工作、落实属地责任、健全长效机制的指导意见精神不仅仅是适用于所有河流，而且是适用于湖泊湿地的管理保护的。因而，可以积极探索湖长制，由党政领导担任湖长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进了湖泊湿地资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

(三)构建一体化执法机制

湿地保护的一体化执法机制是跨行政区域综合性治理和整体性治理的重要的方式。首先形成环境执法一体化的条件。包括一体化执法的规范条件和一体化执法的组织机构条件。通过跨行政区域决策一体化，形成统一的执法规范和依据。通过执法机构的协调及一体化设置，实现上下联动、横向联合、协同有序、运转高效、执行有力的环境监管一体化平台。其次，建立环境执法一体化的机制途径。通过创新相关的机制以保障实施各项有效的措施与手段，实现洞庭湖湿地跨行政区域间在环境执法方面的分工与合作，进而实现湿地整体环境效益最大化。包括环境联防联控机制、联合查处跨行政区域的环境问题和污染纠纷、形成统一区域环境监察执法，以及洞庭湖湿地的信息共享机制。此外，强化责任机制，实现权责利对等。除了政府管制外，还需要完善一体化的市场机制如排污权交易机制等。

(四)完善公众参与机制，形成多元共治体系

湿地的自然要素与社会、经济等人文要素结合形成了更复杂的环境经济复合系统。湿地保护所涉及的多元主体及各主体之间复杂利益关系中，由于个体理性的因素以及地方行政分割的利益结构，容易陷入集体行动的困境。洞庭湖湿地的一体化保护有利于形成政府主导、企业事业单位和公众广泛参与的环境治理体系。湿地跨行政区域内各政府及其部门、企事业单位以及公民个人等多元治理主体之间在决策、执行与监督等方面的形成协作的共治结构。对洞庭湖湿地的一体化保护管理，应充分照顾各相关方的利益，强调利益相关方的参与和公众参与的重要性，增强全社会的湿地保护意识，构筑各利益相关方共同管理洞庭湖湿地的参与方式，协调经济社会发展与湿地保护之间的关系，实现共建共享。

(五)建立湿地保护专门法庭，鼓励公益诉讼

苏力教授认为，司法专门化与社会关系日趋繁杂的趋势紧密联系，是社会分工、社会演化的必然结果*苏力.法律活动专门化的法律社会学思考[J].中国社会科学,1994,(6).。面对严峻的环境问题，“实行环境司法专门化是现代司法发展的趋势。环境案件审判专门化正是由环境案件在法律上和技术上的特殊性质决定，由特定的审判机构中具备相应知识背景的法官对此类案件集中进行审理。”*胡耘通.我国环境法庭的分析与完善——兼论环境审批专门化的图景展望[J].中国环境法治,2011,(1).设置专业的环境审判庭进行专门的审理，能够对污染企业的违法排污行为起到震慑作用，同时也将对规范环境执法，处理好各种环境污染纠纷、案件起到积极作用*彭本利.论环境诉讼诉权的社会化[J].环境经济,2008,(12).。因而，为加强洞庭湖湿地保护的司法保障，应尽快在洞庭湖区设立专门的环保法庭。

湿地具有公共物品属性，保护湿地是典型的环境公益。面对复杂的湿地生态环境问题，仅仅依靠环境保护等行政执法部门“单轨制”的湿地保护机制已显不够。因而在行政执法手段有限的情形下，由符合原告资格的社会组织通过提起环境公益诉讼的方式推动湿地保护，能够弥补行政执法手段有限的不足，形成司法和行政“双轨制”的洞庭湖湿地一体化保护机制。在今后制定的洞庭湖湿地保护条例中，可对洞庭湖湿地保护方面的公益诉讼行为加以鼓励和支持，并对相关机制进行细化和配套。如在能力建设和资金方面支持湖南本土的社会组织的发展，加紧制定有关湿地保护的鉴定评估、赔偿磋商、生态修复以及环境公益诉讼赔偿金的使用管理等办法。

总之，洞庭湖湿地关乎区域生态安全、水安全和粮食安全，关乎区域协调发展和共建共享。应坚持整体性治理的理念，加强对洞庭湖湿地的一体化保护和治理，并通过完善相关制度全面构建“山水林田湖”生命共同体生态安全屏障。

On the Rule of Law in the Integration Protection of DongtingLake Wetland Under the Perspective of Holistic Governance

LI Ai-nian1, PENG Ben-li1,2

(1.SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China;2.PoliticsandLawSchool,YulinNormalUniversity,Yulin,Guangxi537000,China)

Dongting Lake Wetland is an important ecological barrier in Hunan and the Yangtze River Basin. It plays an important role for the ecological security, water security of the Yangtze River Basin and food security of national. Hunan Province has always attached importance to the protection of Dongting Lake wetlands, and has made many achievements. But from the governance model, that faced with the plight of fragmented governance. Adhere to the concept of holistic governance and on this basis to build the integration of Dongting Lake wetland protection is an effective way to break the dilemma of governance. At present, there are still some obstacles to the rule of law in the integration protection of Dongting Lake wetland, such as lack of coordination and unified normative system, imperfect supervision system and mechanism, long way to go in the judicial specialization and environmental public interest litigation, which have restricted the Dongting Lake wetland protection work to further develop. Therefore, The construction of the Dongting Lake wetland integrated protection system includes the establishment of comprehensive protection legislation, the establishment of lake head system and rationalize the management system, the establishment of an integrated law enforcement mechanism, improvements the public participation and form a multi-governance system, the establishment of a special court for wetland protection and encourage public interest litigation, and so on.

holistic governance; dongting lake wetland; integrated protection

2017-04-28 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年5月9日数字出版，全球发行

国家社会科学基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究”(15AZD067)、司法部2016年国家法治与法学理论研究项目“排污许可证制度的实施机制研究”(16SFB2051)、湖南省教育厅优秀青年项目“长株潭生态文明城市建设立法完善研究”(13B131)的阶段性成果。

1.李爱年，女，湖南师范大学法学院教授，博士生导师，博士，主要研究方向：环境与资源保护法学；2.彭本利，男，湖南师范大学法学院博士后研究人员，玉林师范学院政法学院副教授，法学博士，主要研究方向：环境与资源保护法学。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170509.010

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0003-08

编者按：

保护湿地已成共识。《环境保护法》(2014)正式将“湿地”作为“环境”要素予以规定，这为落实山水林田湖一体化保护修复的生态文明建设顶层设计指明了法治方向。《时代法学》把握时代脉搏，专题刊发“湖南省洞庭湖水系湿地保护法治保障研究”智库建设一组论文。其中，《整体性治理视域下洞庭湖湿地一体化保护法治研究》一文反思了洞庭湖湿地碎片化管护模式，提出应该坚持整体主义治理，建立一体化保护机制，从整个法治运行逻辑上构建洞庭湖湿地一体化保护的法治体系。《生态保护补偿机制的“对象中心论”——以洞庭湖湿地生态保护补偿为例》一文则试图以“补偿对象”为中心建构洞庭湖湿地生态保护补偿机制，认为补偿对象是生态保护补偿的逻辑基础，是确定和实现生态保护补偿直接目标的立足点，是确定生态保护补偿方式和标准的决定因素。《洞庭湖湿地保护的立法选择》则明确提出，完善洞庭湖湿地保护立法，应当采用统一保护与特殊保护相结合的立法路径，修订《湖南省湿地保护条例》，并在该条例中设专章保护洞庭湖湿地。