风险传播中的基层公安机关理性决策

□李伟鹏

(中国人民公安大学，北京 100038)

【警察行政管理】

风险传播中的基层公安机关理性决策

□李伟鹏

(中国人民公安大学，北京 100038)

在基层公安机关决策过程中，预防风险传播过程中风险认知的错位是保证决策科学性和适当性的关键。公安机关、专家、媒体与大众在风险传播过程中所察觉、感知、建构问题与预期的差异性，导致权力主体决策面临不确定的风险，进而形成社会秩序、政策效益和官民关系的稳定风险。如何有效弥合风险认知差异、最大程度达成利益共识并建构警民关系间的最大公约数，是基层公安机关强化自身能力的迫切课题，也是当前公安改革过程中亟须加强的体制性机制性难题。

风险传播；风险认知差异；基层公安机关；理性决策

基层公安机关是基层政府重要组成部分，是风险处置的枢纽，承担维护社会稳定、打击犯罪、保障人民安居乐业的重要使命，积极面对风险传播，合理决策化解风险是公安工作的应有之义。

一、风险传播与风险认知差异

(一)风险传播的内涵

风险传播是指关于风险的评估、特征和管理的信息交换，一般以大众媒体为主要载体，在人际、群际与社会各个体成员、群体组织间进行。[1]风险传播不仅与实在性的风险有关，还包含风险性质的多重信息和其他信息，这些信息涉及风险的生产、操纵、协商和置换，是风险的媒介化过程。[2]在这个概念的界定中，风险传播至少包括三个要素：1.风险信息，即风险传播主体收集、供给、反馈信息以及民众意见；2.风险传播主体，即主要包括政府、专家、大众；3.主体之间的风险信息互动，即信息、意义的传递与分享，是风险信息交流、感知、处理、评价、反馈的过程。简言之，风险与风险传播有以下性质：1.风险是实在存在的；2.风险是被感知的；3.风险是被媒介化生产的；4.风险传播会引起社会关注、影响政府决策，即被认知的社会风险被媒介有意识地传播，使风险的危险度有较大程度扩散，从而引起社会广泛关注，并对政府决策形成较大压力。

(二)风险认知差异的内涵

风险认知的差异性是指风险传播过程中传播主体基于个体利益、知识与经验，对风险源、风险重要性和危险性程度、风险前景作出的不同选择，从而导致对风险采取不同的针对性方法、对策与政策。风险认知差异对风险的预警、应对、责任有不同要求。

一般而言，媒体认知重在风险的显著性，期望风险报道能最大程度吸引公众注意，提升媒体本身的关注度，在此过程中亦会顾及社会道义，以公益性、公正性和公开性作为权利诉求。媒体传播的新闻传播规律通常会激化风险过程中的“危险点”，与社会公认规范明显不同的人和事往往成为“舆情风源”，爆炸性、密集性追踪并以无边界的信息传送渠道，会最大限度地强化风险威胁、扩大事态。媒体认知习惯地深化事态的严重程度、追问制度根源并以话语权威和道义高点的方式解读风险，成为权力主体应对风险时最易于被动、最难驾驭和最可能被影响的信息媒介工具。

大众对风险认知，更多以经验应对，首先是事件亲历者的所见所闻，强化事件的“真实场景”，成为风险传播的最初信源；风险传播过程中，大众习惯性以利益作为主要考量指标，在风险成本与收益的计算中选择风险的不同信息，但在媒体介入后，自身的信息体量渐渐萎缩，成为大众信息的追随者，并易被“大众信息”所俘获、裹挟，进而成为群体信息的信奉者。风险传播到一定阶段的大众态度、情感与情绪的转换，是“媒体传播”效果的体现，也是风险强化的表征，此际风险本身的真实信息被虚化、风险点被放大，并以危险度高的“刻板印象”增加权力主体责任，情绪化地建构自己的利益同盟，抗拒对风险的科学预警与应对。由于大众经验的常态化加强了风险传播过程中的底层迁就，增加了权力主体政策论证的难度，也助长了媒体强化报道的动力，导致风险传播过程多角色的博弈增加更多的不确定因素。

专家对风险认知，考虑更多的是充分信息基础上的知识逻辑。在风险认知过程中这种政策理性与公众逻辑存在很大的差异性，专家仅仅从单一的角度运用科学手段在技术层面、规律层面上解释风险，容易忽略大众常识感知的“谬误”与错觉，或者被科学视为微小的风险，实际上，公众感知的“常识性风险”恰恰是会被可以放大的危险，并以亲见亲闻的切身体验强化其“真实性”。所以，专家的风险认知与大众感知有较大的差异性是客观存在的。同时，专家的角色与身份使之不可避免受到环境的影响，尤其是与权力、企业的结合或者直接成为代言人，使得其知识沦化为谋生、牟利的手段，正义、良知、真理演化为叫嚣的嚏头和操纵的道具，客观性的丧失使之成为“砖家”。[3]这种社会的信任丧失尤其是专家知识的沦落，使得风险认知在社会上更增添了不确定性。

政府对风险认知，主要是对风险的察觉、判断与态度。由于占据权力资源、信息资源和关系网络的天然优势，政府对风险的判断与决断更有权威性与决定性，但是其依据却与大众和媒体的认知存在较大的差异性。政府风险认知一般首先是以专家认知为基础，专家判断成为其“科学性”的主要依据；二是强调决策程序，即在体制内对风险的察觉、研判、方案选择和执行决策，在体制程序上无瑕疵表明其认知的“合法性”；三是对大众情绪的反映，由于政府成员的资源优势，精英决策模式使得民众情绪反映会有“嘈杂的舆情”的刻板印象，对大众声音的刻意选择也就成为经常性行为。

综上，政府与专家认知强调风险的潜在性、全局性和前瞻性危险；大众与媒体更看重现实风险的严重性、严峻性与显著性。大众的“亲历”经验、媒体的传播经验，或放大风险的现实危险，与政府刻意压制风险的现实性形成对立。

二、公安机关风险认知过程中的风险

基层公安机关是联系群众和政府最密切的纽带和桥梁，在应对和处理风险传播中应发挥基础性作用。[4]风险信息传播给基层公安机关带来严峻挑战。

(一)群众负面情绪的直面应对

基层公安机关在惩罚犯罪、保护人民、服务群众、维护国家安全尤其是政治安全与社会稳定等方面居于重要地位，发挥着重要作用。在面对风险危机出现时，公安机关既有责任亦有义务解决民众困难、维护社会大局稳定。

大众在风险危机时的信息选择、传播与处理方法容易出现非理性。在危机面前，个体经常性地出现心理恐慌，盲从于经验与常识，导致固执偏信，一旦有与自我认知不相符的信息出现时，就习惯性地怀疑对方动机、压制对方信息真实，从而出现非理性的大众偏执，形成公安机关信息传播的机制性障碍。如果这种不信任在持久的社会疑虑中蔓延，极易造成政策动员效果低、成本高，社会情绪激化。

(二)网络舆情曝光的焦点位置

风险危机出现时，媒体介入是必然现象。但媒体对风险传播的选择习惯会偏向弱势的社会大众，作为强势群体的基层公安机关的刻板印象在大众传播链条中易被放大，从而使基层公安机关的执法、管理、强制等权力行为常被批评。基层公安机关必须出现在风险危机的第一线，媒体介入直接面对的主要对象可能就是这一主体，媒体对风险要素选择的刻意性与事实乖离的不可避免，激化事端的传播需求与基层公安机关急于平息事态的权力本能，形成了不可逆的紧张与冲突，大大增加了基层公安机关成为媒体非理性批评的可能。

这种可能在自媒体时代更得以强化。媒体介入与自媒体结合，有增强社会信息公开化的可能，但在急速传播过程中的信息泛滥使得净化能力弱化，追求显著性的冲动导致基层公安机关等权力部门的行为、理念易被污名化、矮化与丑化。基层公安机关直面群众，处置突发事件，维护社会稳定，与社会不可避免的产生长期接触和直接摩擦；作为政府的组成部门，向外代表政府，必然少不了网络舆论的冲击与挑战。再者，由于互联网本身的互动性与匿名性，缺乏言论自由的道德约束，极易扭曲信息传播，扩大风险，增加基层公安机关工作形象危机。

(三)社会信任危机的共振效应

风险危机在很大程度上是较大或整体危机的局部反映，社会系统的某一部门、环节和局部问题的存在总会或多或少带来体制的不适、机制的适应性危机。转型期社会的各种不信任情绪，在公共危机发生时，极易产生各种危机的连锁反应，导致风险共振效应。这其中尤以信任危机的整体性冲突最为显著。

随着社会结构不平衡、利益分化加剧以及社会价值失范等一系列问题，人们普遍焦虑，不信任呈现总体性弥散状态。大众对于政府行为的怀疑态度，会自动转移到一切公权力部门，并会最大程度地移情(怒)于直接矛盾冲突的焦点部门，这就强化了基层公安机关处置风险危机的难度，如不能有效化解不信任情绪，形成焦虑、愤怒等负面心理的郁结，会加大风险危机的危险度。

(四)风险处置的枢纽地位

风险危机出现时，也是基层公安机关必须处理的社会问题，责任承担与职责使命要求基层公安机关必须及时、高效、依法处理。换言之，风险处置的信息传播仅在言语层面，还未造成直接的社会冲突，这时更多的是信息交换过程，如解释、传播与教育过程；一旦有直接冲突行为进入群体行为阶段，基层公安机关的行动介入不可避免。因此，在整个风险危机的信息交换、行为冲突过程中，基层公安机关均处于枢纽性地位、风险处置的前沿，加强其决策理性、行为理性尤为重要。

三、风险传播中的基层公安机关理性决策

理性是现代公共决策的基本价值取向，也是公安决策制定的基本原则。理性决策包括理念的正当性、行为的合法性、过程的公开性、结果的有效性等因素，需要有合理的机制设置、科学的工作方法作为基础性支撑，更需要民警素质的整体性提升，以形成观念更新、机制创新与能力提高的综合性变革局面。

(一)确立量化分析与数据分析的基础决策理念

风险发生发展是一个信息交换、利益冲突与行为扩张的过程。在这个过程中，当事人搜集、分析、研判和提炼信息，是极为重要和必要的。传统经验型决策依靠的是决策者个人能力、知识储备、价值判断、法律意识以及经验教训等，是以个人的主观判断进行决策的过程，最突出的特征是太过依赖经验判断而非科学理性的分析，感性成分大于理性成分。而风险传播是一个动态的过程，需要公安机关科学理性决策，尽量避免经验决策造成的风险不可控。

因此，公安机关应对风险传播时，要确立量化分析与数据分析的决策理念，在海量的数据信息中，以业务需求为导向，以规范采集为基础，以整合共享为核心，以信息安全为保障，应用新技术，总体规划、顶层设计，统筹整合资源，各部门、各警种沟通协调、互联互通，成立专业的数据收集机构，建立大数据平台，以理性科学的态度对警情舆情进行分析研判，做好决策风险的分析评估工作。

(二)建立高效的预防、处置机制

政府、媒体、公众三者之间信息不对称，存在风险认知错位，因此要建立一套行之有效的风险预防、处置机制：

1. 民意收集与反馈机制

这是一种以公安政策议程设置为核心的警务决策机制，强调在公安政策问题确定、方案规划、政策评估时吸纳民意、协商民主、群众监督，最终形成公安主导、民众参与、警民合作的警务共同体政策过程。[5]为了平衡公安机关与民众之间风险认知错位，要注重民意收集，广泛借助网络、电话采访、广播电视等多媒体渠道。了解群众关心的公共安全问题，掌握风险动态，及时作出决策以应对风险扩大趋势。民意收集与反馈机制是决策的核心环节，积极回馈民意，保障人民的权利诉求，解决人民安全问题，有效预防风险传播，体现公安决策以人为本的法治精神。

2. 信息公开机制

实现信息公开，保障公民的知情权，可以弥补公安机关与公众间的信息不对称，缩小两者的风险认知差距。建立信息公开机制，一方面要建立和完善公安机关对外新闻发言人制度，通过网络媒体及时迅捷传达本机关对突发风险性事件的态度以及处置方法。另一方面，构建多层次的信息发布平台，让公众知悉公安工作动态，了解风险事件信息以及风险决策。在信息发布时，要善于利用现代信息技术,通过多种途径和方式，使信息公开形式更加灵活。在媒体层面上，可以通过新闻发布会、广播、电视以及报纸；在机关部门设置上，可以设立专门办公室，建立公开网站，开通微博、微信、热线电话，发布手机短信等，将风险警示信息、突发警情以最快的速度传播给社会,方便公众及时了解事态信息。

3. 信息整合共享机制

信息整合共享机制主要涉及两个方面：以公安网络为平台，构建公安大数据库，整合情报信息资源，实现网上数据比对与网上摸排查控，做到社会风险动态监控，掌握社会舆情；实现社会安全动态以及风险信息的网上交流，增加基层民警的工作经验交流互动，分析社会安全情况，关注风险传播动态。

4. 网络舆情研判机制

网络舆情反映民情民意，开展网络舆情收集研判，关注网上舆论导向，对风险传播的动态过程进行短期或者长期的预测，辅助领导决策，确定风险预防方案，实现动态警务调整，形成警情通告，上报领导，及时向大众解释风险信息的原由以及处理结果，提示大众理性看待风险，维护社会治安秩序稳定。建立网络舆情研判机制，首先，发现网络舆情，收集分析信息，在众多互联网信息以及网民关注的议题中发现最新的网络舆情，对风险事件进行跟踪，关注重点人物、事件。其次，判定舆情警级，根据预警指标体系，评判目前舆情的警情等级。最后，进行网络舆情预警，在判别警情等级的基础上，预测舆情的风险性，决定是否需要采取预控措施加以引导，防止网络舆情向风险事件的转化。

(三)提升民警应对风险传播、处置风险危机的能力

为了提高公安决策的科学性，更好地应对风险传播，基层公安机关应当做好能力培养工作。领导干部和普通民警都要不断加强学习，深入辖区了解民情警情，不断提高对风险的敏感性，注重应对风险的决策技术性方法培养，掌握应对风险的处理流程。在应对风险传播过程中，基层公安机关应充分运用大数据平台，监控网络舆情，研判处理信息，及时发现风险信息，确定风险的起因、传播过程，第一时间发布准确消息，迅速落实责任主体，消除公众心理的疑问，认真回应他们所提出的问题，坦诚对待公众质疑，以权威评论引导舆论，积极开展民意互动。另外，加强在职民警的教育培训，提高民警的执法规范意识也十分必要。

[1]杨雪冬，等.风险社会与秩序重建[M].北京：社会科学文献出版社,2006：10.

[2]胡登全.风险传播的场域研究[M].北京：中国社会科学出版社,2014:8.

[3]张 燕,虞海侠.风险沟通中公众对专家系统的信任危机[J].现代传播，2012(4).

[4]肖振涛.基层派出所处理群体性突发事件存在的问题及对策[J].学理论，2015(16).

[5]曹 英.公安学：基本理论与中国视角[M].北京：中国人民公安大学出版社,2015：198.

(责任编辑：黄美珍)

Rational Decision Making of Public Security Organs at Grass-roots in Risk Communication

LI Wei-peng

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

In the course of making decision of public security organs at grass-roots, it is important for scientific and appropriate decision to prevent the misunderstanding of risk recognition during the process of risk communication. The difference between what the public security organ, experts, media and the masses are aware, perceive, construct problems and the expectation in the course of risk communication results in unsure risks that authority subject faces in decision making and then forms stable risks on social orders, policy effectiveness and relation between officials and civilians. How to fill the gap in the risk recognition difference effectively, reach a consensus in interests farthest and construct the greatest common divisor on relation of police and the public are the urgent issue for public security organs at grass-roots in strengthening self ability, which are also the systematic difficulty that should be strengthened in the present public security reform.

risk communication; difference in risk recognition; public security organs at grass-roots; rational decision making

2016-12-16

李伟鹏(1991-)，男，福建漳州人，中国人民公安大学公安管理学院2014级硕士研究生。

D631.1

A

1671-685X(2017)02-0015-04