PPP融资模式在高等教育领域中的应用

◇景政

PPP融资模式在高等教育领域中的应用

◇景政

高等教育的转型发展，一直是学界广泛议论的热点。在经济领域改革大潮的影响和作用下，高等教育领域的改革势在必行。基于这样的时代背景，本文首先从PPP融资模式的目标入手，探讨了在高等教育中引入PPP融资模式的必要性和理论基础，然后再以此为前提，提出了在高等学校实施PPP项目的相关策略。

PPP；融资模式；高等教育

10.13999/j.cnki.scyj.2017.03.009

几十年来，我国高等学校大部分是由各级政府出资兴建的，其优点是能够保证高等教育的相对公平，而其缺点则是教育资源的利用效率不高，并且随着近年来高校招生规模的快速扩张，政府财政负担也越来越重，教育支出随之呈现出难以为继的局面。在这种情况下，各高校不得不转向利用银行的债务资金来投资于学校的基本建设，这就又加重了高校的财务压力。PPP模式最初的出现，是为了弥补政府在某些公共物品供给领域的财力不足，如城市基础设施建设项目等，同时还可以借此提高对资源利用的效率。以市场经济的视角来看，将PPP融资模式引入高等教育领域，对于缓解教育投资不足、促进资金来源社会化、提升教育资源利用效率、促进高等教育发展转型等都具有重要的现实意义。

一、PPP融资模式对高等学校发展的意义

（一）PPP融资模式的内涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，指的是政府部门通过与私人资本建立“利益共享、风险共担、全程合作”的合作伙伴关系，将部分公共物品或服务的生产和提供以特许经营权的方式转移给私人资本，建立起共同体关系，共同向社会公众提供公共物品和服务的方式。

按照联合国发展计划署的定义，PPP模式是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果，即所谓的公私合作伙伴模式。

（二）PPP融资模式的功能和目的

PPP融资模式主要有两个方面的功能和目的：一是引进民间资本，解决政府财力不足的问题；二是利用民营部门提高公共资源的利用效率，解决政府效率不高的问题。在PPP融资模式下，政府并不是把项目的全部责任转移给私人资本，而是与合作方共同承担责任和风险。其中，政府的参与可以保证向社会公众公平地提供公共物品或服务，私人资本的参与则可以确保项目的运营效率。

（三）高等教育引入PPP融资模式的必要性

1.缓解财务压力

我国高校的招生规模是从1999年起就开始大幅度提高，到目前为止，我国的高等教育已由精英教育进入了大众化教育阶段。在2012年，我国高校的毛入学率已经达到了30%以上，全国各类高校在校生总人数已经达到了3000万人以上。大规模的扩招给高校基础设施建设增加了巨大的财务压力。尽管如此，政府投资仍然是目前我国高等教育投资的主要来源，私人资本参与度仍然比较低，因而高校不得不通过银行融资来进行基础设施建设，这样一来，还本付息就成为高校未来发展的沉重负担，而且还要面临着严重的债务危机。

2.约束过度投资行为

由于此前我国高校的基础设施投资全部是由政府承担的，这就难免助长了一些高校为了争夺投资而萌生盲目扩张的动机，所以，当前迫切需要通过融资模式的创新来转换投资主体，借以约束高校的过度投资行为。

二、高等学校引入PPP融资模式的理论基础

为了推动PPP模式，2012年，财政部在中国财政学会下设公私合作（PPP）专业委员会，提出了用PPP模式破解地方债务问题的主张；2013年10月，《基础设施和公用事业特许经营法》被列入立法规划；2014年9月，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；紧接着又出台了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，这些文书对PPP模式的实施和操作细节做出了明确规定。

（一）公共物品理论

公共物品具有两个属性：一是非竞争性，二是非排他性。非竞争性是指追加消费的边际成本为零；非排他性是指不付费的消费者无法被排除在使用公共物品之外，或者虽然可以被排除，但是排除成本太高。所以，公共物品的使用存在搭便车的现象，因而公共物品不能通过市场机制由私人部门提供。

根据物品的竞争性和排他性的组合分析，可以把物品分为三种类型：第一种类型是同时具有排他性和竞争性的私人物品，可以通过市场机制完全由私人提供；第二种类型是纯公共物品，同时具有非排他性和非竞争性，只能由政府提供；第三种类型是混合公共物品，又可以细分为两种类型，一是非竞争性和排他性的准公共物品，二是非排他性和竞争性的准公共物品。

这里重点探讨的是混合公共物品。对于混合公共物品而言，它的消费存在一个“临界点”，只要不超出这个“临界点”，它就不具有竞争性，但是如果当消费者的数量超过这个“临界点”时，数量的增加就会带来成本的增加。例如公共交通就是属于该种情形。

（二）公共物品的提供和生产

“提供”是指为消费某种商品而承担费用的行为，“公共提供”是指公共部门免费提供公众消费的行为；私人提供是指私人直接为消费某种商品支付费用的行为。

“生产”是指投入生产要素、生产公共物品的行为，如果生产成本是由公共部门承担的，就是公共生产；反之如果是由私人承担的，就是私人生产。公共产品可以采用公共生产的方式，也可以采用私人生产的方式，或者采用混合生产的方式。高等教育属于公共产品，个人承担一部分费用，政府补贴一部分费用，即混合提供；同时高等教育也可以进行混合生产，即由公共部门和私人资本合作生产，即所谓的PPP融资模式。

（三）政府失灵理论

政府之所以要提供公共物品是由于市场存在失灵的问题。并且，不但市场机制会失灵，政府也同样会失灵。例如政府决策的失误、寻租，以及政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”等等都属于政府的失灵。正是因为政府也会失灵，所以由政府独自提供公共物品不是最有效率的，因而需要引入私人资本。

（四）委托代理理论

委托代理理论主要是研究和解决在委托人和代理人信息不对称条件下所产生的代理问题的理论。在高等教育PPP体系中存在着两个层次的委托代理关系：第一个层次是社会公众把高等教育资源委托给公共部门进行管理；第二个层次是政府把高等教育资源委托给私人资本代为管理。政府部门的目标是使公众福利最大化，而私人部门的目标则是追求自身利益的最大化。

根据上述理论和高等教育的性质，高等教育属于非义务教育的范畴，是具有排他性和非竞争性的准公共物品，而且高等教育的有效供给会给全社会科技进步和道德文明带来显著的正外部效应，因此，高等教育比较适合于由公共部门和私人部门共同提供，这就是PPP模式。

三、高等学校实施PPP项目的策略

（一）PPP项目对环境的考虑

PPP项目需要考虑的环境，在这里主要指的是市场环境，而且主要指的是目标市场的竞争性。如果项目的目标市场是竞争性，那么则应当充分发挥市场机制的作用，减少行政干预。为了保证市场机制充分发挥作用，PPP项目可以考虑引入多个参与主体，在各个参与主体之间建立充分的和有序的竞争机制。如果目标市场是具有垄断性的，则不适宜与多个私人资本主体合作，但是在选择合作方时，还是要尽可能地引入市场竞争机制。

（二）PPP项目推进的顺序

高校在实施PPP项目融资时，应当首先集中于对基础设施项目的建设方面，然后再向教育服务项目、创新创业项目和科学研究项目等领域进行拓展。此间，高校特别要注意利用私人部门的产品开发优势和市场开发优势来加快产、学、研的结合，进而增强科研成果的转化能力，加快高等教育为社会服务的功能。

（三）构造PPP项目的现金流

PPP项目应当有较好的经济性，也就是说项目要能够产生充足的现金流量。经济性强的项目比较容易落地，如果一个项目有着较好的现金流量，通过项目自身的经济性就能够偿还贷款并实现盈利，那么这个项目就会更加容易地吸引合作伙伴。

由于高校PPP项目大部分都是具有公共产品属性的，除了学生宿舍、食堂等项目之外，现金流量都比较小，因而如果仅仅依靠项目自身的现金流量是不足以维持项目的正常运营的，所以说，这就需要构造现金流来保证项目的正常运营。

从市场经济角度来讲，将PPP融资模式引入到高等教育的管理之中，并非是要改变政府在高等教育中的主导地位，而是要适度地降低国家财政资金在高等教育资源供给中的比重，从而缩短高等教育供给中的委托代理链条，有效地降低代理成本。并且，PPP融资模式还具有的另一个功能是，积极引导私人资本进入高等教育领域，借以弥补政府投资的不足。可见，PPP融资模式是在保证政府参与的前提下，将私人资本引入高等教育领域，这样既可以保证高等教育供给的公平，同时又可以兼顾市场性的效率。从政府的角度来讲，政府的身份从高校基础设施的建设者和提供者转变成为了高校政策的制定者和监督者，因而有助于促进私人资本在提高效率、降低风险方面发挥积极的作用。而从高校角度来讲，PPP融资模式可以倒逼高校去行政化，促进高校治理的规范化和现代化，促使高校教学质量的提升。

[1]王云霞.高等教育快速发展背景下PPP管理模式运用分析[J].商丘师范学院学报，2011（07）.

[2]岳军，王杰茹.高等教育资金来源：基于PPP模式的社会化供给方式[J].地方财政研究，2015（08）.

[3]翟艳群.PPP模式在浙江省高等教育融资应用的探究[J].商，2016（31）.

（作者单位：河南质量工程职业学院）