全国人大常委会专题询问制度研究

蔡祎

(首都师范大学政法学院 北京 100089）

全国人大常委会专题询问制度研究

蔡祎

(首都师范大学政法学院 北京 100089）

专题询问制度是在询问制度基础上的创新，是近年来人大监督“一府两院”的新方式。自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，取得了很好的效果，也带给我们诸多启示，但其运行过程中仍存在一些不足。针对实践中的不足，应当充分发挥全国人大常委会组成人员在专题询问中的主导作用；进一步保障公民对专题询问的知情权、参与权；建立健全专题询问制度的相关法律法规和配套机制，进一步完善专题询问的程序与规则。

全国人大常委会专题询问制度人大监督

询问制度是全国人大和地方各级人大及其常委会行使监督权的重要组成部分。我国的询问与质询制度最早可以追溯到1954年的中华人民共和国宪法，其第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须答复。”[1]“由于询问基本没有程序限制，具有较大的灵活性，在地方人大工作中被广泛使用。”[2]（P349）而近几年频频出现的专题询问给人大行使监督权以新的活力。专题询问制度属于询问制度的范畴，是人大监督方式的一种创新和发展，其所独具的针对性强、实效性强、公开透明等优势，引起了巨大的反响。

一、专题询问制度的理论依据与现实意义

1.专题询问制度的理论依据。全国人民代表大会作为国家的最高权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。而作为人大行使监督权的重要方式的询问是指“各级人大代表或人大常委会组成人员，在人代会或人大常委会期间，对所审议的议案和有关报告，通过口头或书面的形式，要求本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院作进一步解释和说明的监督形式”。[3]（P214）由此我们可以看出，各级人大代表及人大常委会的组成人员是询问的主体，“一府两院”是询问的对象，而询问所要达到的目的则是人大代表行使知情权，通过提出对“一府两院”工作上的疑惑和问题，寻求其解释说明，了解其工作意图、具体情况等，从而督促“一府两院”进行整改，使其工作不断得到完善，这些在我国相关的法律法规也都作了明确规定。

专题询问制度作为近年来产生和发展的一项新制度，它不是凭空而来的全新事物，而是建立在询问制度基础上的创新，它第一次被提出是在2010年3月第十一届全国人民代表大会第三次会议上，而首次开展是在2010年6月第十一届全国人大常委会第十五次会议上分组审议国务院关于2009年中央决算报告时，并由国务院委托财政部多位负责人对询问做出回答。在这之后，全国和地方各级人大及其常委会开始频繁运用将议事制度和监督工作相结合的专题询问这一有效方式来监督政府工作。但对于专题询问来说，它的实践是先于其制度建设的，专题询问于2010年首次开展，直到2015年4月全国人大常委会办公厅颁布了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》（以下简称《意见》），才有了对其明确的定位和规范，这对询问制度来说也是一个关键点。《意见》指出：常委会组成人员的提问要抓住关键和要害问题；答问人应直截了当、实事求是地做出回答；第一次提出每年安排一到两位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会进行专项工作报告，听取审议意见并对委员们的询问予以答复，收到审议意见后，要在六个月左右的时间反馈整改落实情况。《意见》的重点是要加大专题询问的工作力度，增强专题询问的实效性和针对性。以这一年为例，全国人大常委会一共举行了三场专题询问会，其中选题都是围绕改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的问题而开展的。[4]如6月的职业教育法的执法检查报告、8月的水污染防治法的执法检查报告以及12月的对于审计发现问题的整改情况报告。

值得注意的是，这三场专题询问中有两场是有国务院副总理参加的，其中刘延东参与了6月份专题询问的应询，汪洋参与了8月份专题询问的应询。可以看出，这是依照《意见》的规定所做出的变化。对此，全国人大常委会办公厅秘书局巡视员傅文杰说：“国务院副总理应询，体现了政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，也加大了专题询问的工作力度。”[5]国务院副总理应询，是对专题询问制度予以充分重视的体现，同时副总理的回应能够反映政府的整体意志，能更好的协调各部开展工作，进一步推动问题得到解决。专题询问制度的开展到目前已有近七年的时间，询问的主题涵盖财政预算、决算、医疗卫生体制改革、粮食安全、保障房建设、教改纲要实施情况等方方面面与民生切实相关的问题，该制度也在实践中不断走向成熟，发挥着越来越重要的监督作用。

2.专题询问制度的现实意义。由于专题询问这一监督方式的创新具有非同寻常的意义，从其诞生之日起就受到人们广泛的关注，因而我们应对其进行正确的认识与把握。实践中专题询问制度不是和“一府两院”唱“对台戏”的故意为难，也不是做“橡皮图章”不发挥任何的实际作用。首先，专题询问制度促使人大和“一府两院”形成合力，确保行政机关和司法机关存在的问题能够得到更加有效的解决。“监督与被监督方齐心协力研究问题并致力于破解难题的专题询问，凝聚着双方知难而进的胆魄和智慧。”[6]其次，专题询问制度是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的积极探索。[7]这体现了人大在不断努力地提高其工作能力并创新其工作方式与方法。第三，相比于传统的询问，专题询问更具刚性，更接近于有火药味的质询，通过这种监督问责形式能在很大程度上给政府、法院或检察院施压，有利于促进政府依法行政，法院、检察院公正司法。

另外，对于全国人大常委会来说，由于专题询问所独具的高关注度，对于“进一步推动各级人大工作的公开透明，增强监督实效”[8]意义甚为重要。换句话说，全国人大常委会使用专题询问这种方式具有示范性，对地方各级人大开展监督工作起到引导和指明方向的作用。

二、专题询问制度取得的成效和存在的问题

1.专题询问制度所取得的成效。全国人大常委会专题询问制度在全国来讲是相对成熟的，它在运行中取得了很好的成效。

首先，全国人大常委会的专题询问准备充分，主题集中，回应关切。全国人大常委会委员在询问前就进行了大量的调查研究，且经过深思熟虑和反复推敲，因而提出的问题会颇具针对性，直指要害。这种高水平的提问体现了委员们负责任的态度和极强的专业素养。

其次，全国人大常委会专题询问制度“全链条式”的监督模式运用得力。“全链条式”就是将执法检查、听取报告和专题询问这三种形式有机的结合起来，构成人大监督工作的“组合拳”。因而人大常委会组成人员对待专题询问的主题就像研究课题一样，在问题意识的指导下，从调查、分析入手，然后再与政府相关部门进行共同研究和探讨。北京市人大制度理论研究会副会长席文启认为这种组合的趋势是必然的，因为这样可以“延伸监督触角、增强监督力度、扩大监督效果”。[9]由于对相关工作比较了解，委员们不仅能够有效提问，也能针对问题进一步提出自己的一些建议。比如：冯淑萍委员在和审计署审计长刘家义讨论落实中央对于审计工作的要求时，就提出了审计“覆盖面要尽快扩大一些，而且也要加快速度”[10]的建议，这对政府下一步改进工作是十分有帮助的。

第三，全国人大常委会专题询问过程公开透明。“公开是实现监督的一个非常好的程序保障，从另一个侧面，也体现了我们整个社会民主法治的进步。”[11]目前，专题询问会通过电视、网络进行现场直播，同时中国人大网也设有专题询问专栏，提供了很多有关专题询问工作的最新进展和新闻报道，这些“表明了全国人大常委会进一步推进人大工作的公开透明，尊重人民群众的知情权、监督权，接受人民群众的监督。”[12]这是对公民政治参与权利的有效保障。

总体来讲，全国人大常委会的专题询问制度在全国处于领跑位置。“从2010年全国人大常委会开展专题询问以来，专题询问的答问质量不断提高，刚开始答问双方还比较拘谨，现在会场气氛越来越活跃，追问、临时加问越来越多，互动性增强，形成了求真务实的审议氛围和工作机制。”[13]对于全国人大常委会的监督工作，政府部门也给予了积极的评价，纷纷表示专题询问不只是对他们工作上的监督，也成为推动他们开展工作的一种良好方式。卫生部部长陈竺表示：“专题询问让我感受到人大对医改工作的支持，这种支持是通过有效监督、推动政府改进工作来实现的。”[6]目前，人大的依法监督和政府的接受监督、依法履职形成合力来共同推进政府工作已成为常态。

2.专题询问制度存在的问题。全国人大常委会的专题询问制度在实践中取得了很好的成效并积累了很多宝贵的经验，但仍存在着一些不足之处，需要进一步改进。首先，常委会组成人员的主导性欠缺。在专题询问过程中，由于常委会组成人员的主导性体现不明显，对于政府工作的质疑和批评不够，询问的整体气氛偏于柔和，不够犀利，而且询问方和应询方在问答上较为机械。有些委员认为提出询问是给政府“找麻烦”，或者认为当面询问会伤害政府的“面子”，这种错误观念在很大程度上削弱了人大常委会的监督力度，也势必影响常委会组成人员行使监督权的效果，所以委员们监督观念的转变和主导性的充分发挥势在必行。

第二，专题询问的公开程度和互动性有待进一步提高。威尔逊在《国会政体》一书中提到：“只有能对行政机关加以议论和质询的民众，才能算是真自治的民众。”[14]（P167）然而，由于媒体对全国人大常委会专题询问会的介入不够深入，存在着专题询问公开程度较低的问题。而且专题询问以一问一答的模式为主，形式较为僵化，并缺少公民意见表达的机会以及相关专家学者的意见征询环节，使得问题不能充分的展开讨论，且难以发挥公民政治参与的热情与智慧。总之，专题询问公开程度和互动性的不足使民众对这一制度不甚了解，也因此失去了这一获知与自身利益密切相关信息的途径，更无法利用它来促进政府更好地为人民服务。

第三，专题询问制度的相关法律法规和配套机制较为欠缺，程序与规则的制定较为笼统。目前，我国关于询问和质询的规定较为抽象，这一问题在很大程度上影响了专题询问制度在实际运行中的监督效果，使其缺乏规范性和约束力，且操作弹性过大，也因此造成了全国和地方各级人大在开展专题询问时出现水平参差不齐的局面。因而应当将询问与质询的相关规定进一步细化，真正将询问与质询制度落到实处，增强人大的监督工作力度，这也是我们需要进一步去完善的。

三、完善全国人大常委会专题询问制度的对策建议

1.提高全国人大常委会组成人员的素质与能力，充分发挥其在专题询问中的主导作用。首先，全国人大常委会组成人员要时刻明确自身肩负的责任感与使命感，要敢于为人民说话，行使自己的职权。责任感的体现不仅要具备高尚的职业操守，也要有工作的主动性和扎实的专业功底。作为国家权力机关的组成人员，要善于学习，与时俱进，改变担心给政府“找麻烦”或不给政府“留面子”的错误观念，要善于追问，并向相关专家咨询，以此来更好地推动政府的工作。另外，在专题询问的形式上，还应逐步增加自由询问的比重，给委员们以更多询问的机会和自主性。

2.进一步保障公民对专题询问的知情权、参与权。专题询问体现了人大的监督权，而人民代表大会的权力是人民授予的，并且代表人民行使权力。因而如果不能保证公民对专题询问的知情权，专题询问也就失去了它的意义。信息公开化不仅能保障公民的民主权利，对于完善专题询问工作也是不无裨益的，因而要更加重视媒体报道，提升专题询问公开的深度与广度。另外，“可以考虑为开展专题调研的每个小组均特邀几名相关专家全程参与，以提高质量，增加深度。”[15]还可以邀请涉及其切身利益的群众代表参与专题询问，促进专题询问的科学性和民主性。

3.建立健全专题询问制度的相关法律法规和配套机制，进一步完善专题询问的程序与规则。

从于法有据的角度讲，专题询问还应在法律中明确定位。[16]这对于全国人大常委会履行监督职责，确保专题询问的质量和实效意义重大。因而在《意见》的基础上，全国人大常委会应根据实践需要，不断制定和完善具体的程序与规则。对此，我们可以汲取西方议会的有益经验，如英国对质询的规定相当具体：英国议会上院和下院在每星期一到星期四开展质询，为时一个小时，每星期三中午12点到12点半开始为首相答复口头质询时间。[17]因而结合我国的实际，应对专题询问的程序、时间、内容、答复方式、如何评价专题询问的效果、不满意答复如何处理等问题作出进一步的说明。通过专题询问具体化的相关规定，能够使专题询问制度切实起到监督政府，促进政府改进工作的积极作用。

总之，方兴未艾的专题询问制度“能够承担起实现从柔性监督到刚柔兼济性监督跨越的桥梁作用。”[9]对于未来的发展，专题询问有其自身独特的优势，并能够在政治实践中不断积累经验，逐步走向成熟。我们相信，全国人大常委会能够有效地使用这一方式对“一府两院”进行监督，帮助其更好的实现依法行政、公正司法，进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。

[1]中华人民共和国宪法（1954年）[EB/OL].http://www. law-lib.com/law/law_view.asp?id=343215，1954-09-20.

[2]蔡定剑.一个人大研究者的探索[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[3]任喜荣.地方人大监督权论[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[4]彭波.问题意识催出监督实效[EB/OL].http://www.npc. gov.cn/npc/xinwen/jdgz/2016-02/24/content_1963604，2017-01-05.

[5]田必耀.回答询问：从部长到副总理[J].法治与社会，2016（05）.

[6]李伦，裴季壮.双向良性互动寓支持于监督[J].紫光阁，2013（03）.

[7]张晓松.充分发挥专题询问在人大监督工作中的独特作用[J].当代广西，2015（08）.

[8]张维炜.持之以恒的民生情怀——2011全国人大监督回眸[J].中国人大，2012（04）.

[9]席文启.询问、质询与专题询问（下）[J].北京人大，2016（04）.

[10]彭波，张洋.管好政府钱袋子[J].吉林人大，2016（01）.

[11]陶渊.对专题询问的效果充满期待[J].上海人大，2010（10）.

[12]于浩.专题询问：开人大监督新局[J].中国人大，2011（01）.

[13]彭波.问题意识催出监督实效[EB/OL].http://www.npc. gov.cn/npc/xinwen/jdgz/2016-02/24/content_1963604，2017-01-05.

[14][美]威尔逊.国会政体[M].熊希龄，吕德本，译.北京：商务印书馆，1986.

[15]席文启，李正斌.从北京市人大常委会首次专题询问说起[J].北京人大，2012（11）.

[16]钟丽娟.专题询问创新人大监督方式[J].人民周刊，2016（05）.

[17]监督政府的工作[EB/OL].http://www.parliament.uk/ about/how/role/scrutiny/，2017-01-06.

编辑：李洪涛

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.03.19