政府管制与市场机制并行，确保城市住房租赁市场健康发展

文/李东 崔光灿

政府管制与市场机制并行，确保城市住房租赁市场健康发展

文/李东 崔光灿

从世界主要国家大城市的实践看，租赁居住是解决住房问题的主要手段之一，如德国的租赁住房达到了60%左右，在柏林达到了85%左右。上海作为超大城市，必须在租赁市场发展上，进一步创新思路，建立规范有序、充分保障承租人权益的住房租赁市场，使为城市发展作贡献的常住人口能通过租房安居乐业。

一、政府管制是住房租赁市场健康发展的前提

租赁住房解决城市居住问题，最早起源于英国工业革命时期，民间向“进城务工”的产业工人提供住房。但民间主导的私人住房租赁市场很快就出现了问题，包括居住质量、居住安全等问题，这些问题即使在现在许多国外城市的“贫民窟”、国内的“城中村”中也时有出现。因此，城市政府对住房租赁市场进行干预、管制成为城市管理的重要职能。

从国际经验看，现代城市政府对住房租赁市场的管制主要内容包括租赁居住的安全问题、可支付问题、稳定性问题等，政府的干预手段一是通过建设低租金的公共租赁住房，或发放租赁补贴，解决中低收入家庭住房问题，二是对市场化租赁市场进行干预，前者属于住房保障的内容。政府干预市场化租赁住房可采取以下措施。

第一，以租金管制保障可支付能力。为保护城市低收入家庭、青年家庭等的住房支付能力，许多国家都有租金管制政策，包括对租金上涨的幅度、调整方法进行规定。德国有《租金水平法》，如柏林以前规定，租金调整一年最多一次，且上涨的最大幅度三年内不能超过20%。2015年，德国议会通过《限制房租法》，要求三年内租金涨幅不得超过10%。对于新签订的合同，租金也要参照已有同等质量和位置房屋的租金水平来确定，不能超过同等房屋租金的20%，超过50%的合同被视为违法。所参考的同等房屋租金，由当房屋管理部门、房东协会、房客协会和中介公司等共同参与制定，根据地理位置、交通状况、房屋建筑年份、质量及节能情况制作表格，指明当地的“合理房租”，两年更新一次向公众发布。从实施效果看，德国租金最高的城市有慕尼黑、法兰克福、柏林等，居民支付的租金一般占收入的20%-30%。美国1969年出台《租金稳定法》，对部分住房进行租金管制。从我国实践看，租金管制主要体现在公共租赁住房中，市场化的住房可以由经纪人协会或其他有公信力的机构公布不同区域的市场参考价，供租赁双方参考。

第二，通过期限规定保障居住的稳定性。德国租赁住房分有限期和无限期两种形式，但一般出租的住房合同都不低于两年，《住房租赁法》规定“如果承租人在租赁期限到期后继续使用租赁物，并且只要一方在两周内没有向另一方提出异议，则租赁关系自动延长至不确定时限”，所以最终许多租赁合同都是无限期的。房东若想终止租房合同通常要提前三个月通知对方，租期五年以上的必须提前六个月通知。不允许出租者提前收回房屋，除了几种特殊情况，比如，承租者不按时缴纳房租，或者房主能够证明房主本人或直系亲属需要此住房。我国目前租赁居住最大的问题是不稳定，房东随意找一个理由就可以解除合约，虽然个别地方对“买卖不破租”有规定，但实践中缺乏约束的手段，需要通过合同登记备案等措施保护这一权益。

第三，将承租人权益保护上升为法律。德国先后出台了《住房租赁法》、《租金水平法》、《住房中介法》等，美国也有《统一住宅租赁关系法》，美国新泽西州还有《反驱逐法》等。相对而言，我国在住房租赁方面立法滞后，特别在全国层面没有上位法保障，建议国家和地方加快住房租赁立法，使租赁双方的权益在法律层面和合同约定中都得到保护。

二、市场机制是住房租赁市场持续的基础

政府对租赁市场的干预更多在于保护承租人，但租赁市场上住房供应者基本利益同样需要得到保障，不能破坏市场配置租赁住房资源的机制，否则租赁市场的发展不可持续。

第一，为机构经营租赁住房创造政策环境。国际上租赁市场发展较好的国家都对机构经营租赁住房有政策支持，以保证其在财务上可行。如德国政府提供二十年的长期无息贷款以及土地优惠政策鼓励机构建设租赁住房。美国政府也是通过低价土地、低息贷款、容积率奖励等，鼓励企业建设租赁住房。德国还对社会上私人租赁住房进行收储，如柏林2015年试行的对空置房屋所有者持续进行补贴，内城补贴每月每平方米2.5欧元，外城补贴1.5欧元，但要求所有者将房屋交由专门机构管理，以5.5欧元价格进行出租。这与我国机构经营租赁住房面临的长期资金来源缺乏、税赋偏重等不同，政府为机构能够在市场化住房租赁中持续经营提供了制度保障。

第二，引导家庭通过市场配置租赁住房资产。一是使家庭多余资产有效用于租赁供应。适当鼓励长期持有并用于出租的住房资产配置。住房作为家庭的资产配置有一定的现实需要，关键要鼓励家庭将多余的住房用于出租，通过税收等政策，使住房通过出租仍可获得正常的资产收益，形成住房的投资收益主要来自居住产生的租金收入，而不是房价上涨的收益。二是通过发展租赁住房的房地产信托基金（REITs），使家庭多余资金可投资于机构经营的租赁住房，这是发达国家普遍的做法。

三、上海住房租赁市场发展的一些思考

第一，明确租赁市场发展的定位。未来上海的租赁市场发展必须实现三个目标：

一是租赁住房除满足阶段性住房需求外，还可以满足长期的住房需求。

二是促进住房的使用率提高、空置率减少，“住房是用来住的”，自己不住，则可在经济激励下给别人租赁居住。

三是租赁市场行为规范有序，人口管理与租赁管理相衔接。解决目前租赁市场中规范问题，包括群租的整治、转租的规范、租赁合约的备案、租金的调整等。

上海目前住房租赁率约在35%左右，通过“十三五”期间的努力，增加机构经营的租赁住房75万套，到“十四五”期间，上海的住房租赁率将在40%左右，各类机构经营的租赁住房约占四分之一左右，将可以基本实现上海租赁市场规范稳定发展的目标。

第二，增加租赁住房的有效供应。一方面，通过新增租赁住房用地，增加供应，但要注意到，由于在新增用地上建设租赁住房，企业仍会面临资金成本高、税收负担重等问题。另一方面，可通过其他途径增加租赁住房供应。一是存量房改造，包括宾馆、商业用房、厂房等。二是单位自建租赁住房，其中单位自建租赁住房应纳入社会公共租赁住房体系进行管理。从日本的经验看，他们有“给予住宅”，即政府鼓励企业为职工提供低房租的公司宿舍和单身宿舍、房租补贴、住宅融资以及利息补助等解决职工的住房问题，全国占比为2.2%，东京占比为2.8%。三是利用农村集体建设用地，建设租赁住房。其实在嘉定、金山等区，大量的外来人口是居住在农民住房中的，这项政策上海有试点，但还需要深化完善。农村集体建设用地上建设租赁住房，需要结合本市集体建设用地有偿使用和使用权流转试点，探索新机制。四是完善“代理经租”机制，解决代理经租企业发展的实际问题，使私人住房能通过代理经租，更好服务于租赁市场。

第三，优化租赁市场管理行政措施。住房租赁市场管理既要实现上述保障承租人权益的目标，还要起到便民、利民的作用。如建立住房租赁信息平台，充分利用信息化手段，在住房挂牌时，自动完成房源核验，在租赁住房合同网上签订时，可以申请在网上完成登记备案。租赁合同的登记备案信息自动传递到公安、人力资源等部门，承租人凭网上生成的租赁合同登记号就可以办理居住证等相关行政事务。

第四，建立有公信力的租赁信息发布体系。目前租赁市场信息分散，缺少权威机构的全面、系统的数据分析。一方面，市场预期不稳，租赁双方信息不对称，使得租赁调价随意性强。另一方面，政府缺少全面、真实的租赁市场统计信息，无法掌握市场规模、结构、总体价格水平，不利于引导市场并加以监管。所以有必须培育相关机构或通过政府购买服务的形式，建立有公信力的租赁信息收集、分析和发布平台。

第五，健全信用体制。将社会征信引入租赁市场，对经过备案登记的租赁合同中双方不诚信行为，如承租人拖欠租金、恶意破坏房屋或出租人随意解除合约等，可纳入社会征信系统。德国房屋出租时，出租人会要求承租人提供就业及信用记录，同样租客协会也会为承租人提供问题较多的房东名单。我国具体可从机构经营的市场化租赁住房开始，通过营造诚实守信的氛围，规范租赁市场。

上海市城市经济学会 上海师范大学）