检察机关“撤案批准权”的定性与制度展望

□韩 晗

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

【法学研究】

检察机关“撤案批准权”的定性与制度展望

□韩 晗

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

撤案批准权具有广泛的适应性，并不局限于认罪认罚从宽制度。对该权能定性应为检察机关公诉权，而非诉讼监督权；对该权能的规定尚存在程序层级过多、适用条件模糊等问题。撤案批准权的案件处理方式为公诉权发展开辟了一条新的思路，值得总结推广。

检察机关；撤案批准权；定性

2016年9月3日全国人大常委会办公厅召开的发布会上，最高人民法院发言人万春面对记者提问时表态：“对于符合认罪认罚条件的这类特殊案件，检察机关经过最高人民检察院的批准，可以撤销案件或者不起诉，检察机关也可以经过最高检的批准对犯罪嫌疑人、被告人犯的数罪中一项或者多项犯罪提起公诉，但必须依法追缴违法所得”。[1]2016年11月16日“两高三部”①包括：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部。共同印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《办法》)，该《办法》第9条、第13条以及第14条，②第9条：犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。提出最高人民检察院对于层报公安部申请撤销的案件享有批准权。至此，检察机关拥有了一项以前不曾有过的权力——撤案批准权。虽然该《办法》尚处在试点阶段，但作为检察权发展过程中出现的新变化，当引起我们足够的关注。

一、问题的提出

根据当前法律文件的规定，撤案批准权虽然被规定在认罪认罚从宽制度的适用办法中，但前述三条规定的表述中却完全未提及“认罪认罚”与“速裁程序”等关键词语，而统览全篇，在其他法条中是不存在这种状况的，这并非立法者的疏漏，恰恰反映了立法者在确立撤案批准权时的着眼点并不仅仅囿于认罪认罚从宽制度。而从法条体系解释的角度来看，撤案批准权有其独立的适用条件，即申请撤销的案件需要同时满足两个条件：第一，犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实；第二，有重大立功或者案件涉及国家重大利益。而认罪认罚从宽制度的适用条件则是：第一，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议；第二，同意量刑建议，签署具结书的。两相比较会发现，除了自愿如实供述犯罪事实一致外，两者的区别在于撤案批准权的适用需要犯罪嫌疑人的供述属于重大立功或者极大地保护了国家重大利益，在此种情形下公安机关申请撤案，还需要犯罪嫌疑人“同意量刑建议，签署具结书”吗？答案显然是否定的，案件撤销视同无罪，更不涉及量刑问题，所以也不需要犯罪嫌疑人同意量刑建议，换言之，认罪认罚从宽制度的适用条件与撤案批准制度的适用条件不相同，难以融于一个体系。即便是作出将“同意量刑建议，签署具结书”解释成为“同意案件的处理结果”的“最宽泛”的解释，也难以实现体系融合，因为撤销案件视同宣告无罪，既然是无罪，就意味着即便是出现犯罪嫌疑人不同意撤案的情况下，该撤销的案件依旧应当撤销。

由此，笔者认为，撤案批准权或者是撤案批准制度并不仅仅局限于认罪认罚从宽制度的适用之中，其在刑事诉讼法律实践中具有普遍性的适用意义，从宏观角度看，该《办法》确立了一项新的检察权能，即撤案批准权，并由此确立了与之相关的撤案批准制度。撤案批准权的确立之后，所面临的首要问题就是定性问题。

二、定性之争：公诉权或者诉讼监督权？

检察权作为一项重要的国家权力，关于其性质的论争从其诞生的那一刻起就有诸多的争议。目前大致有“行政权说”、“司法权说”、“法律监督权说”及“双重属性说”等学说。[2]而由性质的争议又引发了检察权内容的划分的争议，但目前的通说认为检察权的具体内容可划分为公诉权、检察侦查权、诉讼监督权和司法救济权。[3]就公诉权与诉讼监督权的区分而言，因为我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，所以公诉权与诉讼监督权都被视为法律监督职能的内容体现。那么在进行权能区分时，公诉权与诉讼监督权的界限在哪呢？笔者认为，公诉权大体上包括提起公诉权、不起诉权、支持公诉权、公诉变更权、上诉权(抗诉权或者提请再审权)，[4]诉讼监督权的内容大体认为包括对立案、侦查、执行、审判等的监督。换言之，如果把检察机关自侦案件视为一种例外情况，那两者区别最直观的体现就是公诉权是公诉机关自身履职行为，诉讼监督权则是对其他机关履职行为的监督与纠正，更为明确的说法是公诉权是对案件在审查起诉阶段的程序进程控制，其目的是推动案件“继续进行”或是“终结于此”，是“程序自治”的体现。诉讼监督权是对诉讼行为的事后干预，虽然也体现了对案件进程的干预，但其目的是为了纠正相应诉讼行为的错误，客观上影响了案件的进程。

就“撤案”这一事项而言，目前在实践中涉及到的诉讼行为主要包括侦查阶段侦查机关的“自行撤案”，即在公安机关侦查案件、检察机关自侦案件的过程中出现了符合法律规定的情形而自行选择撤销案件；检察机关对于侦查机关撤案不当的“通知立案”，即侦查监督部门认为公安机关或检察机关撤销案件有误的，通知其应当立案；检察机关对公安机关侦查案件的“通知撤案”，即检察机关认为公安机关立案不妥的，通知其应当撤案；公诉机关对检察机关自侦案件的“建议撤案”，即公诉机关对本院自侦案件移送审查起诉后，公诉部门认为案件符合相应法律规定而建议侦查部门撤销案件。对于上述行为，我们可以进行简要的分析：“自行撤案”是一种侦查行为，相应的“通知立案”则是诉讼监督行为，“通知撤案”则是检察机关侦查监督部门的职责范畴，而对于“建议撤案”而言，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将其规定在“不起诉”一节中，很显然将“建议撤案权”视为公诉权中不起诉权的体现，但这似乎又与诉讼监督的立法相违背，因为撤案事项一般被视为侦查监督的范畴。笔者认为，将“建议撤案权”视为公诉权的体现不无不可，从属性上而言，这种建议有纠错的性质，但并不完全是有纠错的效果，建议撤案仅仅是“建议”，如果撤案不成，公诉部门完全有能力进一步处理，[5]这与“通知撤案”有着本质上的区别，一旦通知撤案，侦查部门则“应当”撤案，并无商量的“余地”，由此可见，建议撤案权是公诉权的体现。

撤案批准是在案件移送审查起诉之前，故案件还处在侦查阶段，但这并不意味着检察机关批准撤案的目的是诉讼监督和纠错。撤案批准的是控制案件的诉讼进程，如若批准撤案，效果与建议撤案是一致的，即便进入到审查起诉阶段也会意味着案件极有可能退回补充侦查或是不起诉，而且撤案之后还能较为巧妙地避开诉讼监督可能带来的尴尬局面，批准撤案与建议撤案分别针对公安机关与检察机关侦查部门，形成了完整的“公诉撤案制度”，如若不批准撤案，那公安机关只能移送审查起诉。换言之，行使撤案批准权带来的后果本质上就是公诉部门起诉与不起诉的后果，这本质上是公诉职能的体现，只不过该项职能实现了阶段前置。因而笔者认为，撤案批准权作为一项新的权能，其与“建议撤案权”属性相同，都是公诉权的体现，不宜将其定义为诉讼监督权。

三、现行规定的不足及优化建议

经过前文分析，撤案批准权业已确立，但尚不完善，尤其是该制度的实现需要“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。”不难看出目前的规定存在四个方面的问题：

第一，程序执行层级过多，不符合诉讼效率的要求。根据当前的规定，一个基层公安机关处理的案件如果要实现撤案，要经过三级审批，单就层级而言，一个案件经由如此多级处理，处理周期必然会被拉长，而且在实践操作中，每上报一级就需要进行案情了解、听取案件汇报等活动，这些活动不仅增加了程序的繁琐性，最关键的是可能会让撤案周期变得拖沓冗长。而撤案批准制度设立的重要意义就是分流案件、提高诉讼效率，[6]但目前的规定极有可能是与该目标背道而驰。

第二，适用案件范围的条件模糊。在当前规定中，要求犯罪嫌疑人有重大立功或案件涉及国家重大利益，对于这两项标准的把握，根据《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》的规定，有学者将“重大立功”的条件总结为：“一是犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚；二是案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响；三是犯罪分子对国家、社会有其他重大贡献”。[7]“国家重大利益”的概念尚属首次提出，现在并无明确的法律定义，因而有学者也表现出对该制度在未来适用中的担忧，[8]因为这极易导致出现两种极端状况，一方面因“国家重大利益”本身的语义广泛性而出现解释泛的化问题，另一方面可能会因无法可依而在实践中虚置该规定。

第三，制度设计不符合诉讼经济原理。依目前的规定能够提请撤案的都是需要有重大立功情节或涉及国家重大利益的案件，但问题是这些案件若是都要由公安部、最高人民检察院来处理，将给有限的司法资源带来沉重的负担。公安部、最高人民检察院乃至于最高人民法院，这些机关作为各自系统内的最高层级机关，主要精力都是放在监督、指导本系统的工作，而非直接处理案件，现在的制度设计不符合诉讼经济原理。

上述问题显然不是撤案制度所希望的，需要对该制度进一步的完善。对此笔者认为：首先，可以在审批级别上作出适度放宽的规定，案件层报至省级公安部门，由省级公安部门提请省级人民检察院批准，但在提请批准之后应分别报公安部、最高人民检察院备案，如此既简化了批准程序，提升了撤案效率，同时备案程序的确立，实质上强化了最高人民检察院的诉讼监督，为撤案的公正性提供了更为有利的保障。

其次，适用案件范围的模糊性是难以改变的，即便是有着官方标准的“重大立功”也并非确切无疑，因而从定义上实现准确性是难以企及的，最为有效的做法就是在实践中要求公安机关尽到充分的理由说明义务，在撤案决定书中对于撤案理由要进行详尽的说明与充分的论证，说明与论证的主要内容包括犯罪嫌疑人供述与重大立功的关联性、犯罪嫌疑人行为对国家重大利益的促进作用、犯罪嫌疑人的社会危害性等等，通过该义务的设置使得撤案批准决定的作出更加慎重。

最后，公安部与最高人民检察院应当强化对各自备案的监督。公安部对提请撤销的案件认为不妥的，则可以直接向最高人民检察院提出案件处理意见，由最高人民检察院决定如何处理。但应当注意的是，对于公安机关提请批准撤案的案件，公安部无论如何都不应当撤回提请；最高人民检察院若发现下级人民检察院批准或不批准的决定确有错误的，可以向下级人民检察院提出整改意见，由此可加强系统内部监督，防止撤案不当情况的发生。

四、代结语：公诉权发展的新路径

撤案批准制度出台后，学界亦有观点认为该制度的出现是对现有法律框架的冲击，违反了以刑法、刑事诉讼法为代表的相关法律规定，也与“以审判为中心的”改革精神相背离。[8]换言之，撤案批准权的设立导致了相应的法理困难。对此，笔者认为，撤案批准权的横空出世的确是对现有法律规定的突破，作为一项改革措施不足为奇，关键是“突破”有无合理性，是否符合实践的发展需要。

笔者认为撤案批准权设立是合理的，其最大的意义在于为公诉权的发展开辟了一条新的路径，即以公诉权能的延伸或前置引导侦查发展的新思路。在以往学界中“检察引导侦查”、“公诉引导侦查”的观点并不鲜见，大致为：一是“直接介入式”，即检察人员通过参与案件的侦查实现引导；二是“过程监督式”，即对侦查活动提出相应的建议，通过监督以规范侦查行为；[9]三是“诉前修正式”，主要是指公诉人员根据公诉需要来指导侦查人员的侦查活动，从而为公诉的顺利进行提供保障。[10]上述的方式归根到底还是一种监督主导思维，检察机关人员的“生硬”介入，与其认为是引导，不如认为是“主导”，这样做的优点在于通过检察机关的介入，有助于规范侦查机关的侦查行为，但这也制约了侦查人员的发挥，因而在实践中的效果也未达到预期。[11]

从宏观的角度看，撤案批准权的作法抽象而言是在提起公诉之前，将案件提交公诉机关进行类似于“预审”的可诉性判断，从而为后续公诉活动的成功率提供保障，而这本身又会对侦查活动形成一种有益的倒逼机制，在未来公诉权的发展过程中应当更多推行这种方式实现侦诉活动的良性互动，因而这是值得认真总结并加以推广的经验！

[1]全国人大常委会办公厅新闻发布会[EB/OL].(2016-09-03)[2017-01-03]. http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo的/zzzb22/node_29890.htm.

[2]石少侠.论我国检察权的性质：定位于法律监督权的检察权[J].法制与社会发展，2005(3):83.

[3]骆绪刚.检察权运行司法化研究[D].上海:华东政法大学，2015:56.

[4]周长军.公诉权的概念新释与权能分析[J].烟台大学学报(哲学社会科学版)，2016(6):14.

[5]陈鹏飞,李文栋.论我国职务犯罪案件的建议撤案制度[J].时代法学，2014(6):68.

[6]廖 伟,王 娟.审查起诉环节中刑事撤案制度的反思与重构[J].重庆大学学报(社会科学版)，2014(5):93.

[7]熊 瑛,张凤彬.应然与实然的统一：认定重大立功的刑罚标准的合理性及其适用[J].安徽警官职业学院学报，2012(2):5.

[8]陈光中.认罪认罚从宽制度实施问题研究[J].法律适用，2016(11):11.

[9]付 凤,杨宗辉.检察引导侦查与公诉引导侦查合理性辨析[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013(3):47.

[10]潘金贵.在权力与权利之间：刑事诉讼法再修改中侦查取证立法的基本构想[M]//孙长永.现代侦查取证程序.北京:中国检察出版社，2005:312-313.

[11]赵 敏.公诉引导侦查的保障机制研究[J].山西警察学院学报，2015(1):70.

(责任编辑：申 巍)

Qualitative Determination and Systematic Prospect of Procuratorial Organ’s Right of Case Withdrawal Permission

HAN Han

(Lawschool,ShandongUniversity,Jinan250100,China)

Right of case withdrawal permission has wide application and is not limited to the system of “confession, readiness for penalty and lenient treatment”. The qualitative determination to it should be the prosecution of procuratorial organ’s but not the procedural supervision. The provisions on this right have some defects of excessive procedural levels and blurred application conditions. The treatment way on right of case withdrawal permission provides some new thoughts for the development of prosecution right which are worth summarizing and popularizing.

procuratorial organ; right of case withdrawal permission; qualitative determination

2017-02-17

韩 晗(1992-)，男，山东潍坊人，山东大学法学院2015级硕士研究生，研究方向为刑事诉讼法学与司法制度。

D915.3

A

1671-685X(2017)02-0051-04

第13条：犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。具有法律规定不起诉情形的，依照法律规定办理。

第14条：最高人民检察院批准不起诉的，或者经公安部提请批准撤销案件的，人民检察院、公安机关对查封、扣押、冻结的财物及其孳息，应当调查权属情况，查明是否属于违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物。案外人对查封、扣押、冻结的财物及其孳息提出权属异议的，应当进行审查。

确认查封、扣押、冻结的财物及其孳息属于违法所得、违禁品或者供作案所用的本人财物，除依法返还被害人的以外，应当在撤销案件或者作出不起诉决定后三十日内予以收缴，一律上缴国库。对查封、扣押、冻结的财物及其孳息不能确认属于违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物的，不得收缴。