论市区府际间职能关系的法治化——X市Y区权力清单建设引发的思考*

刘 丽，张 硕

(1. 湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081；2.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

论市区府际间职能关系的法治化
——X市Y区权力清单建设引发的思考*

刘 丽1，张 硕2

(1. 湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081；2.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

在我国行政组织法精细化程度严重不足和行政体制改革亟待深化的大背景下，“三清单”建设其实被赋予了我国行政组织体系优化的制度功能。通过X市Y区权力清单建设的法治实践个案，可以发现我国市区间政府职能关系调整法治化程度偏低，导致市辖区政府职能弱化、机构重置、权责分离，不利于城市基层社会治理。调整市区府际职能关系要回归制度手段。具体而言，首先要区分政区体制，实现多元职能关系模式；其次要优化行政架构，推进市区“职责异构”；最后应借助权力清单建设，引入市级人大，通过地方立法，规范职权配置。

市辖区;权力清单;职能关系;法治化

中共十八届三中、四中全会从“形成科学有效的权力制约机制”和“依法全面履行政府职能”角度明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，“坚决消除权力设租寻租空间”，并要求“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)进一步指出，“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。”

在改革内生动力不足的背景下，权力清单制度是政府及其部门或其他承担行政职能的主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力自我革命和“组织体系再造”。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府、市场、社会之间，政府层级之间，部门之间如何分权的问题*〔2〕任进.推行政府及部门权力清单制度[J].行政管理改革，2014,(12).。其中，“清权”是基础和前提，也是关键和重点，“确权”是核心，“配权”是难点，“晒权”是手段，“制权”是目的。如果经过清理后，权责的纵向和横向配置仍然犬牙交错、模糊不清，也就无法“确权”和“配权”，“晒权”也会变得毫无意义，也就无法达到让权力清单成为地方各级政府部门“业务手册或办事指南、行政准则”〔2〕的制度创制目的。可见，“在这一轮改革中，权力清单内涵和功能被大大拓展，还承载着权力清理、政府“痩身”这样的纵深改革任务。”*黄海华.权力清单制度的法治价值及其实施[J].中国法律评论，2015,(2).

但是，在此次地方政府工作部门推进和建立权力清单制度的过程中，却至少暴露出了以下问题：其一，省市县政府间各自为政、缺少应有的工作协同，统筹协调的刚性平台缺位；其二，层级间和地区间相互借鉴甚或“抄袭”现象严重，导致清单“同质化”，创新性不足；其三，绕过“清权”，直接进入“确权”程序，“清者自清、浊者自浊”，清单制作呈现形式化——不是在给自己制作清单，而是为了应付上级检查和考评，“减权”和“配权”的改革目标大打折扣；其四，“争权夺利”——保留利益型权力，推卸责任型权力——现象突出，同样面临自我革命内生动力不足问题；最后，权力清单建设和新一轮地方政府机构改革各行其道、二元平行，导致为了清单而清单，制度建设缺乏实效性。要么是在权力清理中发现问题，根据存在的问题进行机构改革，然后再按照改革后的机构设置，完善并公布清单；要么是先进行机构改革，在改革的基础上再进行清单制作。而实践中，机构改革由地方党委政府统一领导下实施，清单建设的责任却在地方各级机构编制部门和政府法制部门，再加之二者开始的时间不一致，造成机构改革实和清单建设虚的现实困境。

在我国行政组织法精细化程度严重不足和行政体制改革亟待深化的大背景下，“三清单”建设其实被赋予了我国行政组织体系优化的制度功能。清单制作不是目的，摸清权力家底、理顺法权关系，填补职责真空，从而为行政权力体系规范化、法治化建设做好前期准备工作，才是根本所在。然而，部分地方在权力清单公布后，权力交叉、职责不清、有责无权、有权无责的存量问题仍然普遍存在。本文以X市区两级政府工作部门权力清单建设的法治实践为例，透过设区的市及其市辖区之间的权力清理和调整现状描述，试图在发现问题的基础上寻求行政层级间纵向权力配置的规律，以便为行政组织法治建设提供微观案例。

一、权力清单建设中暴露出的市区政府间职能关系乱象

改革开放以来，我国建制县的数量从1949年的2068个锐减至2014年底的1425个。与此同时，城市的市辖区数量一直有增无减，从1985年的621个增加到2014年底的897个*高祥荣.“撤县(市)设区”与政府职能关系的协调[J].甘肃政法管理干部学院学报，2015,(3).，“其变化幅度之大甚至超过了自县制建立至20世纪初数千年内的变化”*孙关龙.分分合合三千年——论中国行政区划及其改革的总体构想[M].广州：广东教育出版社，1995.168.。这一巨大的区域设置变迁，理应导致政府职能转变和府际关系的调整，然而，由于我国行政组织体系法治化程度比较低，区划调整还主要依赖行政指令。这样，在地方财政刚性需求、城区发展空间拓展和政府政绩刺激的推动之下，政府行为的随意性会导致城市市辖区的非理性扩容和政府职能关系的模糊不清。科层体制下，设区市政府在市区职权划分过程中几近处于不受限制的完全主导地位，府际职能调整和职权划分呈现极大的随意性、长官意志性和财权上收事权下沉特征，这为设区市与市辖区职权配置和城市基层社会治理带严重后果。

(一) 市辖区政府成为市政府的“派出机构”，呈现“半政府”状态

市辖区是有别于县政的政区体制，后者是“地域型政区”，前者是“城市型政区”，“撤县设区”后新设立的市辖区亦是“地域型政区”和“城市型政区”的混合型政区体制*周振鹤.体国经野之道：中国行政区划沿革[M].上海：上海书店出版社，2009.162.。政区体制和区域功能上的差异，必然促使市辖区与上级政府之间的职能关系的调整和自身的职能方式的优化。因为“城市是第二、三产业为主导的高度流动性和开放性的集聚体，而县乡大部分则是以农业为主导产业的人口分散的广域居住区。城市型政区和地域型政区的本质区别决定了市与县政府职能关系的差别”*高祥荣.“撤县(市)设区”与政府职能关系的协调[J].甘肃政法管理干部学院学报,2015,(3).。可见，市辖区的职能配置的科学标准应当根据管理事务的特性和治理区域的属性进行调整。否则，在空间和事项叠加竞合情况下，设区的市政府际职权交叉、精力内耗就不可避免。

但市辖区毕竟是一级行政建制，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，理应享有一级行政区区域内事务的管理权限。在清单清理过程中发现，市辖区与同行政级别的县(市)相比，其职权体系极不完善，“碎片化”和权宜式职权配置格局，导致市辖区起不到一级政权应有的作用，成为一个不完善的管理层级*济宁市编办.地级市及市辖区职责划分研究[J].机构与行政，2014,(7).。事实上市辖区处于市政府“派出机构”的地位，处于“半政权状态”。就权力数量而言，市辖区政府所享有的行政权力远少于同地县(市)政府的权力；就权力范围而言，市辖区政府在诸多领域内的权力事项被上级政府以设立分局的形式垂直管理或直接上收，市辖区对本行政区域内事务的管控能力被严重削弱。

以H省X市为例，全市辖B县、C市、D市、E区、Y区五个县(市)区。从已经清理并公布的政府权力清单中看，Y区、E区两个市辖区政府的权力事项远远少于其他三个县(市)*X市E区政府网站上用附件的形式公示了各职能部门实际权力的分类汇总，经初步统计，约为1000项。。

X市各县(市)区权力数量对比图

如上图所示，作为市辖区的Y区人民政府公布的第一批行政权力事项为680项，清理出的全部权力事项也仅为1000项左右*笔者全程参与了Y区的行政权力清理工作，该区实际清理出行政权力事项1048项，由于部分职能部门涉及机构调整，相应的权力清单需待调整后进行公示。第一批公示的16个职能部门共计享有680项行政权力。数据来源：Y区人民政府门户网站http://wsbs.hunan.gov.cn/webappsd/sdgl/sdgl/administrativepower/powerlist.jsp?areaCode=430304999000.。而同行政级别的D市人民政府公布的第一批行政权力事项为4468项，C市人民政府公布行政权力事项4193项，B县人民政府公布行政权力事项4381项*B县人民政府权力清单已经统计完毕并接受查询，但尚未在政府网站上进行公示，该县相关统计数字系与B县政府办公室工作人员电话沟通后确认。其他两县(市)数据来源分别为：D市人民政府门户网站http://qdml.shaoshan.gov.cn/Category_2854/index.aspx.C市人民政府网http://www.xxs.gov.cn/govout/ztzl/20150627/2015-06-30/9230.html.。从行政权力数量上看，X市市辖区仅为同地区县(市)的四分之一左右。市辖区政府各职能部门与直属事业单位的行政权力事项也被不同程度的削减，如Y区经济科技信息化局保留权力事项3项，同级别的D市科技和经济信息化局保留权力事项79项；Y区城乡建设局保留权力事项1项，D市住房和城乡建设局保留权力事项358项。

在权力事项范围上，Y区内公安、工商、税务、国土、规划、药监、质监等监管领域，均由设区的市政府以设置分局的形式进行垂直管理，不在区政府管理序列之内。部分重要执法领域的执法权被上收至市级集中行使，以娱乐场所监督执法为例，《娱乐场所管理条例》(国务院令458号)第47条、第48条、第49条、第50条、第52条第3款、第53条第2款等条款将“歌舞娱乐场所接纳未成年人的处罚”等十二项行政处罚、行政强制的实施主体明确为“县级人民政府文化主管部门”。但在实践中，Y区文化体育广播电视新闻出版局(以下简称文广新局)所有执法类权力事项全部被市级部门上收统一行使。此类情况在农业执法、林业执法、商务执法、科技执法等领域内广泛存在，大量法律法规规定的实施主体为“县级”、“县级以上”、“各级”政府部门的权力事项被上收至X市一级政府部门行使，区级相应的执法队伍也被解散。现Y区政府管理序列内，仅环境保护局、城市管理和行政执法局、安全生产监督管理局、计生局四个部门保留执法大队的机构设置。在部分基层执法领域，市辖区的影响力已经完全消失，区级政府部门脱离了执法一线，无法有效收集区本级的基本社会信息，管控能力被削弱。随着区级执法权被上收，区级政府权威也呈下降态势。

(二) 府际机构同质化严重，机构重置滥设现象普遍

市区权责分配与市区两级政府的机构设置互为表里。权责的任意分配与随意切割导致机构滥设，府际间政府工作部门设置的同构化和同质化现象严重，这又进一步加剧了权责在上下级政府部门间的任意流转，致使我国行政体系中的“条块矛盾”长期存在*朱光磊,张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2005,(1).。在同一行政区域内，同时存在市、区两级职能类似、职权迥异的行政主体，混合管理、重复执法的现象势必会凸显。职权上收市政府，机构设置依然在市辖区内存在，“空壳化”的机构，或者无所事事或者无事生非，造成极大的行政资源浪费。

在X市，Y区与E区的机构设置都能找到模仿市级建制的痕迹。大量执法权被上收市政府后，一方面部分执法部门变成了事实上的协调管理部门，在执法活动中均以市一级执法机关为主，区级对口部门仅负责宣传、教育、劝导或向市级机关转报等辅助性工作，一旦引发行政争议，责任主体不明，在相互推诿过程中相对人无所适从。同时，部分区级单位由传统的执法部门变为协调部门，执法人员被强制性地转业安置，较为典型的是X市Y区文广新局的执法权被X市上收后，该局文化执法队被解散，原执法人员被安置到该区文化馆工作*2011年，X市出台《中共X市委办公室、X市人民政府办公室关于加快推进文化体制改革工作若干意见》，决定设立X市文化市场综合执法局，为事业单位，归X市文广新局管理，由市文广新局委托执法。2013年2月，Y区人民政府文件《关于撤销Y区文化市场稽查大队，区文化馆编制调整的通知》取消了Y区文化市场稽查大队的编制配置，原执法队员转入区文化馆工作。。既未达到冗员消减的行政目的，还严重挫伤了公务员的行政积极性。另一方面，由于行政机构重置，市辖区部门中存在部分“一人部门”、“一事部门”现象，如在公布的权力清单中Y区城乡建设局仅保留“临时占用、挖掘城市道路中背街小巷的项目的审批”一项行政许可权，外事侨务办公室保留“华侨华人祖坟挖掘与迁移的许可”、“华侨归侨及侨眷身份认定”两项权力事项。在人员编制配置上，外事侨务办公室设1个工作编制，民族宗教事务局设2个工作编制，农机管理局(含农机安全监理所)设4个工作编制，物价局设4个工作编制。还有部分政府内设机构配备部分人员编制，此类机构仅为内部协调机构，并不对外行使事权。如农民素质办公室设1个工作编制，农村工作办公室设5个工作编制，城市管理委员会办公室设8个工作编制。如是，在市辖区完全可以不设置此类机构，区政府工作部门的少量事权可统归市政府工作部门。

工作部门设置上盲目追求“上下对口”，不但使各级政府失去了治理重心，也在客观上造成了机构臃肿，严重影响行政效率。机构改革应当以机构职能“不交叉、不重复、不冲突”为首要原则，以降低行政成本，节约行政资源，提升行政效率。

(三)权责分离，财权与事权主体二元

由于法律并未对市区两级政府的权责进行明确划分，市政府往往用“收、放、撤、并”等行政手段对市区权责边界进行人为的划分和调整，很少会顾及权责一致的行政原则，在利益的驱动下尽量考虑本级政府的权力大小和实际需要。而市辖区政府对上级政府的博弈力和制衡力不足，在权力配置方面的处处被动，缺乏必要的上行制约能力。这样，“处于中间层次的地级政权接受了上级政府下移的职权，截留了本该下放给下级政府的职权，因而出现了分权中的集权现象”*史卫东等.中国“统县政区”和“县辖政区”的历史发展和当代改革[M].南京：东南大学出版社,2010.164.。

市区两级政府之间权责不对等主要表现在：一方面，权力在市，责任在区。权力上收后，依然按属地管辖原则追责；权力下放时，保留核心审批权力，将其他法律责任下放至市辖区。“形成了市级政府与区级政府‘抢收费，推服务’的权责脱节现象。”*颜昌武.我国市辖区政府间竞争：制度环境与策略选择[J].社会主义研究，2008,(5).另一方面，事权与财权不匹配。随着财政分灶制度的推进，市区两级逐渐形成了一定利益竞争关系，开始出现两级政府争利诿责的现象*张闫龙.财政分权与省以下政府间关系的演变——对20世纪80年代A省财政体制改革中政府间关系变迁的个案研究[J].社会学研究，2006,(3).。但竞争中胜出的往往是有着更强权力优势的市级政府，市政府将能够增加本级政府可用财力的行政权力上收，将需要大量资金保障的教育、文化、环卫等公共服务提供事项下放。就税源管理而言，规模大、效益好的企业被划分至市级统管，产能低、效益差的小微企业由区级管理；再比如，城市土地出让收入划入市级财政，而具体的征收补偿任务却由区级政府承担。

在市辖区的行政实践中，部分权力虽被上收，但具体事务仍继续由区级负责，不但使市辖区具体负责的部分工作处于非法状态，还造成了市区责任的重叠以及市辖区权责不对等。通常情况下，区级职能部门负责检查，市级职能部门负责处罚，造成了对行政相对人的多头管理、重复管理。设区市一级政府上收的权力事项中，部分监管事项被分割，即只上收了行政处罚事项，未上收行政许可事项，造成了管理与执法的脱节。一旦发生问题，容易造成市区两级间的责任推诿，不利于责任追究。以互联网上网服务营业场所、经营单位、经营活动的治理为例，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》(国务院令第363号)第四条，Y区文广新局是该区内网吧等互联网上网服务营业场所的法定监管主体。2013年，X市政府决定将Y区文广新局的全部执法权上收至市文广新局下属文化市场综合执法局行使。在日常工作中，Y区文广新局继续负责网吧等上网服务营业场所的许可、检查以及受理相关举报，一旦发现并核实违法行为后，请市文化市场综合执法局派执法人员前来处罚。这样，权责空白与责任叠加、审批权与执法权分离、财权流转滞后于事权下放、罚没权与执行权的二元配置管理问题普遍存在，直接导致了城市社会治理效率低下。

在“三清单”建设中发现，X市Y区的农业、林业、商务、文化娱乐等职能部门的执法权全部上收至市级，但审批权和其他具体工作职责依然由区本级行使。公安、工商、国土、规划、药监、质监等部门由市级设立分局垂直管理，部分执法权也被设区市级统一上收，但这些领域一旦出现责任事故或引发行政争议，又会按属地管理原则追究区政府部门的行政责任。这为区级日常的行政工作带来极大不便，使市辖区行政机关落入“不管不行，想管不成”的尴尬境地。部分监管事项的地区性、事务性极强，市级治理难到位，区级又没有执法权，客观上不利于行政矛盾的化解。当违法行为发生时，区级政府职能部门接到举报后派员赶到现场核实确认，确认无误后上报至市级执法部门，再由市级执法部门派出执法人员执法，客观上导致执法不及时、延误了最佳执法时机。

同时，Y区承接市级下放权力事项时，工作负荷增加，但配套的“人、财、物”没有相应跟进，造成了公共服务质量下降，部门重要程度降低，工作人员参与社会治理的积极性也随之降低。由于缺乏有效的激励机制，部分区直部门均将工作重心放于如何避免出现责任事故上，政府职能部门中“但求无过”的心态普遍存在，难以与市级形成公共治理上的“合意化”(指政府与社会在协同共治上的合意)，更遑论政府“权力外放”情形下的外部职能关系的合意化了*张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.106.。

二、制约市区府际间职权合理配置的因素

设区市一级政府是市区职权职责划分的规则制定者，同时又是市区府际职能关系的一方主体，权责划分不可避免地带有倾向性、随意性和不公平性。严格的意义上来讲，政府职能结构重心既定的情况下，市区间职能关系的调整深受地域面积、人口规模结构、文化传统、经济总量和产业类型比重等社会经济因素的影响，但是现实中，成本与收益、人员与编制、技术与设备都能够在客观上成为影响市区间权责划分的重要因素。

(一) 市政府主导与权益导向

行政权力运行需要的成本和权力所带来的收益直接关乎本级政府的可支配财力，是实践中市区职责划分的重要考虑因素。从市辖区建制的发展历史上看，市辖区建立的初衷是为了协助市政府分担城市治理。在上世纪90年代中期以前，市辖区仅享有少量事权，与设区市一级政府是利益共同体关系。1995年之后，随着“财政分灶”改革的推进，市辖区成为了拥有独立利益诉求的管理层级，这在一定程度上加剧了纵向政府间的权力竞争。发生在郑州市的“馒头风波”*郑州“馒头风波”是指2001郑州市“馒头办”在金水区白庙市场内查获一家没有在“馒头办”办证的所谓“黑馒头”厂，正要对其进行处罚时，区“馒头办”也及时赶到，坚持要由区“馒头办”罚款。两级“馒头办”工作人员为争夺罚款权，当街对骂，引来围观群众耻笑的公共事件。就是市区两级部门之间利益冲突的典型事例。

市级政府主导并决定着市区两级政府间的职能划分，构成了现实中纵向竞争的基础性制度安排。市辖区在行政许可权、规划权、土地出让权方面，均无最终决定权，其表面是受到城市发展整体性和一体化的内在制约，但同时也是市区间权益分配机制失衡的重要表现。市辖区内工商、房产、国土等重点权力领域均不纳入区级建制，即便是在公安、税务等方面有分局设置，也主要是以市局外派机构的面目出现的，这在很大程度上压缩了市辖区的治理能力。设区的市政府将一些“高收益”的收费、罚没性权力事项集中上收，而将需要大量财政资金支撑的“高成本”性事权下放，如市政公共设施的建设与维护。故此，“经济中心论”向社会治理领域的观念渗透，导致了权益导向型的府际间职能配置，严重偏离了政权设置的初衷，影响着地方政权扩容的合法性和正当性基础。“上级的强意志导向和下级的强自主导向结合，导致权力分成的不合理和权力可控程度的降低，垂直权力的配置陷入困境”*孙学玉.垂直权力分合.省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.9.。

(二) 部门同构与编制紧缩

事权下放与承接需要相应的机构和人员，“简政放权”过程市辖区级政府往往处于两难境地：无相应编制承接下放事权，人员编制过多又会导致机构臃肿；机构设置过于固定与僵化，无法适应社会治理的新需求；机构调整随意性太强，又形成了现实中的机构滥设，导致纵向上政府间事权任意流转和横向上部门执法冲突*王清.行政执法中的部门博弈:一项类型学分析[J].政治学研究，2015,(2).。在我国的行政实践中，人员编制的设置缺乏必要的法律性、稳定性与规范性，编制管理主要是通过“三定方案”(定机构、定职权、定人员)的方式进行。但“三定方案”一直被作为实现本级政府内部管理的手段，缺少明确的程序规范、法律效力和保障机制。上级部门依然能够以本部门工作重要为由，要求下级设置对应的机构。其他行政力量干预机构编制工作的情况也大量存在。机构、编制管理的不规范导致：其一，设置大量、临时性的“协调小组”、“公办室”“指挥部”，“小组政治”成为提升执法权威和弥补执法力量不足的重要手段，导致正常的行政执法向运动式执法转变。而一旦对外引发行政争议，就会导致责任主体错乱，相对人权益救济无所适从。实践中在市区两级设置的“西瓜办”、“生猪办”、“馒头办”就是明证。其二，编制不足，“临时工”不足。为了解决编制不足造成的执法人员不足的问题，政府工作部门又不得不通过劳动合同、人事聘任等方式大量招收编外人员，充实执法队伍。这一方面造成机关内人员的三六九等，另一方面执法资质严重制约着执法能力和执法水平的提升，也为纠纷发生后推脱责任设下了伏笔——“他们是临时工”，广受社会诟病*如在“延安城管暴力执法时间”、“湖南临武瓜农事件”等政府部门突发舆情中，最终公布的责任人多系“临时工”，最终事件的处理结果也多以将“临时工”责任人开除了事。此类事件多发引来网友阵阵戏谑，也引起社会各界的关注与深思。。其三，上下级政府部门间联合执法现象突出。“空壳部门”造成的执法困境，有时也以联合执法的方式得以化解。不过，联合执法把本应是上下级监督关系的行政架构扁平化，严重消弱层级监督的同时，也给社会造成了“官方一家”的不良印象。编制紧缩导源与机构叠加，而部门同构又是府际间职能关系不科学的必然结果。故此，改革重点在于行政层级的减少、政府职能配置的科学化。

以X市Y区为例，该区的机构设置与人员编制在整体上呈现出“机构多，在编人员少”的特征。除了垂直管理部门，该区政府职能部门及直属事业单位总计29个，与X市政府机构设置基本对应。人员编制在10人以下为19个。法定执法部门人员编制普遍不足，无法承担相应的执法工作。下表仅选列该区部分工作部门及其在编人员数量予以说明*数据由Y区人民政府编制办公室提供。。

部门名称计划生育局安监局民政局卫生局环保局民族宗教事务局在编人数9591082部门名称商务旅游局环保局农机局物价局农林局文体广电新闻出版局在编人数684498

在该区的执法实践中，由于缺少相应的人员编制，大量法律规定为“县级以上”、“县级”或“各级”政府工作部门的权力都由X市政府职能部门行使，但由于区级又设有相应的工作机构，所以不得不承担相应的法律责任。这样的机构设置与人员配备为设区市一级政府任意划分市区权责提供了便利。

(三) 执法能力与技术要素

随着行政专业、技术化的不断提升，行政执法对科学技术的依赖性也不断增强，在交通管理、环境保护、城乡规划和食品安全等领域表现的尤为突出，行政机关的技术水平与设备存量直接关乎其执法能力。市辖区政府部门相较于市级部门甚至同地区的县(市)部门，执法技术与设备相对比较薄弱。在我国当下技术鉴定中介化和市场化不足的背景下，大多行政权力的行使又须以一定的技术分析、认定或鉴定为前提，而市辖区政府部门由于不具有相应的技术条件或设备力量，无法进行相关认定，因此失去了相应的执法能力。在权责划分中，技术层面的原因也会被列入考虑因素。例如《农业转基因生物安全管理条例》(国务院令第304号)第4、48、52、53条赋予县级以上人民政府农业主管部门关于转基因生物安全管理方面的执法权，但在实践中，市辖区一级农业主管部门在技术装备上无法做到有效识别转基因作物，无法有效地开展涉转基因生物方面的执法工作。Y区在权力清单制度建设过程中，主动要求由X市农业主管部门统一行使此类权利。此外，还有诸如信息化主管部门关于信息安全方面的执法权，环境保护主管部门关于违法生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的处罚权，科技部门对提供虚假技术信息、检测结果、评估报告的处罚权，林业部门对植物及植物产品检疫证核发权等部分事权，都因区级相关部门不具有相应技术条件而由市级统一上收。但相关的法律法规未对此类事权上收的情况划定“门槛”，导致相应的权责划分处于事实上的非法状态。

三、市区府际间职权配置法治化的路径选择

长期以来，由于大多数设区的市的地方立法权缺失，设区的市的市政府在市区职权配置过程中，长期依赖行政手段、经济手段，忽视法律的规范作用，造成了现实中市区权责边界划分随意性强和权责边界不清晰。厘清市、区之间的职能关系，科学界定市辖区政府及其工作部门职权边界，是深化行政体制改革、提升城市治理能力、改善城市治理方式的重要课题*中国行政管理学会深化行政改革课题组.学术界关于深化行政管理体制改革的建议观点综述[J].北京行政学院学报，2002,(6).。

笔者以为，其一，通过“权力外放”，实现政府与社会的职能分担与权力分享，从管理走向治理，从单方意志走向合意，并形成有限政府格局，这是设区的市政府际间职权配置制度化的前提。其二，科学界定不同的政区体制，实现多元职能关系模式——“地域型政区”有别于“城市型政区”，一般设区的市不同于较大的市，这是市区府际间职权配置的基础。其三，兼顾市政府统筹治理和市辖区自主发展，避免机构的纵向复制，推进“职责异构”，是府际间职能关系规范化建设的核心。其四，以权力清单建设为基础，确立设区的市的人大及其常委在地方立法中的主导地位，让地方性法规或地方政府规章成为职权配置的规范载体，这是职能调整和职权划分法治化的关键所在。

(一)区分政区体制，实现市区府际间职能关系的类型化

实现市区府际间职能关系类型化就要先明确市辖区的体制定位，即市辖区在基层城市治理中应该起主要作用还是辅助作用。在基层城市治理过程中，涉及的问题极其复杂，且存在较大地区差异。对于市辖区的角色定位，不应当也不可能通过立法手段实现“上下统一，左右对齐”。各地设区的市及其市辖区设置时间先后有别，不宜制定统一标准。规模较大的城市比如直辖市、国务院批准的“较大的市”和经济特区所在地的市，无法通过市级政府实现对城市的全面有效治理，必须通过分权到区来推进治理的科学化、民主化和程序化；而大多设区的市城市规模适中，有的仅设有1～2个市辖区，市级执法力量可以基本满足城市有序发展的需求，区级政府承担辅助性事务并无不可；即便同样是市辖区情况也有显著差异，有的是老城区属于“城市型政区”，有的是“撤县设区”后新的市辖区，即仍然是“地域型政区”，“假城市化”现象比较突出，农业管理在整个市辖区政府工作中占有很大的比重，也就不能按照城市原理，划分其与市政府的职权，

明确市辖区角色定位，区分不同的政区体制，是要在结合地方实际情况的基础之上，由设区市一级政府将本地区市区关系定位进一步厘清，目的在于确定市区权责划分的基本方向。如将市辖区政府作为一个相对完善的管理层级，设区市一级政府应当在日常治理中“抓大放小”，将地区性、事务性管理工作尽量下放，更多的投入到对资源的统筹配置、协调管理以及公共政策的制定中来。如将市辖区定位为辅助治理者，市级政府应当对城市进行统筹治理，将市辖区相对分散的事权尽量依法上收集中，精简市辖区的机构设置和人员编制，减少许可层级，优化程序，提高行政效率。比如，在较大的市的规模市辖区和设区的市“地域型政区”的市辖区，就应该确立“区级主管、市级指导”的配权模式，而在设区的市的“城市型政区”的老市辖区，“市级主管，区级辅助”又是合理的模式定位。

(二) 走出机构设置纵向复制的误区，推进“职责异构”

在明确市辖区角色地位和政区体制后，就要进行相应的机构调整和重置。长期以在，我国的城市管理一直采用“两级政府，三级管理”的管理模式，在“统一思想，分级管理”指导下，共同参与对同一事项的管理*叶麒麟.打破职责同构:政府机构改革的新思路[J].学术探索，2007,(2).。在城市治理行政实践中，市区两级的职责同构和机构复制造成了重复管理、机构臃肿、资源浪费、市区府际矛盾等问题。故此，调整市区两级行政架构，建立“集分并举,职责异构,各负其责,运转高效”的市区关系模式已成优化职权配置的当务之急。

推动“职责异构”，并不是简单地对政府职能进行纵向逐层分解，而是要立足于不同政区类型，通过对市区两级行政架构优化整合，实现市区两级的合理分工和有效制约。无论是要将区级政府职能强化还是要将区级自主性弱化，区分市区职责、体现层级治理特色、减少治理层级、确保资源高效配置都是底线和基本共识。如果将市辖区作为城市的主要治理主体，那么设区市一级政府就要处于统筹和协调地位，并压缩市级执法权力事项，将局域性事权全面下放，并相应地对市级执法机构编制进行精简。如将市辖区作为城市治理辅助主体，设区市一级政府就要在城区范围内实行统管，精简区级机构编制，尤其对“一人部门”、“一事部门”进行撤并，并将相关事权上收集中。总之，要打破机构复制的行政惯性，根据政区实际，形成“在集权中有分权、在分权中有集权”的多元府际职能关系。

(三)借助权力清单建设，确立地方立法人大主导，规范职权配置

若要实现市区权责划分的规范化与稳定化，还要借助权力清单、责任清单和监管清单制度建设。清单制作中对行政权力、部门职责的清理，可以基本厘清上下级部门之间的权责边界，这为设区的市政府际间职权配置的法治化奠定了基础。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。其中，地方立法权力配置上的制度变迁与主体扩容，构成了本次修法的最大亮点。本次修法将地方立法权的主体，从此前的省级政权和49个较大的市政权扩大到了省级政权、所有设区的市政权和自治州政权*武增.中华人民共和国立法解读[M].北京：中国法制出版社，2015.259.。换言之，设区的市的人大及其常委会具有了地方性法规的立法权，同时，设区的市的市政府也具有了地方政府规章的制定权，这为其府际间职权配置的法治化和规范化提供了制度保障，也必然促使设区的市在职能关系优化方面尽快走上程序化、法律化的轨道，打破对行政手段和经济手段的路径依赖。

这样，设区市政府际间职权的合理化、科学化配置可以分为四步走：1.认真做好“三清单”建设，透过省市区三级政府协同工作，摸清权力家底，盘活行政资源，该瘦身的瘦身，应清理的清理，可下放的下放，能集中的集中，并最终实现权责清晰、机构设置合理、层级间运行顺畅的职权职责格局；2.在权力清单建设的基础上，适时将清单制度建设成果上升为地方政府规章，让规章成为职权配置制度化的过渡形态，经过两年期的实践检验，查漏补缺、调整优化，再对清单进行整理和修改；3.在行政规章的基础上，条件成熟时将职能配置的成果通过市人大及其常委会以地方性法规的形式予以确认和固定；4.在省域范围内，当多个设区的市实现了职权配置的法规化后，省人大及其常委会经过立法评估和经验总结，实现各市职权配置模式的类型化，并最终制定市区府际职能配置的省级地方性法规，为全国性立法和中央层面行政组织法的修改完善提供丰富的地方实践经验和典型立法例。

职权配置法治化的上述路径至少具有以下优势：其一，有利于发挥权力清单建设的多重制度功效，避免清理工作的形式化和过场化，实现清单建设和职权关系调整法治化的有效衔接；其二，其注重地方自主权，有利于激发地方的规则创制力，形成职权配置模式生成的地方试验和竞争格局；其三，其确立地方人大及其常委会的立法主导地位，通过引入市人大及其常委这一第三方，实现职权配置的民主化、程序化和公开化，也有利于避免职权配置中市政府既是运动员又是裁判员所导致的权力和利益的单向度上收集中，形成规则制定和规则执行的二元分离，保证职权调整的公平性和科学性。

On the Legalization of the Functional RelationshipAmong the Governments of Urban Districts—Reflection on the Power List Construction in Y District, X City

LIU Li1, ZHANG Shuo2

(1.LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410000,China;2.LawSchoolofWuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

In the background of the seriously low degree of refinement of China’s administrative organization law and the urgent needs to deepen the administrative system reform, “three Lists” construction is actually given the institutional function to optimize China’s administrative system. Through the practice case of the power list building in Yuetang District, Xiangtan City, it finds that the degree of rule of law in adjustment of the relationship of government functions in urban areas is relatively low, resulting in weakening the functions of the district governments, institutional replacement, separation of powers and responsibilities, which is not conducive to urban grass-roots social governance. Regulating the functions of the urban governments should be returned to the system means. Specifically, firstly it needs to distinguish the political system, to achieve multi-functional relationship model; secondly, it needs to optimize the administrative structure, and promote the urban “functional heterogeneity”; finally, through local legislation, it needs to regulate the allocation of power with the help of the power list construction and introducing municipal people’s Congress.

municipal districts; power list; functional relationship; rule of law

2016-11-10 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年2月24日数字出版，全球发行

1.刘丽，女，湖南师范大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向：行政法、行政诉讼法、税务行政法； 2.张硕，男，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向：行政法、行政司法。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170224.001

D90

A

1672-769X(2017)02-0090-09